新產業體系構建背景下職業教育存在的問題與對策

高 羽

為抓住新一輪產業革命的歷史機遇，提高我國產業發展的質量和水平，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確提出“構建產業新體系”的目標和任務。新產業體系的構建離不開人才的支撐，尤其離不開技術技能型人才的支撐。如果沒有一支數量龐大的技術技能人才隊伍，新技術的研發攻關、新工藝的應用推廣都將成為空談。職業教育是培養技術技能人才的“主陣地”，要順利實現構建新產業體系的目標，就必須充分發揮職業教育的育人功能，為產業轉型升級培養更多適切的技能型專業人才。然而，就目前我國職業教育的發展現狀來看，還難以滿足構建新產業體系對人才的要求。據此，梳理并分析職業教育發展中的問題，制定相應的對策，對我國職業教育發展和新產業體系構建而言，顯得尤為迫切。

一、新產業體系的內涵與構成

從理論上講，新產業體系是能夠適應新一輪全球產業革命和技術進步的方向，充分發揮現階段我國的比較優勢，結構合理、層次明確，具有較強國際競爭力的現代產業體系。新產業體系涵蓋的范圍非常廣泛，內容十分豐富，在眾多的產業領域中，主要以三大產業體系為基礎和核心。

（一）以農產品深加工為核心的現代化農業體系

農業是我國國民經濟領域的基礎性產業，改革開放以來，我國的農業現代化建設取得了舉世矚目的成就，農業綜合生產能力大幅提升。盡管我國已經成為世界上重要的農業大國，但還不是農業強國，農業發展“大而不強”的問題還比較突出。第一，農業生產主體素質偏低。我國農民群體的文化程度普遍不高，缺乏現代農業生產所需的知識和技能，這使得現代農業生產技術在農村難以大規模推廣應用。第二，農業機械化水平偏低。由于我國是一個多山的國家，山區面積占到全國總面積近70%，導致我國大型農業機械的應用推廣受到限制。第三，農產品多而不優，生產質量不高、特色不明顯的問題比較突出，農產品同質化嚴重，缺少個性化產品。要突破我國農業發展“大而不強”的局面，關鍵是要進一步深化農業生產領域的供給側改革，建立起以農產品深加工為核心的現代化農業體系。

現代化的農業體系與傳統農業生產體系有著本質上的區別，它是傳統農業生產橫向拓展和縱向延伸的有機統一，是先進生產手段和生產技術的有機結合，其內容涵蓋了食物保障、原料供給、資源開發、生態保護、市場服務等諸多產業領域，是高度系統化、集約化的多層次復合型的產業體系。構建現代化的農業體系，關鍵在于延長農業生產的產業鏈、持續提升產業鏈價值[1]。因此，農產品深加工就成為基礎性環節，現階段的現代化農業生產體系構建理應圍繞農產品深加工來展開。

（二）以綠色化為中心的現代制造業體系

制造業是我國國民經濟領域的支柱性產業，改革開放以來，伴隨著我國市場經濟制度的確立和經濟的持續增長，制造業實現了跨越式發展。到今天，我國已經建立起門類齊全的制造業體系，“中國制造”在全球范圍內的影響力持續提升。工業和信息化部2014年發布的相關數據顯示，在全球500余種主要工業產品中，我國有220多種產品的總產量位居世界第一位，中國制造業已經成為世界工業生產體系中的重要一極。然而，國內制造業的發展歷程與農業類似，制造業“大而不強”的問題較為突出。長期以來，我國制造業以“高投入、高消耗、高排放”為特征的粗放式發展局面始終未能得到根本改觀，導致我國制造業產值在大幅度增長的同時，自然資源的消耗量居高不下、環境污染問題日益嚴重、生態破壞程度不斷加深……這些問題的存在嚴重威脅著我國制造業的可持續發展。在這樣的形勢下，建立以綠色化為中心的現代制造業體系就成為一項必要且緊迫的任務。

（三）以生產性服務業為主要構成的現代化服務業體系

現代服務業可分為兩類，一類是以普通消費者為對象的生活性服務業，另一類是以企業為對象的生產性服務業。生產性服務業貫穿于全產業鏈的生產經營全過程，是與制造業相配套的產業，主要發揮著保持工業生產過程的連續性、促進工業技術進步、推動產業升級以及提高勞動生產率的社會功能，是工業與服務業融合的關鍵環節。生產性服務業有著迥異于其他產業的鮮明特征，主要體現在與制造業深度關聯、對社會生產廣泛滲透、創新程度高等幾個方面。正因如此，生產性服務業的發展水平直接反映了一個國家和地區經濟體系的完善程度和制造業的發展程度。由于生產性服務業在國民經濟體系中的重要作用，歐美等地區的發達國家都非常重視現代生產性服務業體系的構建，著力推動生產性服務業水平的提升，并將其作為國家綜合實力的重要組成部分，可以說，生產性服務業是現代服務業的核心，是新型工業化最重要的組成部分。中國加入世界貿易組織以來，伴隨著國際市場的不斷拓展和國內改革開放的持續深化，我國的生產性服務業取得了長足進步，服務業體系逐步完善，服務水平和質量不斷提升，創造的總產值也快速增長。但在國內生產性服務業快速發展的過程中，其在國民經濟體系中的占比偏低、增長速度滯后于產業發展、專業分工程度不足、技術含量不高等問題逐漸暴露出來，這些“短板”不僅在一定程度上延緩了我國工業現代化建設的進程，也不利于服務業自身的可持續發展。

二、職業教育在新產業體系構建中要有所作為

（一）通過提高勞動生產率推動新產業體系構建

勞動生產率是顯示一個國家或者地區產業發展水平的重要指標，而決定勞動生產率的關鍵因素之一是勞動者的綜合素質。世界主要發達國家的工業化歷程已經證明，社會經濟發展程度與產業勞動生產率有著顯著的正相關關系。勞動生產率的提高依賴大量精通現代企業生產知識、掌握現代生產技術和工具、擁有良好職業道德和素養的專業技術人員[2]。因此，提高國內產業勞動者的綜合素質，推動產業勞動生產率的提升，是當前我國構建新產業體系的重要任務。職業教育提高產業勞動生產率的效應主要體現在三個方面：第一，有利于加速新技術、新工藝的應用和普及。隨著現代科學技術的發展，生產制造領域越來越呈現出技術密集、知識密集的特征，當代產業工人要適應時代的發展，就有必要接受科學、專業、系統、全面的職業教育，掌握相關的專業知識和技能，并獲得持續學習的能力。第二，有利于管理水平的提升。管理是企業生產和經營過程中的重要環節，良好的管理能有效提升企業的運作效率。通過發展職業教育，能夠為企業輸送大量具有專業管理知識和管理技能的人才，提升企業的管理效能，進而提高產業勞動生產率。第三，有利于提高產業工人群體的綜合素質。產業勞動生產率的提高，不僅需要勞動者擁有專業知識和技能，還需要充分發揮其勞動積極性，這就需要有良好的職業精神。職業精神教育是職業教育的基礎性內容，大力發展職業教育，可以幫助我國的產業工人群體樹立良好的職業精神，從而調動其工作積極性，提升勞動生產率。

（二）通過帶動技術創新促進新產業體系構建

在構建新產業體系的過程中，技術創新扮演著十分關鍵的“角色”。一方面，傳統產業的轉型升級需要技術創新。當前我國傳統產業中存在的主要問題就是技術落后，信息化、智能化水平不足，產品技術含量和附加值低，要實現傳統產業的轉型升級，就必須把技術升級擺在突出位置，而要實現技術升級，就必須加強技術研發，大力推動技術創新。另一方面，新興產業的孕育發展需要技術創新。新興產業的孕育發展通常與創新緊密聯系，其既是創新的產物，反過來又對全社會的創新起著帶動作用[3]。在各種創新活動中，技術創新發揮著基礎性作用，堪稱新興產業發展進步的動力源，要加快新興產業發展，就必須大力推動技術創新。職業教育的屬性決定了其在推動技術創新過程中必然大有用武之地。第一，高職院校擁有較強的技術研發實力。大部分高職院校都擁有了設施完備的技術研發實驗室，也擁有科研能力較強的師資隊伍，依托高職院校進行技術創新，是推動各行各業技術創新的理想選擇。第二，高職院校擁有較強的成果轉化能力。近年來，我國的職業教育產教融合探索實踐取得了良好成效，一大批職業院校與行業企業實現了深度合作，成果轉化能力大為提升，這為高職院校發揮技術創新的引領作用奠定了基礎。第三，高職院校能有效培養技術人才隊伍的創新能力。自從2014年，李克強總理發出“大眾創業，萬眾創新”的號召以來，全國范圍內迅速掀起了創新創業熱潮，高職院校的創新創業教育也如火如荼地開展起來。經過數年的實踐積累，如今我國高職院校的創新創業教育能力明顯增強，高職院校畢業生群體的創新意識、創新思維、創新能力也明顯提高。

（三）通過提升人力資本質量推動新產業體系構建

提高人力資本質量，是推動產業發展的根本，也是推動新產業體系構建的核心環節。當前我國產業領域的人力資本數量已經較為充足，但人力資本質量還遠遠不能滿足產業發展的要求。一是產業工人文化知識水平偏低。我國產業工人的主體是農民工，據國家統計局發布的《2016年農民工監測調查報告》顯示，在2.817億農民工群體中，初中及以下文化程度的人數占比為73.6%，高中文化程度的人數占比為17%，大專及以上人數占比僅為9.4%[4]，我國產業工人的整體文化知識水平明顯偏低。二是產業技術人才結構不合理，初級技工多，中高級技工少。在我國的產業工人隊伍中，技術人員占比為23%，其中高級技工占比僅為5%，中級技工占比為35%，初級技工占比高達60%[5]。我國產業領域的高素質技術技能人才明顯不足。職業教育作為以專業技術技能教育為主要內容的教育類型，在提升我國產業領域的人力資本質量方面有顯著優勢。一方面，發展職業教育能大大提高我國產業工人的整體文化知識水平。相較于普通高中和普通高等教育，接受中等職業教育和高等職業教育的門檻更低，入學更容易，加之近年來國家出臺了針對職業院校貧困家庭學生的“獎、貸、助、補、減”相結合的立體化資助政策，增強了職業教育的吸引力，這都有利于提高我國產業技術工人的文化素質。另一方面，發展職業教育能有效改善我國的產業技術人才結構。高職院校是培育高素質技術型人才隊伍的主體，通過調整中高等職業院校的發展格局，支持高等職業院校發展規模，同時提升高職院校的職業培訓能力，能有效提升中高級技術人才的數量和質量。

三、新產業體系構建背景下職業教育發展中存在的問題

（一）職業教育人才供給的結構性矛盾，消解了其社會服務功能

職業教育人才供給是影響產業發展的關鍵因素之一，也是新產業體系構建過程中不容忽視的重要環節。當前，我國的職業教育人才供給與產業發展之間存在一定的結構性矛盾，消解了其社會服務功能，主要表現在：第一，職業教育人才供給機制掣肘。長期以來，我國的職業教育發展一直存在“閉門造車”的問題，尚未真正建立起校企深度融合的育人機制，社會力量參與職業教育辦學的程度很低，行業企業育人主體地位的缺失導致職業教育難以有效追蹤產業發展的結構性變化，很多地方的職業院校專業設置與市場崗位需求脫節，教學內容與生產實踐脫節，難以適應經濟發展方式轉變和新產業體系構建對專業技術人才的培養需求。第二，職業教育人才供給能力不足。盡管經過三十多年的發展積累，我國已經建成了世界上規模最大的職業教育體系，人才培養數量已經能夠基本滿足產業發展的用人需求。但與此同時，職業教育專業布局與產業結構的匹配度不高，職業教育人才培養規格與社會經濟發展需求不一致的問題始終存在，在一定程度上造成了我國人才供給結構性失衡的局面。此外，現代科學技術在民眾生活和社會生產領域的廣泛應用催生了大量新崗位、新職業，但由于我國職業教育的辦學機制欠缺靈活性，難以快速響應新興的職業教育需求，導致職業教育人才培養跟不上生產實踐的發展形勢。第三，職業教育人才培養無效供給過剩。據2017年國民經濟和社會發展統計數據顯示，第一、二、三產業占GDP的比重分別為7.9%、40.5%、51.6%[6]，第三產業在國民經濟中的比重遠遠高于第二產業，成為我國國民經濟發展的“領頭羊”。但現階段我國職業教育人才培養主要面向的仍然是第二產業，這就造成了第二產業職業教育人才供給過剩，而第三產業職業教育人才供給不足的局面。

（二）職業教育經費投入不足，結構性矛盾突出

職業教育是一種高投入型教育，根據聯合國教科文組織的相關機構測算，職業教育的平均辦學成本是普通教育辦學成本的2.64倍。要保證職業教育的質量，就必須保障相關教育經費的投入。然而，當前我國對職業教育經費的投入還面臨不少“短板”，制約了職業教育在新產業體系構建過程中作用的發揮。第一，職業教育財政性教育經費投入不足。近年來，隨著國家對職業教育發展的重視程度越來越高，從中央到地方各級政府投入到職業教育領域的財政性經費加速增長，但仍未超過對普通教育領域的經費投入，遠遠不能滿足職業教育發展的需求。第二，職業教育的經費來源結構不合理。職業教育發達的國家，其教育經費的來源都較為多樣，如加拿大的職業教育經費通常由政府撥款、學生學費和行業企業資助三部分構成，其中政府撥款占45%～60%，學生學費占20%～25%，行業企業資助、聯合辦學等占15%～20%。但在我國，政府撥款在職業教育經費總投入中的占比超過75%，其余絕大部分都來自于學生的學費，行業企業資助的金額微乎其微[7]。由此可見，我國的職業教育經費來源結構還很不合理，國家財政經費負擔過重，社會性投入不足，制約了職業教育的可持續發展。第三，職業教育經費投入不平衡。職業教育的投入除了受國家財政撥款的影響以外，與地區的社會經濟發展程度也緊密相關，不同區域的職業教育經費投入差距較大。如2016年，北京和上海的中等職業教育生均公共財政經費投入分別為38661.50元、28302.29元，而同期的貴州、陜西、四川分別為6425.03、9264.29、9344.50元[8]。可見，我國的職業教育經費投入區域不平衡的問題還比較突出。

（三）職業教育管理體制機制積弊，制約了宏觀調控職能的發揮

從歷史比較視角看，我國職業教育發展取得了巨大成就，已經搭建起了高度體系化、系統化的管理體制機制，形成了有力推進職業教育發展的總體框架，為職業教育發展進入世界前列奠定了堅實基礎。然而，辯證來看，在職業教育的發展過程中，管理體制機制未能完全契合職業教育發展規律的問題長期存在。在新產業體系構建的大背景下，管理體制機制積弊制約了我國職業教育辦學水平和教育質量的提升，亟需進行更加深入的改革：一是職業教育管理體制機制改革滯后。改革開放以來，通過深入的體制機制改革，我國逐步確立了市場經濟體制，充分釋放了市場活力，這是我國社會經濟連續保持數十年高速發展的最重要原因。但我國的教育體制機制改革明顯滯后于經濟體制改革。就職業教育而言，總體上仍然深受計劃經濟時代所確立的管理機制影響，行政化色彩十分濃厚，既不利于職業學校主體能動性的發揮，也不利于調動行業企業參與職業教育辦學的積極性。可以說，管理體制機制改革滯后是當前我國職業教育發展面臨諸多問題的根本性原因。二是技術技能型人才培養與職業資格認證制度不健全。當前我國承擔職業教育管理職能的部門分別是教育部和人社部，而兩大部門所管理的職業學校性質不同。在管轄權方面，教育部掌握著職業院校學生的學歷證書授予權，而人社部既能給技工學校學生頒發學歷證書，還能向全社會的勞動者頒發職業資格證書。雙線并行的管理機制破壞了職業教育管理體系的整體性，增加了職業教育運作的制度性成本；自成體系、相對封閉的管理機制在一定程度上將行業企業等用人主體排斥在技能型人才培養體系的主體地位之外，降低了社會性力量參與職業教育辦學的積極性。

（四）職業教育層次結構不優，難以滿足我國工業化中后期的發展所需

錢納里工業化階段理論認為，一個國家或者地區的工業化進程通常要經歷三個前后相續的發展階段，分別是前工業化階段、工業化實現階段和后工業化階段，其中工業化實現階段又可以分為工業化初期、工業化中期、工業化后期三個階段。在工業化的不同階段，一個國家或地區的產業結構、產業間的資源配置狀態以及各產業比重都有明顯差異，這種差異通常又與當地的人均GDP等指標具有高度的相關性。按照錢納里在1964年提出的工業化階段劃分標準，人均GDP超過800美元就進入了工業化后期階段，超過1500美元就進入了后工業化階段。從人均GDP水平來看，我國2012年的人均GDP就達到了6276美元（現價），按匯率法折算的1964年不變價也達到688美元的水平，按匯率-購買力平價加權平均計算的人均GDP已經超過900美元，2017年，中國的人均GDP更是超過了8800美元（現價）。這充分說明我國已經進入到工業化中后期。工業化后期的特征是第三產業異軍突起，開始由平穩增長轉入高速增長，并成為區域經濟增長的主要力量。與此同時，產業結構由資本密集型產業為主導向以技術密集型、知識密集型產業為主導轉換，高檔耐用消費品被推廣普及。職業教育的發展應當與工業化的階段性發展相適應，這樣才能充分發揮其社會作用，然而，當前我國的職業教育層次結構與工業化中后期的階段性特征并不匹配，不僅制約了職業教育的進一步發展，也不利于我國工業化水平的進一步提升。具體表現在如下兩個方面：第一，中等職業教育過剩，高等職業教育有效供給不足。當前我國的產業技術人才結構不合理，初級技工多，中高級技工少，這反映了我國中等職業教育與高等職業教育的結構失衡。近年來，我國高技能型人才缺口巨大，全國的高級技工缺口接近1000萬人，而全國各地初級技工又面臨供過于求的局面，這說明我國的職業教育層次結構亟需升級。第二，職業教育專業布局結構不合理。21世紀教育研究院發布的《2014年教育藍皮書》指出，我國職業教育專業布局偏重于財經、電子信息、教育等領域，而涉及戰略性新興產業的智能制造、新材料、新能源、生物技術等領域的專業明顯偏少，說明我國職業教育的專業布局缺乏前瞻性和適應性，亟需進行優化調整。

四、新產業體系構建背景下的職業教育應對之策

（一）依據新產業體系發展規劃優化職業教育資源布局，加強重點產業領域人才的培養

要解決當前我國職業教育人才供給體系的結構性矛盾，關鍵在于牢牢把握職業教育與產業發展的內在聯系，要依據新產業體系的發展布局來優化職業教育的資源布局，加強重點產業領域的人才培養，讓職業教育真正服務于地方社會經濟發展，服務于區域產業結構調整。第一，教育主管部門、職業院校管理者應當根據國家以及地方的產業發展規劃，有針對性地調整和優化區域職業教育資源布局。東部地區是我國產業經濟發展水平較高的區域，對高素質技能型人才的需求量較大，因此職業教育資源布局應當圍繞高端技術技能人才的培養來展開，重點發展高等職業教育，專業布局要向新興產業領域傾斜。中部地區正在承接東部地區的勞動密集型、資源密集型產業轉移，因此，職業教育資源布局上應當重點關注產業轉移對技術技能人才培養需求的結構性變化，增強職業教育專業建設的靈活性。西部地區職業教育發展相對滯后，產業經濟不發達，因此職業教育資源布局應當以擴大教育規模為主，致力于提升當地勞動者的綜合素質，并為農村剩余勞動力轉移就業提供培訓服務。第二，新產業體系的構建不是主次不分、盲目無序的，而是有方向、有重點的，相應地，職業教育發展也應當有所側重，要著力加強重點產業領域的技術技能人才培養。要重點面向國家戰略性新興產業、高新技術產業以及現代服務業三大領域進行人才培養，將職業教育與國家整體的產業發展戰略結合起來，推動國內產業轉型升級。要重點面向“中國制造2025”戰略規劃進行人才培養，進一步加強制造業領域技術技能人才的培養力度，打造推動“中國制造”向“中國智造”轉變的人才“引擎”。要重點面向“一帶一路”建設深入推進對國際化技術技能人才的需求進行人才培養，努力提升國際化辦學水平，為中國企業“走出去”提供國際化人才隊伍支撐。

（二）加大經費投入，拓寬職業教育經費來源渠道

職業教育是一種高投入型教育，長期以來，財政性教育經費投入不足、辦學經費來源結構不合理、教育經費投入不平衡等問題嚴重制約了國內職業教育辦學質量的提高。在新產業體系構建的大背景下，要充分挖掘職業教育的發展潛力，發揮出職業教育支撐產業經濟發展的作用，就必須加大職業教育的經費投入力度。第一，要充分發揮政府在教育財政投入上的主體地位，擴大財政性教育經費投入力度。一方面，要進一步提高我國財政收入占GDP的比重，充實政府的可支配財力，為加大財政性公共教育支出奠定基礎，另一方面，要持續優化政府的財政支出結構，壓縮包括“三公”經費在內的一般性行政開支，加大教育支出占財政支出的比重。第二，要創新職業教育經費保障機制，構建政府主導、企業參與、社會力量資助的多元經費籌集渠道。通過稅收優惠的形式鼓勵校企合作、捐資助學。對積極參與職業教育校企合作的企業以及捐贈資助職業教育辦學的企業，準予在計算企業所得稅應納稅額時按照一定的比例扣除。對捐贈職業教育辦學的個人，在一定額度內免征個人所得稅等。

（三）深化職業教育管理體制機制改革，釋放和激發職業院校辦學活力

第一，要健全職業教育管理體制，加強職業教育宏觀管理的整體性和協同性，提升職業教育管理效能。應當設立全國性、統一性的職業教育宏觀管理機構，負責制定我國職業教育發展的整體戰略規劃，統籌協調全國的職業教育資源，以充分發揮中國特色社會主義制度有效整合資源、集中力量辦大事的優勢。要加快整合教育部和人社部等部門的職業教育管理職能，統一職業教育學歷證書與職業資格證書頒發權。在職業教育管理體系中，還要積極吸收行業組織、企業等社會主體，充分尊重行業企業在職業教育人才培養和管理過程中的主體地位。第二，各級地方政府、教育主管部門和職業院校要提高思想認識，貫徹落實十九大精神，創新職業教育管理機制，深入推進產教融合發展。一方面，地方政府和教育主管部門要切實轉變職能，向適度放權、服務為主的管理方式轉變，給予職業院校更充分的辦學自主權和校務決策權，激發職業院校的主體活力。另一方面，地方政府和教育主管部門應當建章立制，要建立保障職業院校和企業互惠共贏的長效合作機制，實現產教融合的可持續發展；要完善引導和約束校企合作各方主體行為的規章制度，確保產教融合在正確的方向上和規范的軌道上運行，充分吸引行業企業參與職業教育辦學。

（四）對接新產業體系的發展需求，構建完善的職業教育辦學層次

第一，要積極擴充本科層次的職業教育，推動職業教育向高端化發展邁進。職業教育培養的是應用型人才，而應用型人才又分為技能型應用人才、技術型應用人才、知識型應用人才和研究型應用人才四類。當前我國職業教育體系只是較為充分地滿足了技能型應用人才的培養，而技術型應用人才遠遠不能滿足新產業體系的發展需求，知識型應用人才和研究型應用人才的培養基本處于自發狀態，沒有形成完整、系統的培養體系。技術型應用人才供給不足、知識型應用人才和研究型應用人才匱乏是制約產業升級的主要瓶頸。對此，我國應當在制度層面支持本科職業教育發展，建立高職-本科相銜接的通道，同時積極探索研究生層次的高等職業教育發展模式。第二，要調整優化職業教育的專業結構，促進專業教育的均衡、合理布局。各級地方政府和教育主管部門要強化指導，職業院校和行業組織要加強教育研究，加快推進職業教育專業結構調整，尤其是要加大資源投入力度，強化先進制造、新興產業、現代服務業領域的專業群建設。