墨西哥含糖飲料征稅案例分析

蔡 豪，張建芬，孫君茂，馬冠生

(1北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院，北京 100191； 2農(nóng)業(yè)部食物與營(yíng)養(yǎng)發(fā)展研究所，北京 100081)

墨西哥是世界上超重肥胖情況最嚴(yán)重的國(guó)家之一，從1988年起墨西哥居民超重肥胖率快速上升，到2012年兒童和成人的超重肥胖率分別達(dá)到了35%和71%[1-2]，嚴(yán)重威脅著居民的身體素質(zhì)和健康水平，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了巨大負(fù)擔(dān)。墨西哥居民含糖飲料消費(fèi)量從1999年起也呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，到2012年人均年飲用量達(dá)到了163L[3]，通過(guò)含糖飲料攝入的能量占每日總能量攝入的9.8%[4]。過(guò)多攝入含糖飲料進(jìn)一步導(dǎo)致了超重肥胖、2型糖尿病等的發(fā)生[5-7]。為了控制超重肥胖等慢性病的流行，墨西哥政府于2014年1月起對(duì)含糖飲料征稅，有效降低了含糖飲料的消費(fèi)量。

1 慢性病已成為疾病的主要負(fù)擔(dān)，并帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)損失

墨西哥是世界上超重肥胖率最高的國(guó)家之一。2012年墨西哥國(guó)家健康與營(yíng)養(yǎng)調(diào)查顯示，5歲以下兒童的超重肥胖率為9.7%，5～11歲兒童為34.4%，11～18歲男孩和女孩分別為34.1%和35.8%，成年男性和女性分別為73.0%和69.4%[8]。從1988—2012年墨西哥居民超重肥胖率變化趨勢(shì)來(lái)看，各年齡層居民的超重肥胖率都呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)[9]。

超重和肥胖給墨西哥帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。2008年，超重肥胖給墨西哥帶來(lái)的直接和間接經(jīng)濟(jì)損失為49.7億美元和18.45億美元，如果超重肥胖的問(wèn)題沒(méi)有得到改善，預(yù)計(jì)到2017年直接和間接經(jīng)濟(jì)損失將會(huì)上升至111.3億美元和53.875億美元[8]。

糖尿病、心血管疾病、其他與營(yíng)養(yǎng)有關(guān)的慢性非傳染性疾病(CNCDs)也是墨西哥主要的健康問(wèn)題。據(jù)估計(jì)，墨西哥2型糖尿病患者中有90%是由于超重和肥胖引起的[2]，約77%的居民死亡是由慢性非傳染性疾病導(dǎo)致的[10]。

2 含糖飲料是引起慢性病的主要危險(xiǎn)因素之一

墨西哥居民含糖飲料消費(fèi)量很高，人均年飲用量為163L，位居美洲國(guó)家第1位[8]。而且墨西哥居民70%的添加糖攝入來(lái)自含糖飲料，通過(guò)含糖飲料攝入的能量占每日總能量攝入的9.8%，遠(yuǎn)高于推薦攝入量3%[4]。

肥胖和其他慢性病是由多種因素共同造成的，過(guò)多攝入含糖飲料是其中重要的原因。大量研究表明，過(guò)多攝入含糖飲料會(huì)導(dǎo)致體重增加，減少含糖飲料攝入可以降低肥胖及相關(guān)慢性病的發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)[5-7]。

過(guò)多攝入含糖飲料是導(dǎo)致墨西哥超重肥胖率上升的重要因素。2008年，墨西哥衛(wèi)生部的數(shù)據(jù)顯示，過(guò)去幾十年里，含糖飲料、高能量密度食物、高鈉食物消費(fèi)量的增長(zhǎng)是導(dǎo)致墨西哥居民肥胖率上升的重要環(huán)境因素，而肥胖又引起了多種相關(guān)的慢性病，如糖尿病、血脂異常、心血管疾病、癌癥等。基于這點(diǎn)，墨西哥衛(wèi)生部提出了降低含糖飲料和垃圾食品攝入量，控制超重和肥胖[11]。

3 含糖飲料稅出臺(tái)過(guò)程中的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

含糖飲料稅在制定和實(shí)施過(guò)程中，得到了來(lái)自墨西哥各界的支持和幫助。墨西哥衛(wèi)生部是主導(dǎo)含糖飲料稅制定的政府部門(mén)。除墨西哥政府外，社會(huì)組織在含糖飲料稅收政策制定過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。由超過(guò)20個(gè)社會(huì)組織組成的墨西哥健康營(yíng)養(yǎng)聯(lián)盟開(kāi)展了一系列公益廣告行動(dòng)，公開(kāi)反對(duì)含糖飲料的攝入。墨西哥食品行業(yè)成立的健康生活聯(lián)盟也推出了食物的每日推薦攝入量，強(qiáng)調(diào)能量攝入平衡。學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)在控制肥胖和慢性病的理論研究中起到重要作用[9]。

含糖飲料政策的制定也遇到了許多挑戰(zhàn)。墨西哥食品和飲料行業(yè)針對(duì)限制飲料消費(fèi)的政策提出了強(qiáng)烈的反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為相關(guān)政策費(fèi)用昂貴，還會(huì)影響居民就業(yè)和收入，這些反對(duì)意見(jiàn)推遲了含糖飲料征稅法案形成的時(shí)間[8]。其次，墨西哥政府缺乏問(wèn)責(zé)制度、缺乏預(yù)算、部門(mén)之間意見(jiàn)不統(tǒng)一等原因也是制約含糖飲料政策制定和實(shí)施的重要原因[9，12]。

4 含糖飲料征稅法案的形成過(guò)程

墨西哥含糖飲料征稅法案的形成離不開(kāi)社會(huì)組織、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、游說(shuō)活動(dòng)的共同努力。

2012年10月，為了推動(dòng)含糖飲料征稅法案的形成，由超過(guò)20個(gè)社會(huì)組織組成的墨西哥健康營(yíng)養(yǎng)聯(lián)盟成立。聯(lián)盟開(kāi)展了“首先是肥胖，然后是糖尿病”的大眾媒體活動(dòng)，持續(xù)1年在地鐵、公告欄、社會(huì)媒體上投放預(yù)防肥胖和糖尿病的廣告，目的是向人們揭露肥胖的危害，找出肥胖的罪魁禍?zhǔn)祝⑻岢鼋鉀Q方案[13]。

2012年12月，含糖飲料征稅法案在參議院財(cái)政改革會(huì)議中被提出[13]。在這前后，墨西哥學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大量的含糖飲料征稅理論研究，包括詢證墨西哥肥胖流行的原因，分析飲料政策的未來(lái)發(fā)展，預(yù)測(cè)含糖飲料征稅為公共健康帶來(lái)的收益等，為法案的提出提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)[9，11，14]。

墨西哥飲料和食品行業(yè)強(qiáng)烈反對(duì)含糖飲料征稅，并從2013年5月起開(kāi)始了一系列行動(dòng)阻止國(guó)會(huì)通過(guò)含糖飲料征稅法案。行動(dòng)包括聯(lián)合地方商店和甘蔗生產(chǎn)者，撤除呼吁飲料征稅的部分廣告，提出“我們都會(huì)要為飲料稅買(mǎi)單”等標(biāo)語(yǔ)，大量地在國(guó)會(huì)進(jìn)行游說(shuō)。2013年9月，健康營(yíng)養(yǎng)聯(lián)盟也加大力度在國(guó)會(huì)進(jìn)行游說(shuō)，反擊飲料和食品行業(yè)的阻撓[13]。

2013年10月，盡管遭遇強(qiáng)烈的反對(duì)意見(jiàn)，含糖飲料征稅法案最終還是在國(guó)會(huì)得以通過(guò)。征稅于2014年1月1日正式實(shí)施，對(duì)含糖飲料征收1比索/L的消費(fèi)稅(約10%飲料價(jià)格)，征稅飲料范圍包括蘇打水、糖水、茶、加糖奶類(lèi)以及添加糖的能量飲料，不包括添加人造甜味劑的飲料和100%純果汁[8]。

5 含糖飲料征稅的效果評(píng)估

5.1 對(duì)飲料價(jià)格的影響

墨西哥自2014年含糖飲料征稅后，征稅范圍內(nèi)飲料的價(jià)格隨之上升。征稅1年后，墨西哥城市地區(qū)含糖飲料價(jià)格上升0.95～1.12比索/L，與飲料消費(fèi)稅相近。其中含糖碳酸飲料(蘇達(dá)水)價(jià)格上升幅度最高，為0.96～1.20比索/L，上升了11%；非碳酸含糖飲料(調(diào)味水、果汁、能量飲料)價(jià)格上升幅度低于碳酸飲料，為0.53～0.74比索/L，上升了3%[15]。墨西哥農(nóng)村地區(qū)含糖飲料價(jià)格上升幅度低于城市地區(qū)，為0.73比索/L[16]。而2014年未征稅飲料的價(jià)格幾乎沒(méi)有發(fā)生變化[15]。

5.2 對(duì)飲料消費(fèi)量的影響

自含糖飲料征稅起，含糖飲料消費(fèi)量呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。含糖飲料消費(fèi)量于2014年下降5.5%、2015年下降9.7%，2年平均下降了7.6%[17]。但是在征稅飲料消費(fèi)量下降的同時(shí)，未征稅飲料的消費(fèi)量于2014年上升5.3%、2015年下降1.0%，2年平均上升了2.1%[17]。在不同收入水平的家庭中，低收入家庭的含糖飲料消費(fèi)量下降最為明顯，含糖飲料消費(fèi)量2年平均下降了11.7%[17]。

5.3 對(duì)慢性病的影響

含糖飲料征稅對(duì)慢性病的實(shí)際影響還需要更長(zhǎng)時(shí)間的觀察，目前僅有對(duì)含糖飲料征稅的預(yù)測(cè)分析。一項(xiàng)研究預(yù)測(cè)墨西哥在含糖飲料征稅2年后，人均BMI下降0.15kg/m2，肥胖率下降2.54%。低收入群體和20～35歲青年人的人均BMI和肥胖率下降將會(huì)更加明顯。到2030年，征稅將使8.6萬(wàn)～13.4萬(wàn)人避免罹患糖尿病[18]。另一項(xiàng)研究預(yù)測(cè)含糖飲料消費(fèi)量每下降10%，墨西哥成年居民將減少2型糖尿病患者189 300人，減少突發(fā)中風(fēng)和心肌梗塞20 400人，2013—2022年死亡人數(shù)將減少18 900人，征稅還會(huì)為墨西哥減少9.83億美元經(jīng)濟(jì)損失[19]。

綜上所述，墨西哥自2014年飲料征稅以來(lái)，國(guó)內(nèi)飲料價(jià)格上升，飲料消費(fèi)量下降，預(yù)測(cè)將改善慢性病流行情況，減少由慢性病帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失。其中，低收入家庭受到的影響最大，可能與飲料價(jià)格的上升、對(duì)飲料的購(gòu)買(mǎi)能力下降有關(guān)。

墨西哥在含糖飲料上征稅的成功例子可以為我國(guó)制定控制含糖飲料過(guò)多攝入及對(duì)健康影響的相關(guān)政策和措施提供參考建議。目前，我國(guó)居民添加糖主要來(lái)自含糖飲料、甜食以及烹調(diào)過(guò)程中添加的糖，但添加糖的攝入量、主要來(lái)源及與相關(guān)慢性病的聯(lián)系，還缺乏系統(tǒng)、全面的數(shù)據(jù)，還需要進(jìn)行調(diào)查研究。我國(guó)居民添加糖的攝入量相比其他國(guó)家還較低，但飲料消費(fèi)率呈增長(zhǎng)趨勢(shì)[20-21]。另外，有研究顯示，盡管還不是因果關(guān)系，但含糖飲料的過(guò)多消費(fèi)和兒童肥胖之間存在一定關(guān)聯(lián)[22]。如果不加以重視，并制定相關(guān)的策略和措施，將會(huì)導(dǎo)致重大的公共健康問(wèn)題。因此，需要加強(qiáng)調(diào)查研究、分析預(yù)測(cè)和評(píng)估，制定適合我國(guó)國(guó)情的防止含糖飲料過(guò)度消費(fèi)及由此帶來(lái)的健康后果。◇

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