印度職業教育的新變革
——解讀“新中等教育職業化計劃”

翟俊卿 袁 靖

印度是當今世界經濟增長最快的國家之一，屬“金磚五國”之列，作為迅速崛起的新興經濟體吸引著全世界的目光。隨著綜合國力的增強，印度經濟社會發展對人才的需求也日益上升。人力資本理論指出，人力資本是凝聚在勞動者身上的知識、技能及能力；它是推動生產增長的主要因素，具有經濟價值[1]。印度雖然是人口大國，其數十年的發展也得利于雄厚的人力資源，但實際上印度的人力資本卻十分短缺。高知識、高職業技能人才的缺乏已經成為經濟社會發展的重要制約因素。印度“十二五”計劃（2013-2017）指出，印度雇主總是抱怨缺乏高技能人才，這一挑戰需要在全印和各邦層面加以解決，否則印度的人口紅利終將喪失[2]。

改善職業技能型人才短缺的狀況需要不斷發展職業教育體系。印度職業教育體系確立于1968年出臺的《國家教育政策》，自此印度開始推行“10-2-3”學制（10年基礎教育、2年高中教育和3年高等教育），同時職業學校教育體系得以形成，職業教育課程計劃開始實施并不斷完善，工讀交替的人才培養模式被確立起來[3]。在基礎教育階段，印度職業教育主要體現為旨在使學生獲得基本技能和知識，培養職業意識和精神的勞動體驗課程。在中等教育階段，印度長期以來在高中開始實施普通教育和職業教育的分流，高中之前沒有正規系統的職業教育和培訓；因而高中階段是整個職業教育的主體。在高等教育階段，印度學士學位職業教育始于2014年大學撥款委員會提出的在普通高等教育中設置職業學士學位[4]，目前尚處于萌芽時期。

中等教育作為印度職業教育的主體，是其職業教育改革的重點。本文基于印度2014年3月公布的“新中等教育職業化計劃”（Vocationalisation of Secondary and Higher Secondary Education，VS&HSE），并結合該計劃發布以來的多項具體改革舉措，從分析計劃提出的背景入手，闡釋計劃的主要內容和特點。

一、新“中等教育職業化計劃”提出的背景

（一）1988年“中等教育職業化”實施以來的瓶頸

中等職業教育是印度職業教育的主體，對立刻進入職業市場或繼續接受更高等級的職業教育和普通教育的畢業生都具有極其重要的意義。早在1966年，印度教育委員會就第一次提出了“中等教育職業化”的主張，但在之后的很長一段時間，這一主張并未得到落實。1986年《國家教育政策》制定了更加具體的實施目標，即到1995年職業教育課程要覆蓋10%的高中學生，到2000年覆蓋率要進一步提高到25%[5]。之后，印度開始實施“中等教育職業化”（Vocationalisation of Secondary Education）計劃，開展中等職業教育的學校達到10000所，覆蓋100萬學生，中等職業教育的規模得到擴大。

但是，1988年“中等教育職業化”計劃實施以來遭遇了種種難題，制約了印度職業教育的進一步發展。第一，中等職業教育的規模仍然不足，而且女性接受職業教育的比例尤其低。聯合國教科文組織2017年發布的教育質量監控報告顯示，2015學年印度中等教育階段所有入學人口中接受技術和職業教育的人數比例僅為1%，其中男性為2%，女性為0.5%，而同期世界的平均水平為10%，其中男性為11%，女性為9%[6]。可見，印度中等職業教育的規模遠遠低于世界平均水平，且男女分布極不均衡，成為掣肘印度發展的一大原因。第二，“中等教育職業化計劃”實施過程中資金短缺，且各邦負擔過多經費，聯邦政府經費支持力度不足。第三，優質教師資源缺乏，教師培訓和再培訓不足。第四，學制和課程設置靈活性不足，與社會需求脫節，與產業聯系不足。第五，在“中等職業教育計劃”下，印度職業教育體系的流動性較弱，這在縱向上表現為中等職業教育與基礎教育階段和高等教育階段的職業教育相對孤立，在橫向上表現為職業教育與普通教育之間缺乏溝通連接。第六，整個“中等教育職業化計劃”缺乏獨立的管理機構，缺乏中央政府的長期調控，監管不足。

這些問題直接導致印度中等職業教育的質量不高，畢業生難以為就業市場接受。英迪拉·甘地發展研究機構的一項研究表明，印度15～29歲年齡段內受過職業教育的青年人失業率已經達到11%，遠遠高出整個適齡勞動力群體的失業率；而未接受中等教育人群的就業率反而比受過中等及以上教育人群的就業率高，可見印度教育和培訓體系并沒有為進入職業世界的年輕人做好充分準備[7]。除了可雇傭性低以外，印度中等職業教育的低質量還體現為職業教育院校畢業生工資水平不高[8]。中等職業教育面臨的瓶頸使其無法在印度經濟社會發展中發揮良好的助推作用，反而成為重要的制約因素。突破這些瓶頸成為擺在印度職業教育發展面前的關鍵議題。

（二）國家職業教育資格框架對中等職業教育提出新要求

2012年，印度人力資源開發部公布了國家職業教育資格框架（National Vocational Education Qualifications Framework,NVEQF），設定了12個技能層級及各個層級所對應的職業教育與普通教育的證書、學位（文憑），自此職業教育體系中也有了與普通教育中碩士、博士學位相當的文憑。框架規定無論采取什么樣的學習形式，學員只要能夠通過某一層級的認定便可獲得相應的學分、資格證書和學位（文憑）。國家職業教育資格框架還制定了各個職業角色（Job Roles）的國家職業標準，明確了各個技能層級在工藝要求、職業知識、職業技能、核心技能和責任等方面的規定。框架建立了先前學習認定（Recognition of Prior Learning, RPL）制度，在基礎教育的五年級和八年級分別設定兩個先前學習認定層級，通過認定的學員可以獲得相應證書，這一制度有利于學習者技能的持續累積和提升。通過制定各個層級所需達到的技能學習學時和理論學習學時，一個完整的學分框架被構建起來。學分可以累積，為進入更高層級的教育機構做準備；職業教育的學分和普通教育的學分之間可以互換，學生可以憑學分在兩個系統中流動。如果招生學校認為學員在某些方面的能力不足，可以提供相應的“橋梁課程”，即為那些在普通教育與職業教育之間轉換的學生提供針對性的適應課程。框架還促進職業教育與產業界合作，聯合進行課程開發與師資培養[9]。

通過學分累積與轉換、資格互認和橋梁課程，印度職業教育實現了縱向上不同層級職業教育之間的貫通，以及橫向上職業教育與普通教育的融通，進一步促進了職業教育體系的完善。同時，國家職業標準的出臺和管理也有利于職業教育質量的提高。國家職業教育資格框架對于印度職業教育體系的發展意義重大，要落實框架的理念，與其實現對接，就必須對印度中等職業教育體系計劃做出相應改革。

印度經濟社會高速發展，國際競爭日益激烈，人們對職業導向教育的需求不斷增強，適應新的需求，2011年，印度改原來的“中等教育職業化計劃”為“高級中等教育職業化計劃（Vocationalisation of Higher Secondary Education）”[10]。2014年，為了將職業教育的范疇擴大到中等教育的各個階段，并與國家職業教育資格框架實現對接，再次將其改為“新中等教育職業化計劃”（Vocationalisation of Secondary and Higher Secondary Education，VS&HSE，后文簡稱“新計劃”）。

二、新“中等教育職業化計劃”的主要內容

新計劃是一項中央支持計劃（Centrally Sponsored Scheme，CSS），即中央給予各邦和直轄市政府財政資助，同時給予政府資助的或政府認證但不資助的私立學校以財政激勵。此外，該計劃也是印度自2009年以來實施的“普及中等教育計劃”的一部分。

新計劃旨在為國民經濟和全球市場多樣的行業領域準備受過教育的、可雇傭的、有競爭力的人力資源。具體而言，其目標包括：第一，通過需求驅動的、能力本位的、模塊化的職業教育課程提高青年的可雇傭性；第二，通過提供多入口、多出口的學習計劃，提高縱向流動性，建立資格互換，保證青年的競爭力；第三，填補職業教育與就業市場之間的鴻溝；第四，減少中等教育階段的輟學率，減輕學術高等教育的壓力[11]。新計劃主要包括六方面內容。

（一）重新評估人力資源需求

新計劃指出，資源需求評估是人力資源發展規劃的第一步。只有有效分析當今印度社會存在的技能差距，才能在此基礎上有針對性地選擇學校職業教育課程中應涉及的職業角色，從而使職業教育更好地服務于個人和社會的發展。新計劃同時指出，職業教育所涉及的職業角色選擇必須結合產業需求及父母、學生的期望。在國家層面上，由國家技能發展公司（National Skill Development Corporation）制定方向性的職業角色清單，各邦和直轄市政府以此為依據，并根據自己的實際情況，與當地產業進行協商確定[12]。

2017年5月，印度勞動與雇傭部公布了最新的職業角色清單，共包括農業、旅游業和酒店管理、服裝、安保、食品加工、物流、電子產品和硬件、醫療保健、零售、信息技術、汽車、管道工、建筑、媒體和娛樂、金融服務和保險、通訊、能源、寶石和珠寶、美容養生等19個行業，其下又細分為100個職業[13]。從這份清單可以看出，印度中等職業教育涉及的領域比較齊全，以服務業為主，與社會需求結合較為緊密。

（二）擴展職業教育，實施能力本位的模塊化課程

長期以來，印度在高中十一、十二年級之前并沒有正規系統的職業教育課程。印度勞動與雇傭部2016年發布的教育數據概覽顯示，印度小學階段的入學率為96.9%，而初中階段入學率降為78.5%，高中階段的入學率進一步下降至54.2%[14]。可見，從初中到高中的過渡階段是輟學高峰期，也就意味著有一大批學生初中畢業后直接進入了就業市場。如果這一部分人沒有接受良好的職業知識和技能教育，他們將給勞動力市場帶來極大的負面影響。因此，新計劃將初中階段也納入職業教育范疇，規定參加該計劃的學校都要至少開設兩門職業課程；初中階段職業課程可以是選修或強制課程，而在高中階段，無論職業流或是學術流的學生都必須修職業課程[15]。

各邦和直轄市職業教育的課程根據全國和當地的技能需求評估以及當地可用的資源決定，需上報人力資源開發部，并獲得批準。課程內容包含職業理論和實踐，比重隨職業需求而改變。新計劃主張課程設置以能力為本位，即以提高學生的能力為核心，為學生將來進入勞動力市場提供必要的知識與技能。同時，實施模塊化的課程，學生通過學習每個單元獲得相應的學分，學分可以累積，累積達到要求便可獲取相應的證書，為升學或就業做準備[16]。

（三）建立與國家職業教育資格框架相對接的資格認證體系

新計劃實施的初衷之一就是要與國家職業教育資格框架實現對接。新計劃規定，職業教育課程必須遵守國家職業教育資格框架的國家職業標準，行業技能委員會（Sector Skill Councils, SSCs）負責根據國家職業標準制定每門課程的全國通用標準，之后全印技術教育協會（All India Council for Technical Education, AICTE）和中等教育中央委員會（Central Board of Secondary Education, CBSE）咨詢產業界后進一步完善，各邦可在此基礎上結合地方需要適當調整。根據計劃，每個專業在中等職業教育的四個年級分別設置了四個對應的等級（Level 1-Level 4），九年級、十年級的學生修完課程并通過評估認證后，可相應地獲得一級、二級的國家就業證書；十一年級、十二年級的學生修完課程并通過評估認證后，可相應地獲得一級、二級的國家能力證書[17]。同時，每個學習層級的每個專業都會在行業技能委員會的建議下構建一套學分框架，學分可以積累和互換，這意味著學員可以憑借已獲得的學分接受更高層次的職業教育，也可以在職業教育系統和普通教育系統之間自由轉換，從而加強職業教育體系縱橫向的流動性。

新計劃建立的資格認證體系使中等職業教育更好地融入國家職業教育資格框架之中，有利于更好地發揮中等教育在整個職業教育體系中的主體作用。

（四）完善教師資格認證和評價，提升教師質量

教師是在實際教學中解讀、實施教育政策的關鍵人物，因而新計劃十分重視教師的培訓與評價，致力于提高中等職業教育的教師質量。計劃規定，職業教育中央研究院（Pandit Sunderlal Sharma Central Institute for Vocational Education,PSSCIVE）出臺各層次教師的資格要求，每學年結束時對教師的表現進行評價，是否留任與其教學質量相關。產業界可以提供資深的技能培訓者作為職業教育的客座教師，一些涉及傳統技藝和職業的課程甚至可以直接聘用沒有正式資格認證的專業人士任教；多個學校設置同樣職業課程的可以雇傭“產業協調人”（Industry Coordinator），專門在師資問題上協調學校和產業間的關系。各邦和直轄市政府組織所有教師進行每年5天的常規在職培訓；即將入職的教師必須接受20天的培訓，如有特殊需要，可以延長為兩個周期，每個周期時長2周；實施“培訓者培訓計劃”（Training of Trainer Programme），由職業教育中央研究院組織培養一批優秀的教師培訓工作者[18]。

2017年3月，勞動與雇傭部發布《錄用高質量的職業教育培訓者指導意見》，意見指出職業教育教師的選拔程序應包括考察專業知識的筆試，由專家小組和各邦政府代表主持的考察被試者知識、興趣與態度的面試，以及教室、車間或實驗室中的操作測試。意見還強調，必須保證職業教育教師接受20天的入職培訓，使他們在入職前充分理解新計劃、掌握相關的教學方法；在職教師必須接受每年5天的常規培訓，使他們了解領域內最先進的技術和最新的職業教育政策改革。此外，意見還對職業教育教師的職責及教師年度評估的標準做了詳細規定[19]。

（五）重視女性和特殊群體的職業教育

新計劃特別重視保障女性和特殊群體接受職業教育的權利和質量，努力推進教育公平。印度1986年《國家教育政策》指出，教育是從根本上改變女性地位的媒介，應該把重點放在提升女性在各個階段的職業技術教育參與度上[20]。秉承同樣的理念，在女性接受職業教育問題上，新計劃指出應避免課程選擇中的性別歧視，促進女性選擇正規職業教育而不是非正規形式，鼓勵她們選擇就業導向強的課程，為將來邁入職業世界做準備而不是做傳統的家庭婦女。同時為女性接受職業教育提供有針對性的指導和咨詢；在就業和給予貸款時消除對女性的歧視。新計劃的所有報告、數據都應以兩性方式呈現。

該計劃還強調中等職業教育要覆蓋特別重點群體，如表列種姓（Scheduled Caste, ST）①表列種姓、表列部族分別指列在印度憲法第八表中的種姓和部族，憲法建議在教育和就業方面給予他們特別幫助。、表列部族（Scheduled Tribe, ST）②表列種姓、表列部族分別指列在印度憲法第八表中的種姓和部族，憲法建議在教育和就業方面給予他們特別幫助。、其他落后階層、少數民族、穆斯林、貧困線以下的兒童、有特殊需求的兒童等，尤其重視在表列種姓、表列部族和少數民族聚居地區引入職業教育。學校還應該監督特別重點群體學生的出勤，為他們組織輔導班，并跟進他們的學習狀況。針對有特殊需求的學生，新計劃將與“中等教育階段殘疾人全納教育計劃”（Scheme of Inclusive Education for Disabled at Secondary Stage）合作，在建筑上重視無障礙設計，對教師或培訓者開展有針對性的專門培訓，在課程設置和教學方法上考慮學員的特殊需求[21]。

（六）資助教學材料、教學設備、職業指導與咨詢

在教學材料上，新計劃將提供大量的教師手冊、操作指南、多媒體材料等。職業教育中央研究院負責開發示范性的教學材料，各邦在此基礎上將其翻譯成本地區所用的語言，并可以根據具體情況加以修訂、采用。新計劃指出數字化學習是一種重要的人力資本發展形式，對于發展以學習者為中心的教學法尤其重要[22]。為促進數字化學習，職業教育中央研究院和其他具備相應資格的機構將為各種模塊化的課程提供電子學習材料。同時，新計劃將資助各邦改善其基礎設施，為數字化學習提供必要的多媒體設施。

在教學設備上，新計劃規定每門課程所需的工具和設備都應在其課程計劃中詳細列出，作為今后采買的依據。購買教學設備、原材料、消耗品以及維護設備的費用都由新計劃提供。同時，新計劃還倡導增強與雇主、相關機構和領域專家的聯系，請他們為課程所需設備提出建議，甚至直接讓他們提供教學設備。

新計劃認為，職業指導和咨詢對于保證職業教育課程招收到合格的學生、幫助學生根據自己的能力和興趣選擇合適的課程都具有重要作用。因此，新計劃將資助校長邀請產業人員擔任顧問，為學生提供關于市場動向、職業選擇、就業機會、職業教育中縱橫流動可能性、自我就業等信息，加強就業指導與咨詢。

三、“新中等教育職業化計劃”的特點

對比1988年“中等教育職業化計劃”實施以來印度中等職業教育的狀況，“新中等教育職業化計劃”具有以下顯著特點。

（一）政府對中等職業教育的支持力度大大提升

為革除1988年“中等教育職業化計劃”實施后經費不足的弊端，在新計劃下，初中和高中職業教育能夠獲得充足的經費支持，即每個學校每年獲得145萬盧比用于發展職業教育師資；政府為進行評估、認證和培訓的產業和行業技能委員會提供經費；為購買教材、電子學習材料等提供經費；將新計劃總預算的1%用于發展職業教育創新項目；每個層級每個職業角色能夠獲得20萬盧比用于開發課程和編制學習材料；為私立學校提供基于表現的激勵資金。而且，新計劃是一項中央支持計劃，它一改1988年“中等教育職業化計劃”下各邦政府承擔過多經費的狀況，而由聯邦政府承擔大多數經費，聯邦政府與各邦的投入比例為75∶25[23]。聯邦政府主要負責經費投入、政策制定和主要標準的出臺；各邦和直轄市通過其教育部門和學校董事會在學校內執行或結合當地實際情況加以調整。

（二）能力本位進一步凸顯，職業教育體系靈活性增強

新計劃下職業教育的課程以專業能力培養為核心，同時注意語言溝通能力、創造力、解決問題能力、合作能力、個性發展等通用技能的培養，旨在使學生通過職業課程的學習為未來進入勞動力市場或繼續接受職業教育或普通教育做必要的準備。此計劃依托國家職業教育資格框架，通過能力本位的模塊化課程、資格認證、學分累積和互換，創造了多進口、多出口的職業教育體系，接受中等職業教育的學生可以自由決定何時進入職業世界或者重回學校，也可以在職業教育與普通教育之間更加自由地轉換，還能有更多的機會進入高等教育的學位課程或文憑課程深造。新計劃提高了印度職業教育內部各層級之間的縱向貫通性、職業教育與普通教育之間的橫向融通性，從而使整個職業教育體系更趨靈活。

（三）公私合作加強，共同促進職業教育發展

作為一項中央支持計劃，政府無疑在新計劃推進中發揮著主導作用。但同時，為改善印度職業教育長期以來與社會、產業需求脫節的困境，此計劃還注重發揮產業和社會的作用，使其積極參與到職業教育發展之中。在新計劃下，課程的設計、開發、實施、評估和認證都得到產業和雇主的咨詢和建議。產業和雇主也將為職業教育提供專業的師資和合格的評估者。學校校長可以在“產業協調人”的幫助下與產業和雇主合作，共同提供職業培訓、開展校園招聘會等。例如，計劃規定每門職業教育課程必須包括實踐，學校（培訓機構）與企業（用人機構）簽署備忘錄，實踐訓練由各企業提供。中央和地方政府給予提供實踐訓練的企業稅收減免等多種形式的優惠，以鼓勵企業參與到職業教育之中[24]。2017年3月，勞動與雇傭部發布新框架，規定對于缺乏實地訓練條件的農村地區，新計劃每年資助每個學校30萬盧比，用來雇傭各行各業的熟練、半熟練技能人員到學校擔任客座教授[25]。這一框架既有利于提高農村地區職業教育的師資質量，又有利于增強職業教育與產業界的聯系，使職業教育的人才培養更加符合社會需要。

“新中等教育職業化計劃”在人力資源需求評估、課程設置、資格認證體系、師資建設、女性和特殊群體的職業教育、政府支持等方面做出了一系列革新，體現出政府尤其是中央政府對中等職業教育的支持力度越來越大；印度職業教育的人才培養更加重視能力本位，印度職業教育體系以國家職業教育資格框架為依托而變得更加靈活；政府與產業、社會的合作更加緊密，共同促進職業教育的發展。目前，計劃尚處于初始階段，但可以預見，該計劃將使印度職業教育體系更富活力，更加符合經濟社會發展的需求，服務于印度的國家建設，增強印度在國際勞動力市場上的競爭力。

在我國，中等職業教育在構建現代職業教育體系中發揮著基礎性作用，對我國青少年成長和人才培養具有重要意義。2017年3月，教育部等四部門發布的《高中階段教育普及攻堅計劃（2017-2020年）》指出，目前我國高中教育發展的一個重點任務就是統籌協調普通高中教育與中等職業教育，提高中等職業教育招生比例，要把中等職業教育擺在重要位置[26]。雖然中印兩國中等職業教育的情況不盡相同，但是兩國都面臨著規模不足、優質師資缺乏、與社會聯系不緊密、縱橫流動性弱等問題，印度“新中等教育職業化計劃”對我國中等職業教育的發展具有一定的啟示意義。例如，在投入機制上，有必要平衡國家財政經費投入中普通高中教育與中等職業教育的比例；同時通過加大中央政府對中等職業教育的投入占比，改善目前以地方政府投入為主造成的區域間經費鴻溝。又如我國中等職業教育可以通過構建學分累計和轉換體系、完善資格認證來加強中等職業教育與其他階段職業教育之間的聯系，并逐步在中等職業教育與普通高中教育之間架設起溝通的橋梁，提高整個職業教育體系的靈活性。