山東引黃灌區農業水價調查分析

□曹金萍 靳 雪

水價是影響農業水資源供求關系的重要因素。山東引黃灌區的農業水價長期低位運行，對于農業節約用水是一個不小的牽制因素。本文擬對引黃灌區農業水價的現實情況做一調查分析，為農業水價改革提供一些參考建議。

一、引黃灌區農業水價現狀

在山東，引黃灌溉占有非常重要的位置和比重。引黃渠首水利工程供水價格由國家發展與改革委員會統一制定，根據不同季節的來水條件略有差異，一般月份為1分/m3，4-6月份的春旱季節為1.2分/m3。另外山東省政府委托黃河河務部門在引黃供水中加收東平湖水庫移民扶助金，農業用水0.14分/m3。山東省物價部門會同省水利廳，根據灌區的供水成本和距離引黃渠首的遠近不同等因素，核定到縣的農業用水價格(支渠出水口水價)為4-7分/m3，整個引黃灌區平均為5.6分/m3。農業用水的終端水價(入戶水價)由各縣(市、區)政府制定，定價原則為支渠出水口水價加末級渠系維護費，正因為如此，終端農業水價在不同的水管單位和不同鄉鎮、村之間存在一定差異，特別是因為終端用水大多數不能準確計量，基本實行按灌溉面積收費的辦法，終端水價在具體數字上也有較大差距。

1.山東聊城位山灌區的農業水價

位山灌區位于山東省聊城市，是黃河中下游最大的引黃灌區，居全國六個特大型灌區的第五位。灌區設計灌溉面積540萬畝，承擔著聊城市10個縣(市、區)89個鄉(鎮)絕大部分耕地的灌溉任務。灌區內農業以糧食種植為主，產品較為單一，農作物以小麥、玉米、棉花為主。位山灌區屬于水資源緊缺地區，灌區內農作物以大田旱作物為主，灌溉設計保證率為50%。

位山灌區的水價(水費)經歷了無償供水、按灌溉面積收費和計量供水按量收費等不同發展階段。灌區以支渠進水口為計量點，按照農業用水終端水價最高限價的要求，核定各縣市區、各鄉鎮的終端水費數額以及全灌區終端水費總額。水費收繳一直沿用行政事業性收費方式，委托政府部門代收，一般是在夏季由農戶交到鄉(鎮)財政部門，鄉政府收齊后，鄉(鎮)交到縣(市區)財政部門，縣(市區)收取水費后，縣水利(務)局再將市級水費上交市級專管機構。

1998年，對灌區供水成本進行核算后，報經省水利廳和物價管理部門審批，計價水價由原來的每立方米2.8分提到4.3分。2001年由于黃河水源費漲價，水價相應調整為每立方米5.0分。自2008年起，水費計收實行終端水價制度，終端價格核定為14-16元/畝，約合5.6分/ m3。2008年以來，位山灌區實際執行水價情況為：2008年14.900元/畝，2009年15.200元/畝，2010年15.310元/畝，2011年15.290元/畝，2012年15.320元/畝，2013年15.340元/畝，201年15.360元/畝，7年平均實際執行水價15.214元/畝，折合計量水價5.7分/ m3。

2.山東濱州小開河灌區的農業水價

小開河引黃灌溉區位于黃河下游山東省濱州市，黃河三角洲腹地。灌區內地勢平坦，坡度較緩，主要土壤類型是潮土和鹽化潮土。“灌區共轄7個縣(區)18個鄉鎮，人口43.87萬人，占濱州市總人口的12.76%。灌區控制土地面積14.9820萬hm2，占濱州市土地面積的15.9%，小開河灌區內現有耕地面積為8.4933萬hm2，占灌區土地面積的56.69%，現實際控制灌溉面積發展到8.4267 萬hm2。灌區設計灌溉面積110萬畝，設計引水流量60m3/s，加大引水流量85 m3/s，年設計引水量3.930億立方米”①。

小開河引黃灌溉區自1999年開始征收水費，水費價格一直是在5.6分/m3(期間自2002年1月1日至2006年10月1日加收東平湖移民基金0.14分/ m3，灌區收取水費為5.74分/ m3)。目前，小開河灌區農業用水價格：4～6月份1.2分/m3，其它月份1分/m3。灌區計量水量到縣區，計收水費到縣區，每半年收取一次。由于農業用水不能計量到戶，農業用水終端水價也是按照灌溉面積甚至是耕地面積收繳，一般標準是每年灌溉4次，每次每畝7.7元，全年23元/畝。值得注意，小開河灌區的水費收繳一直是個難題，部分縣區拖欠水費已成常態，灌區水費實收率約85%。按次比例折算，小開河灌區實際收取的農業水價只有4.76分/m3，全年19.55元/畝。

3.山東濱州韓墩灌區的農業水價

韓墩引黃灌區位于黃河下游左岸，地處濱州市境內，黃河三角洲腹地。地理坐標為東經117o51′～118o37′，北緯37o15′～38o11′。灌區東起褚官河、馬新河，西至秦臺干溝、秦口河，南依黃河，北臨渤海，控制面積225萬畝，可耕地面積120萬畝。灌區采用自流引水，設計引水能力60m3/s，設計灌溉面積96萬畝，現有效灌溉面積90萬畝，擔負著濱州市濱城區、沾化縣、東營市利津縣一區兩縣、13個鄉鎮的百萬畝農田灌溉、60萬人口及數十萬大牲畜飲用水的供水任務，屬國家大型灌區。灌區設計灌水能力35000萬m3，近年來實際平均供水量為17735萬m3，年均供水2.5次，畝均用水量222 m3，灌溉水利用系數平均為0.51。灌區供水實行統一管理、計劃供水的管理方式，通過科學調度盡最大努力保障灌區工農業生產的用水需求。

韓墩灌區自1982年起實行有償供水，計量收費制度。灌區收費先由糧食部門代收，后為財政代收。“水費計量辦法為灌區管理單位計量到縣，根據市政府規定的水費價格按方收費到縣；由于支渠以下用水量無法計量，各縣區將本縣區應交水費按畝平均分攤到鄉鎮村戶，由各級財政部門逐級征收，然后市財政撥給灌區應分配的部分”②。“2005年，全國各灌區對水費的征收辦法進行了改革，管理單位直接向縣區征收水費，然后將工程建設基金、折舊基金、還貸基金交市財政設專戶管理”③。韓墩灌區1982年開始征收時的水費標準為0.4分/ m3。1985年按行署制定的標準1.2分/ m3收取，其中0.6分留用水單位，0.6分交管理單位。1988年按省政府魯政發(1987)61號《山東省水利工程水費計收和管理辦法》的規定，每立方農業灌溉用水收費0.028元。“現農業用水價格執行山東省物價局、山東省水利廳魯價工發[1998]422號文件規定的標準，自1999年1月1日起，灌區農業用水按支渠口水價5.6分/m3執行”④。與小開河灌區類似，韓墩灌區下屬縣、鄉、村也存在拖欠水費的現象。據調查，總體拖欠比率約在26%左右。

4.山東德州潘莊灌區的農業水價

潘莊灌區位于德州市西部，東臨李家岸灌區，西部與聊城市接壤，北部、西北部以衛運河、漳衛新河為界與河北省相毗鄰，范圍包括齊河縣、禹城市、平原縣、德城區、武城縣、夏津縣、陵縣、寧津縣等八個縣(市、區)，總面積5851平方公里，土地面積877.65萬畝，耕地面積588萬畝，設計灌溉面積500萬畝，有效灌溉面積357萬畝，最大灌溉面積397萬畝。灌區內有徒駭河、馬頰河、德惠新河、漳衛新河等主要河流，除漳衛新河受上游山區洪水影響外，其它河流均屬季風區雨源型坡水河流，徑流量小，年內分配不均，年際變化大，不能為灌區提供可靠的水源。

按照山東省物價局《關于調整黃河下游引黃渠首工程供水價格的通知》(魯價格一發[2013]41號)執行。自2013年4月1日起，供非農業用水價格為4至6月份為每立方米0.14元，其他月份為每立方米0.12元。供農業用水價格為4至6月份為每立方米0.012元，其他月份為每立方米0.01元。農業用水水價分為市級水費和縣級水費兩部分，市級水費就是各縣市區少繳到市里的部分，主要用于引黃干渠清淤、沉沙池整治、占地等，還需要維修工程設施、支付管理人員經費等，按照各縣市區實際用水量乘以相應水價計算，市級水費執行山東省物價局、山東省水利廳(魯價格發[2003]197號)《關于調整德州市農業供水價格的批復》的價格，具體水價為：齊河5.5分/m3、禹城6.0分/m3、臨邑6.2分/m3、平原6.5分/m3、陵縣6.8分/m3、夏津7.0分/m3、慶云7.8分/m3、其他縣市區7.3分/m3；“縣級水費主要用于縣級調水工程的維護和建設，水費水價根據省物價局、水利廳、省減輕農民負擔辦公室工作領導小組辦公室《關于公布我省引黃灌區農業終端水價最高限價的通知》(魯價格發[2007]289號)規定執行”⑤。最高限價為：齊河、禹城每畝次9.5元，平原、陵縣、臨邑每畝次10.5元，其他縣市區每畝次12元。

二、引黃灌區農業水價主要問題

1.農業水價明顯偏低

無論從工農業用水比價關系來看還是從價格與成本的對比關系看，現有農業水價都明顯偏低。首先，從看工農業用水比價關系來看，目前引黃灌區相關市縣實際執行的工業及生活供水價格都明顯地高于農業用水的價格。這里列示部分調研數據如下：華能德州電廠生產用水價格是從丁東水庫供水1.8元/m3，從丁莊水庫供水0.9529元/m3；華魯恒升集團生產用水價格是從丁莊水庫供水1.428元/m3，從黃河第三水廠供水1.19元/m3；位山灌區在做好農業灌溉供水的基礎上，每年向聊城電廠供水4～5次，年供水量約3800萬立方米，價格為1.12元/ m3；向高唐南王水庫、臨清城南水庫、茌平水庫年分別供水1～3次，年供水量約1800萬，向東昌湖、徒駭河、小運河年供水約2000萬(包括通過東昌湖向熱電廠供水約1100萬)，協議供水價格為0.3元/ m3；濱州小開河灌區向濱州市供應工業和生活用水價格為0.31元/m3，現行農業水價只有工業及生活供水價格的18%。從成本角度看，經仔細核算，多數灌區農業水價都遠遠低于供水成本，甚至只有成本水平的1/4。例如：德州位山灌區的農業用水平均供水成本為0.144元/ m3，水價只有成本的38.89%；濱州小開河灌區農業用水的平均供水成本為0.255元/m3，水價只有成本的21.96%；濱州韓墩灌區農業用水的平均成本為0.206元/m3，水價只有成本的27.18%；德州潘莊灌區農業供水的平均成本為0.216元/m3，水價只有供水成本的25.93%。山東省菏澤市也是引黃灌溉重點地區，其所屬5個灌區的的農業供水成本多數也在0.15-0.30元/ m3之間，而價格水平為0.056元/ m3,價格水平不足成本30%，具體成本、價格對比情況見表1。

表1 部分引黃灌區供水成本統計表

資料來源：山東省水利廳財務處，2016。

2.用水戶拖欠水費導致水價失真

引黃灌區的水費征收過程中，水費收繳環節較多，中間環節(主要是縣鄉兩級)對水費占用時間較長，有些縣、鄉、村不能如期上交管理局，導致水費拖欠嚴重(例如濱州小開河灌區和韓墩灌區)。“一般情況下，灌區一年分上半年、下半年兩次向縣(區)征收水費，近年來，有些縣(區)沒有一年足額及時上繳水費，基本是上半年的水費拖到下半年才交，下半年的水費拖到下一年的上半年也難以全部交清”⑥。灌區是自收自支單位，水費是唯一的資金來源，無其他任何收入，然而部分縣區水費拖欠已形成習慣、常態，而黃河部門引水前還必須預交30%，與水費拖欠形成鮮明的對比反差，收支矛盾突出，水費年收繳率75%左右，有的縣區明顯賴賬，本來應繳60多萬元，實繳10多萬元，欠費率竟然達到83%。還有的縣區連年拖欠，形成惡性循環。有的已形成陳欠，縣區領導更換后，甚至成了死賬。長期拖欠水費導致實際執行水價失真，實際執行水價比國家定價又降低了25%。這樣，0.056元/ m3的國家定價，已經沒有了真實意義，實際水價只有0.040元左右。

3.農業水價形成機制缺乏科學依據

國家確定的農業水價0.056元/m3的形成機制是什么？首先不是按照規定的水價核算表核算出來的。是按照供水成本的一定比例、農業收益的一定比例、工業水價的一定比例折算出來的嗎？似乎都不是。很顯然，引黃灌區農業水價的確定具有某種程度的行政隨意性，現行水價既與供水成本沒有明確聯系，也與農業收益、非農水價甚至一般物價沒有聯系，找不到邏輯上的定價依據，失去了農業水價應有的科學性。

4.按畝收費對農業節水形成一種負激勵

引黃灌區按照灌溉面積收繳水費，容易形成既定面積條件下的用水激勵，也就是說，在同樣灌溉面積上盡可能多地用水，屬于一種負激勵。于是，大水漫灌、超定額用水、田間地頭跑水漏水、隱瞞灌溉面積偷水等非效率用水現象便難以避免，造成農業用水的巨大浪費。

三、引黃灌區農業水價改革建議

1.適當提高農業水價

針對農業水價明顯偏低的我國實際，國內學多學者提出要向供水成本過渡，具體說是向邊際成本和全成本定價過渡(施祖麟、許麗芳，1996；賈大林、姜文來，1999；沈大軍等，2001)。張春玲、阮本清等(2003)也認為農業用水按照合理補償供水成本的原則核定，并根據供水成本變化情況適時調整。農業供水的全成本理論上包括工程成本、環境成本和資源成本。《水價辦法》規定不計利潤稅金所以只有工程成本和資源成本。其中，工程成本主要包括工程供水的生產成本和費用，資源成本主要考慮水資源費。

我們認為，一步到位按照供水成本定價也許困難，可以采取漸進式過渡路徑，先設定一個水價改革的目標時間(例如10年完成)，在測算每年需要提高的水價幅度，一步一步地向目標水價接近。

2.推行用水戶參與灌溉管理的管理體制

用水戶參與灌溉管理就是在政府的幫助扶持下，由用水戶協商發起，組建非盈利性的灌溉運營管理組織，讓用水戶以灌區主人的身份參與灌區不同層次的管理，形成自主治理、管理民主的灌區管理體制，政府則提供政策、技術上的服務，并且進行宏觀監督。

引黃灌區應進一步推進灌溉管理體制改革，通過建立農業用水者協會，組建自主管理灌排區，推行靈活多樣的經營管理方式，鼓勵農戶更多地參與灌區管理，將灌區管理職責從政府灌溉管理機構轉移到農業用水者協會，通過明確農業用水者協會的合法地位、加強協會能力建設、建立有效的治理機制，使協會成為灌溉工程設施管理運行主體。農業用水者協會是農戶參與灌溉管理的組織保障，同時也是水資源管理中集體產權的載體。集體和政府可退出對灌溉工程設施末級渠系的經營管理，而承擔起信息服務、沖突管理和法律服務的責任。在灌溉工程設施移交以后，農業用水者協會不僅是灌溉管理的主體，同時也應該是灌溉水權初始分配的獲得者，對灌區而言，水資源的使用主體是灌區農戶，但由于水資源的特殊屬性，如果不依靠集體行動，則很難保障水權的安全和穩定。而農業用水者協會的建立可以提高農戶的用水組織程度，更好的維護農戶利益，從而確保農戶的水權安全和穩定。安全而穩定的水權，能夠賦予農戶以良好的用水預期，從而保障農戶珍惜水資源，提高灌溉水資源的利用效率。

3.改革和完善水價及水費征收制度

選擇合適的定價方法，實行多層次、多元水價。第一，繼續推廣并完善兩部水價制度，促進灌溉水資源的合理分配和灌溉工程的穩定運行，形成有效的節水激勵機制。根據農戶的承受能力，結合農戶的承包地面積，常年灌溉用水平均量，確定每位農戶的用水配額，在用水配額內的農業用水，按成本回收原則定價，以確保農業生產的基本用水和供水方的保本經營，對超過配額的用水，加收水資源費及供水利潤，當總用水量超過承載能力時，水價中應包括環境成本。另外為促使灌溉水資源向高收益方向移動，還應考慮水資源使用的機會成本。實踐證明，這種方法是有效的，如在以色列，不同用水量的水價差異很大，若用水量在定額的70%內，每立方米水費為100%；用水在配額的70%至定額，水費為166%；超額用水水費為400%①。第二，逐步實行超定額用水加價等科學水價制度，促進節約用水。可以按照水的自然流程和灌溉區域，以打破行政區劃的自然村、組或農業用水者協會為水量計量和水費計收對象，在調查研究的基礎上分別制定基本用水定額，定額內用水價格不提高或小幅提高，超定額用水可較大幅度提價并實行累進加價，促使買水單位(自然村、組等)采取措施對每位農戶合理配水、控制水耗，促進農戶自覺節水。同時根據灌區的用水特點，適當使用差別定價法與浮動定價法，在具體操作中可以根據水資源條件和灌溉工程情況實行分區域或分灌區的差別定價；另外在實行按方計量的統一收費制度下，可適當引入豐枯季節差價或浮動價格機制，加大水價的激勵和約束作用，緩解水資源緊缺的矛盾。

4.完善供水計量設施，按用水量計收水費

山東省大多數灌區由于終端供水計量設施不完善，大多采用按灌溉面積、次數計費。隨著灌溉體制的改革，應逐步完善計量設施，采用按方計量計收水費。建立健全供水計量設施，是灌溉工程設施供水實行計量收費和超額累進加價的基礎，所以要加大供水計量設施的建設，這就要求財政對農業生產基礎設施的補貼應盡量向灌區的更新改造傾斜，同時調動地方政府、灌區、集體和農戶等多方面的積極性，共同籌資加大對灌區末級渠系等灌溉工程設施的配套建設和更新改造力度，建設和完善必要的計量設施。使灌區管理單位或供水公司具備計量收費的硬件條件，從而能夠實現灌溉用水的按方收費、兩部制收費。

注釋：

①小開河引黃灌區地下水動態演化規律研究，山東農業大學碩士論文，2011-05-10。

②陳磊：河水資源的產權管理與運作研究 ，山東農業大學博士論文，2008-05-15。

③張雙、劉向前、趙磊：黃河下游引黃灌區高效運行管理體制改革，安徽農業科學，2015.1。

④ 陳磊：河水資源的產權管理與運作研究 ，山東農業大學博士論文，2008-05-15。

⑤王志強：規范農業水費計收營造和諧水利氛圍，水利發展研究，2014-04-10。

⑥陳磊：河水資源的產權管理與運作研究 ，山東農業大學博士論文，2008-05-15。

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