跨境養老服務：粵港澳大灣區的協同合作

田新朝

[摘要]養老服務跨境合作有利于粵港澳大灣區深度合作，激發福利紅利和促進社會融合。協同治理理論下，粵港澳養老服務合作治理存在現實需求、紅利效應與合作風險。粵港澳養老服務合作治理的路徑在于構建合作的機制、結構與模式，重點是形成主體結構、層級結構和平臺結構，推行“異地養老模式”、“共同體模式”與“網絡模式”。建議加強市場組織合作與管理、推進要素資源共享互利、建立協同治理的長效機制。

[關鍵詞]養老服務協同治理跨境合作

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼]A[文章編號]1004-6623（2017）05-0109-04

一、粵港澳大灣區跨境養老服務合作基礎

（一）粵港澳跨境養老服務合作的現實需求

一是粵港澳三地均面臨人口老齡化趨勢。當前，廣東養老服務業發展處于關鍵時期，人口老齡化速度加快。截至目前，三地老齡人口比例不斷上升，粵港澳老齡化問題日益成為人們關注的焦點。

二是廣東面臨養老服務業發展短板。廣東現有服務的能力與質量還存在較大差距。養老服務產品供給不豐富，涵蓋面小，功能單一，技術型、資本型的極少，養老服務政策定位仍集中于基本生存型需求。

三是粵港澳區域社會合作有基礎條件。粵港澳區域合作治理逐步成熟。近年來，社會服務成為粵港澳區域合作治理的新熱點。在養老服務產業方面，廣東較港澳更需要在政府職能方面予以改革，政府的養老服務管理職能應逐步從市場監管和公共服務并重轉向公共服務為主。

（二）粵港澳養老服務合作紅利

一是市場競爭紅利。粵港澳養老服務投資貿易將有利于增加養老基礎設施建設投資以及服務用品購買等，帶動三地養老服務就業和消費需求的增加，直接影響社會供求總量，包括養老住宅、金融、勞務服務、醫療衛生、生活用品等細分行業，發揮投資宏觀經濟刺激效應。同時，養老服務合作治理將強化市場主體競爭與合作，增強養老服務業的要素資源協同配置，加快行業生產效率提升與養老產業經濟結構升級，促進技術革新，激發養老服務創新動力，推動資源配置效益提升與效率優化。

二是福利改善紅利。養老服務合作治理在保障三地養老底線民生的功能同時，有利于防止“市場失靈”，緩解流出地因人口老齡化而加重城市病，縮小三地之間社會發展水平的差距，增進民生福祉。同時，基于養老服務合作治理的“正外部經濟”效應，合作方的優勢資源與治理方式將有利于自身提升治理能力，促使三地養老服務的社會邊際收益高于單一供給者的私人邊際收益，增加養老服務社會產品，提升公眾對養老服務產生更高的認可度。

三是族群認同紅利。粵港澳養老服務合作，既有利于CEPA系列協議的貫徹落實，也有利于促進香港、澳門在社會網絡與文化精神等多個領域與廣東進行深度合作。同時，三地老齡文化建設能夠滿足老年人的文化需求，豐富跨區域流動老年人的精神生活，增強老年人的精神力量，推動文化變革。

（三）粵港澳養老服務合作的原則與風險

一是堅持三地合作的基本原則。港澳在養老模式、資本投入、老年信息化和高端人力資本等方面具有優勢，而廣東在土地資源、勞動力等方面具有優勢。粵港澳三地可利用比較優勢，實現優勢互補。通過養老服務合作，推進三地不斷合作，打破政策阻礙和各種體制機制制約，促進三地各個層面的協同發展。

二是強化合作的可能性條件。港澳在養老服務科技、融資渠道、服務模式、人才培養和產業結構上存在優勢，并具有較強的資本與能力輸出意愿。粵港澳的文化同源性、地緣人文類同性是開展養老服務合作、協同發展養老服務業的文化基礎。發展的不平衡性和資源的互補性也為協同發展提供可能，為廣東日益緊缺的養老服務資源提供了供給渠道。

三是努力防范合作的風險。當前，香港社會多元化文化有利于與廣東開展社會養老福利與養老產業領域的合作，強化老一代香港人對中華文化的認同感和“家國情懷”；但老年人在跨區域流動同時，可能對內地的老齡文化與價值體系形成沖擊。也可能給內地其他省份帶來“特殊化”與沖破既有制度規范的改革風險。

二、粵港澳大灣區跨境養老服務合作路徑

（一）粵港澳養老服務的合作機制以提升粵港澳區域整體經濟競爭力和社會福利水平為目標，形成三地共贏理念，構建一帶一路與CEPA升級下養老服務貿易合作治理機制。

一是建立跨境合作的領導溝通機制。以《粵港澳大灣區城市群發展規劃》和《粵港澳大灣區框架協議》為導向，成立國家部委層面的粵港澳大灣區養老服務協同發展機構，形成高級別的政府層面養老服務戰略對話機制。從政府和公眾兩個層面建立信息資源共享、反饋的開放系統，提升養老服務在三地的社會福利乃至全面合作關系中的地位。加大三地公眾聯系交往的力度，引導新聞媒體、公眾論壇等渠道為公眾參與養老服務業搭建參與平臺、提供參與路徑，建立三地社情民意反饋機制，實現公眾參與養老服務協同治理的價值訴求。

二是建立跨境合作的利益協調機制。應建立合理有效的利益調解機制，當某一方企業、社會組織或公眾在對方區域發生爭端時，應有合理、有效、權威的爭端解決機制與法律仲裁渠道。構建適應CEPA協議的養老服務業爭端解決規則和程序，根據相關利益方投入，形成利益補償機制與利益反哺。

三是建立跨境合作的協同監督機制。引入與推廣港澳養老服務行業標準體系，特別是港澳已經成熟的養老服務質量評價和監測體系，加強對粵港澳養老公共服務合作政策措施落實情況及效果的監測。從養老服務合作事項的問責、追究、執法體系等人手，對政府層面的履職不盡責人員予以問責。

（二）粵港澳養老服務的合作結構

一是構建“政府+市場+社會”的主體結構。強化多元主體參與，發揮香港非營利組織發達的優勢，建立三地養老服務對接機制，進一步拓展社會力量和個人進入養老服務的渠道，通過政府購買社會服務、建立養老基金、鼓勵社會資本投入、支持公益慈善等方式，形成“廣東政府+港澳政府+企業+NGO”對接模式。重點要協調好養老服務供給主體之間的角色和功能定位，鼓勵公益慈善力量支持養老服務，建立港澳慈善資源定向支持廣東養老服務領域的行為導向機制，形成向市場“走出去”與資源“引進來”相結合的社會資源、市場資源和政府資源合作模式，促進資源合理配置與效率最大化。endprint

二是優化政府合作治理的層級結構。通過建立養老服務多元化供給機制，明確廣東省政府與地方市級政府之間的治理關系。粵港澳養老服務合作的宏觀制度設計應為三地最高政府機構，但在具體的養老服務資源供給層面應按其受益范圍明確提供主體及其支出責任，應以市、縣層級為宜，發揮政府的資源統籌安排與三地合作協調功能。

三是構建產業合作的平臺結構。建立粵港澳養老服務機構交流合作的有效機制，構建跨境養老產業合作中心。基于廣東自貿區發展實際，引導成立粵港澳大灣區老年用品設計體驗平臺與跨境養老服務資源交流中心。利用廣東現有健康產業園區資源，充分發揮各區域在空間資源、勞動力資源、資本、技術等方面的優勢，從整體上承接港澳的特色功能和產業模式。對接港澳國際健康資本，推進建設若干個粵港澳國際養老產業城與健康養老綜合服務示范區，在大灣區逐步形成養老產業經濟帶。

（三）粵港澳養老服務的合作模式

一是老年人區域遷移的“異地養老模式”。異地養老是指老年人離開原來的生活地到另外的地方（以地級市為區分依據）生活較長時間的養老方式，其實質為移地養老，主要包括投靠子女型、返鄉探親型和旅游觀光型三種類型。當前，我國的東北和海南在異地養老方面已經形成了較為成功的案例。粵港澳跨境異地養老模式是港澳老年人遷移到廣東或者相反。廣東承接港澳老人養老，可更充分地利用閑置、利用率不高的養老服務設施，增加休閑旅游觀光收入，提升經濟效益，促進承接地旅游養老產業發展與人口就業。

二是區域老齡文化認同的“共同體模式”。突出粵港澳大灣區在人文價值鏈一致性上的突出優勢，以價值認同尋求老年人對于服務供給模式認同的最大公約數。以滿足老年人的精神文化需求為基礎，以“粵語系”具有共同價值偏好和文化喜好的老年人結成文化共同體。以嶺南文化支持作為養老服務合作治理的價值認同基礎，強化民生的道德情感依附特點，促進老齡文化的倫理道德與精神關愛，強化養老民生領域合作，促進跨境養老服務建設，從而在區域空間形成特殊的養老人文景觀、思想源流。

三是區域養老資源共享的“網絡模式”。創新“互聯網+跨境養老”合作形式，抓住未來科技發展的趨勢，強化三地老齡服務在硬件設施設備、軟件制度環境和服務要素上的合作，發揮“互聯網+”的民生服務優勢，推動網絡技術成為跨境養老服務合作治理結構變革的重要支撐，形成“閉環式”的大灣區合作網絡結構。建立系統化的跨境養老服務機構運營體系，開展粵港澳社區居家養老網絡試點。整合三地涉及老年人服務的各類信息資源，建成跨境養老服務大數據信息體。

三、粵港澳大灣區跨境養老服務合作要求

粵港澳跨境養老服務合作，應在一帶一路建設中，服務于全面深化改革大局和港澳珠三角經濟社會協同發展需要，創新體制機制，通過持續的供給側能效管理措施，激發社會活力，注重統籌發展，實現跨境養老服務合作發展、公眾需要滿足和社會融合的目的。

（一）加強市場組織合作與管理

一是深化商事登記制度改革。全面推廣營利性養老機構丁商登記后置審批方式，探索建立跨境設立養老機構審批綠色通道，優化養老機構設立許可辦理流程，簡化行業準人條件，在CEPA框架下鼓勵和支持港澳服務提供者與內地養老服務機構享受同等優惠政策。對于老年教育文化、養老咨詢與科技創新、康復護理、健康顧問等領域中實行市場經營的應放寬港澳資本進入。

二是支持社會組織跨境合作。加大養老服務貿易開放力度，逐步建立粵港澳養老產業合作開發示范基地，引進港澳知名養老服務品牌企業。發揮廣東各級社會組織公益創投等平臺的作用，重點培育提供粵港澳三地服務的社區居家養老服務社會組織、養老產業社會組織。建立政府購買為老服務目錄清單，將跨境合作類養老社會組織納入具備購買服務目錄的條件范圍。

三是加強市場組織的規范管理。按照三地“優勢互補、互利共贏、共建共享”的原則，開展粵港澳養老服務合作規劃。堅持發揮市場價格機制的調節功能。發揮引進的港澳養老服務機構的行業示范效應，強化行業自我管理，引導行業主體強化自律管理、完善內部結構、強化主體責任。

（二）推進要素資源共享互利

一是加強產業合作規劃布局。引導各類金融機構投入和參與粵港澳養老服務合作示范區基礎設施和優先發展產業。支持港澳資本投資養老服務新業態經濟。發揮三地產業與市場協同合作的優勢，規劃三地養老服務業合作技術路線圖，推廣老年休閑旅游特色品牌。

二是發揮金融融資的協同作用。鼓勵設立養老產業發展基金和組建養老機構資產管理公司，組建三地養老產業合作基金，共同建設行業示范性綜合型養老機構。試點長期護理險以及老年健康保險產品，擴大試點老年人住房反向抵押養老保險，探索廣東個人賬戶式的老年人長期護理保險制度。

三是促進跨境人才資源流動與合作開發。暢通人才流動渠道，完善人才、智力、項目相結合的養老產業柔性引才機制。引導養老服務從業人員在不同舉辦主體的養老服務機構、組織之間有序流轉。推進三地養老護理員職業資格互認。依托廣東豐富的勞動力儲備資源優勢，建立粵港澳合作示范性養老機構和居家養老綜合服務中心人才培訓基地，開展養老護理員職業技能培訓。

（三）建立協同治理的長效機制

一是促進協同合作的法治化。加快推進跨境養老服務合作立法。針對養老服務合作法律制度體系不足問題，加強粵港澳養老服務合作行政程序立法，研究制定《廣東省養老服務業合作促進條例》，把握跨境合作過程中不同群體特殊利益與跨境貿易、資源分配之間的關系，以法治形式織牢跨境養老服務合作的“安全網”。在粵港澳跨境養老服務合作基礎上，由國家發改委、商務部和民政部牽頭研究一帶一路建設中的跨境養老服務貿易合作辦法。

二是研究三地老年人醫療衛生資源共享。建立粵港澳老年人醫療聯合體，實現三地醫療資源無縫對接。研究解決港澳老年人在廣東醫療保險金報銷制度，著力解決跨境醫療保險待遇、養老保障關系銜接及待遇計發等問題。建立跨境老年人醫護技術交流機制，開展粵港澳醫療機構轉診合作試點和養老護理轉介合作。支持港澳服務提供者合作打造粵港澳醫養結合養老示范丁程，并作為標桿在全國推廣。放開港澳醫師在廣東多點執業，允許醫生團體化多點執業，突出協同合作、相互配合。

三是以養老服務合作引領經濟社會全方位合作。促進粵港澳更廣泛產業和領域的跨境合作。以粵港澳跨境養老合作為范本，推動泛珠三角、一帶一路沿線地區乃至全國層面的跨境養老服務合作。在跨境養老服務貿易招商、引資、研發基礎上，充分利用經貿洽談、招商引資、重大項目啟動等活動，吸引海內外資本創業投資，或者是推動國內企業“走出去”。endprint