改開再出發：上市公司治理面臨新變革

吳國鼎 魯桐

改革開放四十年，中國經濟發展取得了巨大的成就。公司治理作為推動經濟發展的微觀基礎，發揮了重要的作用。中國現代公司治理正是在改革開放的背景下產生和發展的，本身也是改革開放的產物。在國家進一步擴大改革開放新的歷史起點上，我們需要什么樣的公司治理？時代以及現實需要，都要求我們做出明確的回答。

改革開放四十年，公司治理從建立到逐步完善

回顧中國現代公司治理的發展歷程，中國的公司治理，正是伴隨著改革開放以及資本市場的發展進程而產生、發展的。

1979年末國家允許鄉鎮企業出售股權、1980年代中期第一批證券公司成立、場外交易市場建立、沈陽開設中國第一家證券交易所、深圳發展銀行進行IPO等一系列事件，為我國現代公司治理的產生提供了孕育土壤。1990年代初上海證券交易所、深圳證券交易所的相繼成立，以及逐步開展的國有企業改革為我國現代公司治理的建立奠定了基礎。在這一時期，現代企業制度逐步開始建立起來，一些企業IPO，國家制定了一系列規范企業運營的法規，這使得我國的公司治理制度開始逐步建立。這一期間內發生的其他主要事件包括：1992年5月，政府發布關于國有企業公司化和上市的規范意見。1992年10月，中國證券監督管理委員會（證監會）成立。1993年12月全國人大通過第一部《公司法》;1998年12月全國人大通過第一部《證券法》。

21世紀前十年則是我國的公司治理制度逐步完善的階段。這一時期，我國逐步解決了非流通國有股的流通問題;為了加強對國有企業的監管，成立了國務院國有資產監督管理委員會、各級地方國資委。這十年的主要事件包括：2001年4月，證監會要求強制性季度報告;2001年8月，證監會出臺《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》;2004年，國務院國資委開始在中央企業進行董事會試點;2005-2006年，《公司法》和《證券法》相繼修訂并生效;2006年，深圳證券交易所發布上市公司社會責任報告指引;2008年，上海證券交易所發布上市公司社會責任報告指引;2009年，《刑法》修訂案（七）對內幕交易制定更嚴格的處罰，證監會、上交所和深交所隨后相繼出臺了相關規定打擊內幕交易。需要強調的是，2002年1月，證監會和經貿委發布《上市公司治理準則》，闡明了上市公司治理的基本原則，成為指導上市公司改善公司治理的綱領性文件。準則的發布，為規范我國上市公司治理、提高上市公司治理，保護中小投資者權利起到了很大的作用。2005年，中國銀監會首次發布商業銀行公司治理指引。這些工作都促進了我國公司治理的逐步規范和完善。

2010年以后，則是我國公司治理制度進一步完善以及更加強調中國特色（中國化）的階段。在這一時期，國家開始進一步深化國企改革，在國有企業和其他包括私營企業在內的企業中加強黨組織的建設。這一時期的其他改革基本上是之前政策的延伸。例如，2011年證監會公布《信息披露違法行為行政責任認定規則》，加強了對違規信息披露的處罰力度。在這一時期，隨著我國資本市場的進一步發展以及國內外社會經濟形勢的變化，上市公司的治理面臨很多新問題、新挑戰。為適應新的變化，2018年9月，證監會發布修訂后的《上市公司治理準則》，用以指導在新的歷史階段的公司治理實踐，環境、社會和公司治理（ESG）成為對上市公司的新要求。

總的來看，改革開放四十年來，中國的公司治理從建立到逐步完善，取得了很大的成就。概括起來，主要包括三個方面。一是建立了比較規范的公司治理體系。《公司法》《證券法》等法律法規以及上市公司治理準則等的頒布和實施，為我國上市公司治理的建立和完善奠定了基礎。二是我國企業，尤其是上市企業的公司治理狀況得到了明顯改進。企業自覺遵守相關法規和按照公司治理準則進行運營，促進了資本市場的健康發展，也促進了企業自身的發展。三是公司治理的理念得到了普及和強化。廣大投資者開始按照法律法規賦予的權利，維護自己的合法權益，這反過來也促進了上市公司治理的進一步規范和完善。

但是，毋庸諱言，現階段我國的公司治理還存在一些問題。

首先，公司治理理念以及公司治理體系和制度需要進行檢討。例如，公司治理的目的是什么？是為了監督公司大股東以及管理層還是為了創造企業價值？公司治理是以董事會為中心還是以股東大會為中心？公司治理機制中各個治理機構的權責該如何劃分？現階段對于公司治理的功能以及相應的公司治理制度的制定還存在一些不明確之處。

其次，公司治理制度尚需完善。比如企業黨組織在公司治理體系中的作用以及如何發揮作用，企業非財務信息的披露及范圍，對投資者的民事救濟等都需要進一步制定制度。另外，現階段的公司治理制度更強調的是內部治理，而對外部治理強調得不夠。

再者，公司治理的形式大于實質。從形式上看，我國已經制定了比較完備的制度，但是很多流于形式：制度執行時的變通性不夠，刻板僵化，這容易對企業正常的運營造成束縛;有些規定得不到嚴格執行，有法不依甚至明知故犯的情況時有發生。

所有這些問題，都導致現階段的公司治理已經不能完全適應形勢的需要，需要進行新一輪的變革。

新歷史起點，多維改進、提升公司治理質量

在現階段，中國經濟由高速發展轉入高質量發展，國家進一步擴大改革開放，國有企業改革進一步加快。同時經濟全球化不斷加深，但保護主義、單邊主義為世界經濟增長蒙上了陰影。在新的歷史起點和時代背景下，如何改進和完善我國的公司治理，成為資本市場面臨的一個重大課題。證監會2018年9月發布的修訂后的《上市公司治理準則》，為未來的公司治理發展指出了方向。基于文件精神以及我國現階段公司治理存在的問題，我們認為，我國的公司治理需要在以下幾個方面做出進一步完善。

首先，公司治理要體現中國特色。由于西方資本市場的發展已經有上百年的歷史，包括公司治理在內的各項制度非常成熟，因此中國的資本市場發展之初，公司治理制度基本上是按照西方的制度來制定和運行的。現階段我國的資本市場已經有二十多年，需要重新審視我國的公司治理制度。中國有自己的國情，中國的資本市場有自己的特殊條件，那么中國的公司治理也應該有自己的特色。與其他國家的公司治理制度相比，主要特色有：

一是大量國有企業的存在導致國有企業的治理問題。國有企業的特殊性導致了其治理規則和民營企業有所不同，而且中國國有企業的公司治理，是伴隨著國有企業的改革而不斷發展變化的。中共中央2013年11月通過的文件確定了國有企業的改革思路。包括“以管資本為主”加強國有資產監管、明確界定不同國有企業的功能、完善法人治理結構、積極發展混合所有制經濟等。遵循上述改革思路，不同的改革舉措、不同階段的改革進程，必然要求有不同的公司治理規則來配套和保障。這就決定了我國的公司治理必須是適應形勢變化而不斷改進的，不能一成不變。

二是黨的領導在公司治理中的作用以及如何發揮的問題。在中國，黨是領導一切的，這一點在上市公司中也不例外。尤其是自2010年以來，黨中央、國務院先后出臺了一系列政策，明確黨組織在國有企業當中的領導地位、國有企業黨組織在公司治理結構中的法定地位。從2015年底開始，越來越多的中國上市公司開始修改公司章程，以將黨的領導這一原則納入其中。現在的問題是如何在企業中體現出黨的領導？這是一個新課題，需要在實踐中逐步摸索解決。新發布的公司治理準則也對上市公司黨建工作提出了原則性的要求，重點規范了國有控股上市公司的黨建入章工作。但是在公司治理中如何具體體現和貫徹黨的領導？比如是否有必要在公司治理結構中明確增加黨組織以及明確黨組織的權責？黨組織的決策與股東大會的決策如何協調？黨管干部原則與董事會聘任管理層如何協調？黨組織決策這一環節是否需要進行公開披露？這都是需要明確而又謹慎處理的新課題。

當然，這里還存在一個中國特色如何與全球規則相包容的問題。畢竟，在西方乃至全球普遍流行的公司治理體系中，是不存在黨組織這一治理結構的。在中國的企業尤其是國有企業中強調黨的領導，有必要使中國的治理體系和全球治理體系接軌，讓全球的投資者也理解黨的領導這一特征，否則會導致中國企業“走出去”面臨困難，以及國外的投資者對中國市場望而卻步。對于不同類型的企業如混合所有制企業、外資企業、民營企業中黨的作用如何發揮，仍然是個新課題。改革開放的經驗是摸著石頭過河，在公司治理中黨建的作用問題也需要采取不同形式和不同策略。

其次，要進一步規范和完善我國的公司治理。現行的公司治理制度已經比較完備，但在某些制度制定的細節以及執行方面還有所欠缺。一是我國的公司治理實行的是以哪個治理機構為中心的問題。公司治理應該以股東大會為中心還是董事會為中心？如果是以董事會為中心，那么現行的公司治理制度是否體現了以董事會為中心？現在的制度還沒有真正體現以董事會為中心。在很多企業，董事會就是橡皮圖章，公司權力主要掌握在股東大會（大股東）或高管手中，從而導致了嚴重的代理問題。要實行董事會中心主義，必須要從制度上以及權力劃分上給予董事會充分的權力，同時在董事會的組成上予以保證。二是股東大會、董事會和監事會等公司治理機構之間權責的劃分問題。中國上市公司章程中關于股東會、董事會和監事會等機構的權力劃分在很多方面是重合的。權責劃分的不清楚，導致在實際運行中出現很多問題。三是獨立董事作用的發揮問題。現階段我國上市公司董事會中的獨立董事發揮的作用有限，遠遠沒有達到各界對其預期。最明顯的表現就是在一些引起資本市場轟動的事件中，很少聽見獨立董事的聲音。在中國還沒有形成一種獨立董事文化。大家比較認同的是和氣生財，而對于所謂的獨立董事聲譽很少重視。四是信息披露的問題。信息披露一直是我國資本市場的一個頑疾。不完整、不真實、披露方式缺乏個性等問題，容易導致信息對投資者形成誤導、投資者對公司披露的信息缺乏信任。這種環境下，投資者不得不通過各種渠道打探消息，導致整個市場缺乏誠信。上述問題，需要下大力氣解決。

新頒布的公司治理準則在這些方面做出了一些新的要求。新準則對控股股東、實際控制人的誠信義務提出新的要求，對實際控制人與上市公司之間的獨立性提出新要求;進一步明確了獨立董事針對相關事項的特別職權，同時對其履職行為提出新要求;明確規定上市公司董事會應當設立審計委員會，并對審計委員會的職責做了進一步明確和強化。新準則進一步完善了信息披露相關要求。明確要求上市公司制定董監高對外發布信息的行為規范，對上市公司以外的其他信息披露義務人進行了約束，對自愿性信息披露作了規范。

再次，要強化對中小投資者合法權益的保護。保護中小投資者的合法權益一直是公司治理的核心作用之一。上市企業作為公眾公司，其股東包括了成千上萬的中小投資者。由于大股東往往在公司經營和決策中處于主導地位，而中小股東往往處于弱勢地位，因此中小股東的合法權益需要得到保護。現階段我國公司治理規則、實踐中對中小股東權益的保護不夠，大股東侵害小股東權益的事件時常發生。要加強對中小投資者合法權益的保護，一是需要上市公司合法合規運營，嚴格按照公司治理規則行事，對于公司的各種決策以及發生的重要事件都需要及時披露。二是要積極發揮機構投資者的作用。和普通的中小投資者相比，機構投資者具有專業能力強、資金實力強、投資經驗豐富等特點。機構投資者積極參與公司治理，一方面能夠以自己的專業能力為公司經營提供咨詢和建議，另一方面能夠對公司大股東以及管理層形成有效監督。三是需要充分發揮中介機構的作用。中介機構包括券商、律所、會所等。這些機構具有專業能力以及行業經驗，其在為公司提供專業服務的同時，也可以對公司形成有效的監督，從而有利于對公司中小股東權益的保護。

新公司治理準則在這些方面也做出了一些新規定。例如上市公司不得通過公司章程、股東大會決議或者董事會決議等剝奪或者限制股東的法定權利，上市公司控制權變更過渡期內出現重大問題應及時報告。新準則明確上市公司對股東進行積極回報，明確股東大會以現場與網絡投票相結合的方式召開，以便利股東參加會議行使股東權利。新準則還要求中小投資者保護機構在上市公司治理中發揮積極作用，鼓勵機構投資者參與公司治理，依法行使股東權利等。

此外，要順應時代潮流和貫徹新的發展理念。隨著國內、國際形勢的發展，公司治理的發展要貫徹新的發展理念，體現時代特色。加強生態文明建設、倡導綠色發展理念已經成為時代的要求和發展理念，因此，公司治理必須體現這一時代特色。另外，從國際來看，鼓勵公司保護環境、積極參與公益事業、履行社會責任并進行相應的披露已經成為公司治理新的要求和發展趨勢。在這一方面，包括OECD公司治理原則在內的眾多國際組織標準已經關注并將有關環境、社會和公司治理（ESG）寫入了相關的原則和標準。國際資本市場也正在大力推行這一理念。中國正處于改革開放的關鍵時期，引入ESG發展理念，有利于我國生態文明建設以及綠色發展理念的實施，有利于社會穩定，有利于與國際社會接軌，有利于我國的資本市場更好地融入國際資本市場。新公司治理準則緊扣時代主題，提出上市公司應當貫徹落實“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，為未來上市公司治理工作定下基本基調。新準則要求上市公司將ESG經營理念融入公司發展戰略，并且制定了上市公司ESG信息披露的基本框架。這些都貫徹了國家新的發展理念，也符合國際和時代發展潮流。

作者系中國社會科學院公司治理研究中心研究員