林業可持續發展中的“三定”工作

常幼平

摘要：指出了森林生態系統具有占有生態空間大、結構復雜、內在調節機制最完整有效、對環境保護作用最明顯的特點，因此森林資源的主要價值不僅是其經濟價值，其生態價值更加突出。我國于1981年開始對林業進行“三定”政策的推行與改革，實施效果不盡人意，基于此，分析了“三定”工作的失敗經驗，結合林業經濟發展的實際情況提出了改進措施，以促進林業的可持續發展。

關鍵詞：林業;可持續發展;“三定”

中圖分類號：S763 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2018）05-0173-02

1 “三定”工作的內涵

三定即“穩定山林權，劃定自留山，確定林業生產責任制”，其主要目的是放寬林業經濟政策，并從政策層面改變傳統林業管理中存在林權不清、界限不明、責任混亂的問題，以充分調動林農造林、護理的積極性。由此可見，“三定”制度，既不會改變林地集體所有的經濟屬性，林農又獲得了充分的林地使用權及林木所有權，且政府、林業部門也降低了監督等交易成本，利益分配機制明確。按照這樣的生產經營條件及邏輯關系，林業“三定”這種以家庭經營為主導的體系制度理論上是可以刺激林農經營管理的積極性的，也可以達到提高森林資源生態效益、經濟效益的發展目標。

2 “三定”工作的不足及原因分析

在時代背景及缺乏經驗實踐的因素下，林業“三定”工作中的很多政策均不符合當時的林業發展實際情況，比如“三定”未涉及產權，導致林權主體不明確，林農無法真正控制、保護屬于自己的林產，故積極性較低。再比如林權流轉缺乏規范性，一方面當時的政策限制了承包山的轉讓權，林地無法合理轉讓，但是另一方面卻存在部分林農擅自轉讓、出賣山林的問題，其它林農的林權被侵犯等?！叭ā惫ぷ鏖_展時期正是我國改革開放的轉型期，“三定”又是在政府強制力主導下進行的制度變遷，林農對“三定”缺乏信任感;且“三定”政策過于粗糙，現實中存在林地權不穩定、權能不完整、林地征調不公正等諸多問題，這些均會對林農的短期行為產生刺激，從而出現亂砍濫伐、破壞山林的問題。

導致上述問題的原因主要是由于“三定”是簡單套搬農業承包的做法，而林業與農業雖然具有共性，但是也同時具有自己獨有的特性。首先，林業的生產周期多在15-20年，其生產周期又包括造林、管護、采伐三個階段，每個階段又各有不同的作業內容、作業時間，所投人的勞動量不同，因此不適用于統一包干的生產模式。其次，林業較長的生產周期決定了其在投資過程中無論是自然風險，還是市場、政策等風險均比較大，林農個體的經營能力有限，自然風險得不到有效保障，因此會出現嚴重的短期行為。再次，林業生產模式宜連片經營為主，連片采伐、連片更新。但是實行“三定”后各家農戶自成一體，再加上一山多主、一主多山的問題存在，連片經營很難實現;而規模小、種植分散很容易產生零星采伐，從而導致新的殘次林。此外，“三定”的實施使得林業管理部門存在一個片面的認知，即山地的數量分的越多，林業的生產積極性就越高，造林步伐也會越來越快。因此很多地區混淆了自留山與責任山的界限，削弱了集體經濟的力量，增加了林業經營管理的難度。營林需要物質的投入，再加上資金、勞動力、科學技術及科學管理的投入，各生產要素統籌規劃、優化組合才能更好的提高營林的生產力。而“三定”政策的實施不僅未充分調動林農的生產積極性，反而架空了集體經濟，不利于森林資源的管理及規模經營的實施。

3 林業可持續發展背景下“三定”工作的啟示

現代林業要實現可持續發展必須立足于實際，吸取“三定”工作的失敗經驗，從以下幾個方面予以改善。

3.1 尊重歷史，保持政策的連續性

從某種程度上講，新的林業改革是對林業“三定”工作的規范與完善，新的林業改革也是農村改革的重要組成部分。上文中所總結的“三定”工作存在的問題是特定歷史條件下的產物，必須承認“三定”工作所確立的改革方向是正確的，即責任制改革是一個穩定的林業發展方向。因此實際發展過程中必須充分正視問題、尊重歷史，通過新的林業改革對林業“三定”做進一步的規范與完善，以改革之名打亂重來、重新分配的方法不可取，必須在分析歷史的基礎上保持林業發展政策的連續性，才能真正實現林業的可持續發展。

3.2 樹立系統的改革觀

林改是一項具有復雜性、系統性的長期工程，其牽涉到多方、復雜的利益主體，而改革的過程就是對這些利益主體的利益關系進行再調整、對林業生產資料進行再落實，并建立一系列與市場經濟環境相符的全新發展機制。林業改革的利益主體包括各林農、村組集體、中央及地方各級政府、國營林場、林木經營或加工廠商、林業服務機構、林業相關財政及稅收部門、金融及保險機構等等。復雜的利益主體關系決定了林業改革必須建立聯系觀、系統觀，處理好各利益主體之間的關系。比如林權改革與林區管理穩定性的關系，經營開放與林業資源管理之間的矛盾，再比如國產聯營林場與林農個體之間的利益分配，以及商品林放活與公益林管理之間的關系等等，只有妥善處理好各方面的利益關系才能保證林業改革的有效性。創新管理制度、管理規則，使得林業管理機制更加符合市場經濟的發展，比如實行林地流轉制度時要立足實際，因地制宜的制定與各地區相符的細則;落實采伐限額管理制度時要保證處置權的落實;此外還要進一步完善林權信息管理制度、符合林業特點的金融管理制度等一系列配套服務。

3.3 建設服務型政府

要長期、持續地落實林地承包經營制度，就必須加強林農承包經營權的保護，對政府、行政權利進行約束，避免行政行為侵害林農的合法權益?；谝匀藶楸镜墓芾砝砟?，政府要轉變職能，建設服務型政府。首先，充分釋放林業產權制度改革應用的增量，在“還權于林”、“還利于民”原則的指導下給予林農更多的權利，提高林地承包經營制度的穩定性，提高林農在林業經營發展中的積極性。其次，堅決取締各種亂收費項目，切實減輕林農負擔;加大對林農弱勢群體的扶持與幫助，降低林業產業的開發成本，突出林業開發公益性的特點;豐富森林保險業務，分擔或規避林業生產中的風險。再次，提高林農的整體素質及技術水平，在林業生產中融入更先進的林業科技，提高林業生產效率;延長林業產品產業鏈，促進資源增值。最后，以城市化、工業化發展為基礎，將林區的人口逐步轉移至城鎮地區，并進一步完善林農社會保障制度;以林農的個人意愿為前提，逐步推進林地的適度流轉，最終實現集約經營、產權清晰的新型合作制度。

4 結語

林業“三定”工作安排與目前正在進行的集體林產權制度保持著歷史延續的關系，集體林產權制度改革從某種程度上講是“三定”制度的延伸與完善?？紤]到林業“三定”工作的經驗、教訓，目前正在實施的集體林產權制度改革需要借鑒“三定”的經驗教訓，在實際改革過程中要加強相關配套改革措施的設計與落實，以增加林農在林業經營管理中獲取更多收益的能力，集體林產權的界定只是經營管理的必要條件而非充分條件，因此在環境成熟、條件允許的情況下，林業的發展仍然要堅持規?；?、合作化經營的模式，但切忌急于求成，必須在林農自愿的基礎上實施，真正做到尊重歷史，保持政策的連續性，樹立系統的改革觀，并加強服務型政府的建設?？傊?，在實際林業發展過程中，我們要借鑒“三定”工作中的失敗教訓，結合林業經濟發展的實際情況制定科學措施，以促進林業的可持續發展。

參考文獻

[1]董加云，劉偉平，邱秀騰，梁文遠，劉金龍.農戶卷人林權糾紛的制度解析[J].林業經濟問題，2017，37（6）：7～12+98.

[2]徐慧.營林工作對林業可持續發展建設的意義探尋[J].農民致富之友，2017（21）：105.

[3]鄭容坤.福建省集體林權制度變遷中地方政府行為邏輯及比較分析[J].通化師范學院學報，2017，38（5）：68-74.

[4]呂惠.中國林業產權制度的特點、問題和改革對策[J].鄉村科技，2016（26）：32～33.

[5]白瑪江初，沈云都.淺談“三定兩山”政策對麗江地區林業的破壞、后果及恢復情況[J].中國農業信息，2016（23）：86.

[6]張忠潮，童靜.可持續發展視角下的林業“三定”[J].改革與開放，2010（20）：105～106.

[7]張雷.自治區林業廳召開落實機構改革“三定”方案工作會議[J].廣西林業，2010（09）：15～16.

[8]劉葦萍，王禮權.新一輪集體林權改革與林業“三定”的比較研究——以江西省遂川縣為例[J].林業經濟，2007（11）：18～24.