房產稅改革研究——基于滬渝兩地經驗及路徑

陳炎飛+丁怡

【摘 要】自從分稅制實行以來，地方政府一直缺少一項穩定的財政稅收來源，往往以買地為主要稅收來源，從而一步步推高房價。縱觀國際，房產稅作為重要的地方稅，一直以為被認為是解決地方財政問題，解決收入分配，維護社會公平的重要財政手段。本文旨在通過對上海與重慶實施房產稅改革試點各項措施的分析，結合國際經驗，為下一步改革提出一定的政策建議。

【關鍵詞】房產稅；財產稅；收入分配

一、我國房產稅的改革路徑

針對房產或者土地改良物的課稅，從我國古代就一直存在。周朝的“廛布”是官府針對商賈儲存商品貨物的邸舍以及其居住房屋的稅種；唐代的“間架稅”則開始具備有房產稅的特征，其征收是以居住房產的占地面積、修筑年代以及房屋質量的好壞作為評判標準；清朝初期的“市廛輸鈔”以及清末和民國初年的“房捐”都是針對房產的賦稅。2003年10月黨的十六屆三中全會發布的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出：“實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅，相應取消有關收費”。2006年3月，十屆全國人大四次會議表決通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》第32章第2節寫入了“改革房地產稅收制度，穩步推行物業稅并相應取消有關收費”的戰略舉措。2010年5月，國務院同意并轉發了發改委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》，要求“逐步推進房產稅改革”。2011年1月27日，上海市人民政府印發《上海市開展對部分個人住房征收房產稅試點的暫行辦法》。同日，重慶市人民政府發布了《重慶市人民政府關于進行對部分個人住房征收房產稅改革試點的暫行辦法》和《重慶市個人住房房產稅征收管理實施細則》，從而開啟了房產稅征收的試點，房產稅改革進入實質性操作階段。

二、房產稅的理論基礎

從房地產的狀態及流動過程看，房地產的經營活動一般分為開發、保有和流轉三個環節。因此在理論上，《暫行條例》第五條將“個人所有非營業用的房產”置于免納房產稅之列，從而排除了保有環節的房產稅，導致了房產稅體系的不完整。作為中國財政稅收體系完善道路上的嘗試，滬渝兩地房產稅改革的重點即在于將保有環節納入房產稅征收范圍。需要說明的是，房產稅并不等同于房地產稅。我國并不存在以“房地產稅”為名稱的獨立稅種。房地產稅實際上是對房地產在開發、保有和流轉等各個環節所涉及的多個稅種的統稱，包含了營業稅、個人所得稅、契稅等多項內容。從性質上看，房產稅屬于財產稅。財產稅不同于商品稅，商品稅是以商品銷售環節為課稅環節，以銷售價格（或銷售價格中的增值額）為計稅依據的稅收，如增值稅、消費稅等。而財產稅是以財產為征稅對象的稅收，以征稅對象的非流動性為特點，屬于對社會財富的存量課稅，如車船稅、房產稅、土地使用稅等。按財產的征收范圍，財產稅又分為一般財產稅和特別財產稅，一般財產稅是對財產所有者某一時點所擁有的全部財產進行課征；特殊財產稅是對納稅人所擁有的某一類或某幾類特殊財產予以課征，最為典型的就是土地和房屋。由此可見，房產稅的本質是一種特殊財產稅。

三、我國房產稅實踐及評析

（一）征稅對象

重慶房產稅改革首批被納入征稅對象的住房為個人擁有的獨棟商品住宅，個人新購的高檔住房。高檔住房是指建筑面積交易單價達到上兩年主城九區新建商品住房成交建筑面積均價2倍以上的住房，在重慶市同時無戶籍、無企業、無工作的個人新購的第二套（含第二套）以上的普通住房。上海房產稅改革規定征稅對象是居民家庭在本市新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房（包括新購的二手存量住房和新建商品住房）和非本市居民家庭在本市新購的住房。重慶房產稅改革側重對高等房、別墅的征收，存量和增量均包括在內。而上海房產稅改革則針對新增一般房地產，而且以人均面積作為起征點。

（二）稅率及計算標準

重慶房產稅改革對獨棟商品住宅和高檔住房建筑面積交易單價在上兩年主城九區新建商品住房成交建筑面積均價3倍以下的住房，稅率為0.5%；3倍（含3倍）至4倍的，稅率為1%；4倍（含4倍）以上的稅率為1.2%。在重慶市同時無戶籍、無企業、無工作的個人新購第二套（含第二套）以上的普通住房，稅率為0.5%。上海房產稅改革適用稅率暫定為0.6%。應稅住房每平方米市場交易價格低于本市上年度新建住房平均銷售價格2倍（含2倍）的，稅率暫減為0.4%。

（三）稅權歸屬

中國房產稅改革前的稅權歸屬類型屬于絕對集權型。稅收立法權都集中于中央級次，執行權下放到地方級次，雖屬于地方稅種，但地方政府不擁有房產稅的立法權。重慶和上海房產稅改革體現了稅收立法權的下放，由改革前的絕對集權型向相對分散型衍變。雖然地方政府已經擁有房產稅的立法權，根據本地區的經濟發展情況，制定征稅對象、稅率、計稅依據、減免優惠等，但房產稅的基本法律制度和主要稅收法規仍然由中央政府來制定，地方政府在基本稅收法律的約束下，擁有有限的立法權，可以根據具體情況制定財產稅的相關行政法規、實施細則或決定稅率、稅目等稅收基本要素。從目前試點中的房產稅來看，無論是重慶還是上海的房產稅以應稅住房的市場交易價格作為計稅依據，并按應稅住房市場交易價格的70%計算繳納，從而在很大程度上具有商品稅的特征，而并非是對社會財富意義上的財產稅。眾所周知，財產稅收入的取得更依賴于征管——相對于商品稅而言，財產稅的征管成本更高，原因在于財產稅的征收存在特殊的信息成本和財產價值的重估成本。在房產登記和管理制度不健全，房產管理部門、土地管理部門、戶籍管理部門、統計部門與稅務機關尚未建立起有效對個人住房征收房產稅的價格效應的信息共享機制，相關部門和人員無法提供具有廣泛可接受性的房產評估辦法的情況下，上海市政府采用現行方案對個人住房征收房產稅有利于避免征稅過程中可能出現的過高的征管成本以及征納雙方就應稅財產價值產生的爭議，但也存在著不可忽視的問題。除此之外，與財產稅相比商品稅的稅負更加容易轉嫁。當需求缺乏彈性的情況之下，說服主要由住房的購買者承擔，難以實現通過征稅來調控房價的政策目標。此外，《上海市開展對部分個人住房征收房產稅試點的暫行辦法》和《重慶市人民政府關于進行對部分個人住房征收房產稅改革試點的暫行辦法》都將調節“收入分配”作為對個人住房征收房產稅的政策目標。endprint

但從稅制設計上看，試點方案與這一目標并不相符。上海市方案并未將納稅人擁有的存量房產納入征稅范圍，其房產稅的征收對象僅包括《暫行辦法》施行之日（2011年1月28日）起本市居民家庭在本市新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房和非本市居民家庭在本市新購的住房。換言之，《暫行辦法》出臺之前個人無論擁有多少房產，都無須納稅。這種稅制設計不僅使納稅人的稅收負擔無法反映其支付能力，違背稅收公平原則，還鼓勵了“先富起來”的人，與實現調節收入分配的政策目標距離遙遠。

四、完善我國房產稅制的政策建議

（一）規范化房產稅法律

比較滬渝兩地的改革而言，兩者的共同點都是將《中華人民共和國房產稅暫行條例》的征收范圍擴大到對自有居住房地產征稅，突破了《暫行條例》的征收范圍，從具體規定看，在征收范圍、稅率、減免優惠政策上又都有很大的區別，作為試點，這樣做并無不可，但畢竟不是長久之計。下一步如果將房產稅作為一個新稅種在全國征收，必然涉及到統一立法問題。

鑒于稅收立法系政府與民眾之權力與權利平衡之關鍵所在點，全國人大應以稅收法定主義為原則，對于稅收立法權的授予報以謹慎的態度。同時，稅收立法授權必須探索實現從抽象授權向具體授權的逐步過渡，授權的內容必須明確化，語言表述必須明晰化，對語意的解讀應堅決避免擴張行政立法權的趨向。此外，程序的規范化也是授權立法的必要保證，人大對被授權立法機關的立法監督需要逐步完善。房產稅立法直接關系基本民生問題的重要領域，應當采用聽證程序，廣泛聽取各方利益代表的意見并善意采納，從而實現立法的科學性和民主性。

（二）加強保有環節的房產稅征收

國務院法制辦財政金融司季懷銀副司長說，“開征住房保有環節的稅收，是保證住房市場健康發展的治本之策。也是解決當前我國面臨的多項棘手問題的治本之策，早開征比晚開征好，但需分步實施而非一蹴而就”。對房地產保有征稅的目的在于合理調節政府與房屋或土地實際占有者之間的收益分配。理論界認為，完善現行房地產保有環節的房產稅，有助于改變我國在財產稅方面的相對滯后狀態。因此從理論上來講我國應該加強對存量住房征收房產稅從而力圖改變我國在財產稅方面的相對滯后狀態。而另一方面，如果僅僅對新購住宅征收房產稅，則意味著既往不咎，以往擁有數套房產的人將成為最大的受益者，而對這些新的購房人（他們可能正好是房屋的真正需求者）而言，加重了負擔，會造成明顯的社會不公。

（三）以房產價值的評估值為計稅依據

根據市場經濟發達國家房產稅立法經驗，采用房屋的評估價值即現值作為計稅依據，是更為科學的制度設計。上海和重慶兩市的改革試點也采用了近似于此種制度的計稅依據，但其將市場交易價格作為市場價值的判斷依據只能是權宜之計。從房產稅的施行上看，以評估價值作為計稅依據更具公正性與穩定性。滬渝兩地房產稅改革試點內容中也已提及，房產稅征收暫以市場交易價格為依據，也表明從長遠來看，在市場經濟不斷發展，信息登記制度及房地產評估制度日益完善的趨勢下，房產稅的最終走向也必然是以房產的評估價值為計稅依據。

（四）因地制宜制定不同稅率

我國地域遼闊、人口眾多，不同地域的經濟發展水平差距懸殊，貧富差距也有不斷拉大的趨勢，如果不對這些因素加以區分，則很難體現稅制的公平，而且變相鼓勵房地產投機行為，不利于集約利用土地資源，造成房地產的大量閑置。房產稅改革，在稅率設定上，一線城市不能和二、三線城市同一稅率，獨棟別墅不能和普通房屋同一稅率，二套、三套或以上房屋不能和一套房同一稅率，超面積房屋也同樣不能和經濟適用房同一稅率。因此，房產稅改革應實行差別化稅率和累進稅率，即根據房屋的所處地域、類型、面積等因素分別適用不同檔次的稅率，且持有房產越多則相應提高稅率。一是根據房屋使用情況采納不同稅率。對閑置房地產征收的稅率要比使用狀態下的房地產高，同時充分考慮家庭的可支配收入和地方的財政支出需要。二是區別不同地域使用不同的稅率。根據各地不同的經濟發展水平，不同地區的稅率允許有所不同。三是給予地方政府一定的自主權。由中央統一立法規定稅率的浮動范圍，在國家統一基本房產稅收政策的前提下，可以下放部分稅政管理權限，各地政府可依據本地區的實際情況，按照房產的地理位置和實際用途，確定不同的房產稅稅率。四是實行累進稅率。對于持有超面積房產和兩套以上房產的納稅人采取懲罰性的累進稅率，提高持有房產的成本，用以打擊房地產投機行為，同時通過稅收手段調整貧富差距。這樣既保證了中央政府對房地產市場宏觀調控的權力，又有利于地方政府因地制宜地制定切實可行、行之有效的措施。

（江蘇省委黨校，江蘇 南京 210009）

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作者簡介：

陳炎飛，男，江蘇蘇州人，江蘇省委黨校碩士研究生，研究方向：區域經濟。

丁怡，女，江蘇常州人，江蘇省委黨校碩士研究生，研究方向：世界經濟。endprint