改革開放以來我國中等職業教育政策：特點、局限與變革

王星霞 牛丹丹

中等職業教育在全面普及高中階段教育中位置突出，也是現代職業教育體系建設的重要基石。改革開放以來，我國政府一直重視中等職業教育發展，出臺了許多大力發展中等職業教育的政策，中等職業教育也因此獲得很大發展，基本占到高中階段教育的半壁江山，成為現代職業教育的核心主體，在助推經濟增長、優化教育結構、提高高中階段教育普及率等方面作出了巨大貢獻。一代代中職畢業生在平凡的崗位上踐行著大國工匠的精神，他們敬業專注、嚴謹求實、一絲不茍、精益求精的創造性勞動是“中國制造”走向“中國創造”的基石和推手。但是，在規模迅速擴張的同時，中等職業教育發展過程中出現的吸引力不高、質量低下、秩序混亂、財政浪費等問題，也不容研究者忽視。系統深入地檢視中等職業教育發展的問題，堅決摒棄一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，是提高育人質量，培養具有“知識型、技能型、創新型勞動者大軍”的迫切需要，更是全面深化改革，完善職業教育發展制度，推進職業教育治理現代化的迫切需要。本文從改革開放以來我國中等職業教育發展的政策文本與發展進程入手，分析其呈現出的政策特點，以期更好地理解我國中等職業教育發展中的現實問題與未來走向，為我國職業教育的進一步改革和完善積累經驗。

一、我國中等職業教育發展及其政策的歷史演進

清晰地描述中等職業教育的政策演進是對中等職業教育發展問題評價與反思的起點。根據我國中等職業教育的發展狀況及其政策演進路徑，將其發展分為五個階段，即中等職業教育的整頓與恢復階段（1978年至20世紀80年代中期）、中等職業教育的快速發展階段（20世紀80年代中期至90年代初）、中等職業教育的發展停滯階段（20世紀90年代中期至2001年）、中等職業教育的規模攻堅階段（2002年至2010年初）和中等職業教育的質量管理階段（2010年至今）。

（一）整頓與恢復階段（1978年至20世紀80年代中期）

黨的十一屆三中全會做出了全國工作以經濟建設為中心、實行改革開放的偉大決策。在與經濟社會發展聯系密切的職業教育發展方面，卻百廢待興。各類職業學校在文化大革命中大量被撤銷、停辦或者改為工廠，很多技工學校、半工半讀學校已經基本不存在。到1978年，中等職業學校學生僅占高中教育階段在校生總數的7%左右[1]，和普通教育相比處于嚴重失調狀態。這種情況與我國恢復和發展經濟的現實需求不相適應。一方面，每年普通高中的畢業生只有很少一部分能夠進入大學繼續深造，每年還余下數百萬勞動力需要就業，但是這些勞動力在普通高中沒有接受任何專業知識和技能的培訓；另一方面，各行各業又迫切需要技術工人，對招來的新員工在培訓上需要花費2～3年的時間才能成為熟練的工人，造成勞動生產率不能夠得到大幅提升。因此，改革中等教育結構，使高中階段的教育適應社會主義現代化建設的需要，發展中等職業技術教育成為這一時期的工作重心。

1978年4月22日，鄧小平在全國教育工作會議上的講話中指出：“應該考慮各級各類學校發展的比例，特別是擴大農業中學、各種中等專業學校、技工學校的比例”。1980年10月7日，國務院批轉《教育部、國家勞動總局關于中等教育結構改革報告的通知》，指出“經過調整改革，要使各類職業（技術）學校的在校學生數在整個高級中等教育中的比重大大增長?！?983年5月9日，教育部、勞動人事部、財政部、國家計委聯合下發的《關于改革城市中等教育結構、發展職業技術教育的意見》指出，“力爭到1990年，使各類職業技術學校在校生與普通高中在校生的比例大體相當。”

在這些政策的推動下，各類中等職業學校的數量得到了恢復與發展，接受中等職業教育的人數大幅增加：到1985年中等職業學校學生數為415.6萬人，占高中階段教育的比重為32.08%，其中職業高中發展最為迅速，由1980年的31.9萬人上升到1985年的184.3萬人[2]，增加了477.7%。

這一時期，我國受蘇聯的影響仍然較大，基于城鄉二元體制和城市單位體制之上的是高度集中的計劃體制，中等職業學校的招生有國家統一計劃，畢業生大部分也由國家統一分配，即所謂的“統招統分”模式。在這種政策模式下，學生只要通過招生選拔考試，就會被作為國家專業干部來培養，不僅免交學費，而且享受人民助學金，畢業后由主管部門統一分配工作。

（二）快速發展階段（20世紀80年代中期至90年代初）

20世紀80年代中期，我國中等職業學校的數量大幅增加，招生人數逐年上升，畢業生的就業形勢喜人，逐漸形成一個良性運轉的態勢。這一時期還是我國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的階段，在原來單一的國有經濟、集體經濟成分之外，私營經濟成分有所發展，第三產業的出現對懂技術的勞動力的需求進一步增加。該階段，繼續解決中等教育階段“普職比例”失調問題，大力發展職業技術教育，同時開始試辦不包分配的職業中學。

1985年5月27日《中共中央關于教育體制改革的決定》發布，重申了調整中等教育結構，大力發展職業技術教育的政策理念，指出“力爭在5年左右，使大多數地區的各類高中階段的職業技術學校招生數相當于普通高中的招生數，扭轉目前中等教育結構不合理的狀況?！?991年10月17日，《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》發布，指出“要有計劃地對現有各類職業技術學校加強規范化建設，并集中力量辦好一批起示范和骨干作用的學校。……擴大招生規模，特別是擴大中等職業技術學校的招生規模，使全國高中階段職業技術學校的在校生人數超過普通高中的在校生人數?！?/p>

1993年2月13日，中共中央、國務院發布《中國教育改革和發展綱要》，提到了中等職業教育發展所取得的成績，即“中等職業技術學校招生和在校學生人數占高中階段學生人數的比例，均已超過百分之五十，改變了中等教育結構單一化的局面”，并提出了新的發展目標：“高中階段職業技術學校在校學生人數有較大幅度的增加，未升學的初中和高中畢業生普遍接受不同年限的職業技術培訓，使城鄉新增勞動力上崗前都能得到必需的職業技術訓練?！?/p>

在一系列政策作用下，中等職業教育迎來了發展的“黃金時代”。在數量上，到1996年，中等職業學校在校生人數為1010.4萬人，占高中階段學校人數1779.6萬人的56.8%[3]。

（三）發展停滯階段（20世紀90年代中期至2001年）

1996年9月1日我國《職業教育法》正式實施，這是我國職業教育發展史上的里程碑式的重要事件。但是，中等職業教育的發展并沒有因《職業教育法》的頒布施行而進入一個新的快速發展的階段，卻在社會環境的一系列變化中出現了停滯和衰落。在經濟體制改革的背景下，受市場經濟的影響，兩個關于中等職業教育的政策文件出臺，即1996年12月16日的《中等職業學校收費管理暫行辦法》和1997年12月25日的《關于普通中等專業學校招生并軌改革的意見》，使得中等職業學校在收取昂貴的學費之外，不再實行畢業后由國家統一分配工作的政策。中等職業學校失去了政策紅利，大大降低了學習成績好的初中生選擇中職學校就讀的意愿，加之同時期高校擴大招生的政策和少子化帶來的資源稀釋效應，大部分初中畢業生選擇就讀普通高中，期望進一步接受高等教育，中等職業教育整體上處于停滯狀態。但國家發展中等職業教育的決心沒有變，一直在積極地解決中等職業教育發展中出現的難題，教育部先后頒布了《面向二十一世紀深化職業教育教學改革的原則意見》（1998年2月16日）、《關于調整中等職業學校布局結構的意見》（1999年9月9日）、《關于全面推進素質教育、深化中等職業教育教學改革的意見》（2001年3月21日）、《關于“十五”期間加強中等職業學校教師隊伍建設的意見》（2001年11月21日）。

盡管教育行政部門做出了中等職業教育布局調整、教育教學改革以及加強教師隊伍建設的努力，但是中等職業學校的招生人數和在校生人數卻開始連年下降。1999年中等職業學校在校生人數為1417.51萬人[4]，2000年中等職業學校在校生人數為1229.5萬人，2001年中等職業學校在校生人數為1120.3萬人[5]。相反，同時期的普通高中成為初中畢業生的熱門選擇。

（四） 規模攻堅階段（2002年至2010年初）

面對中等職業教育的發展困境，2002年國務院召開全國職業教育工作會議，印發了《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》，提出“推進職業教育的改革與發展是實施科教興國戰略、促進經濟和社會可持續發展、提高國際競爭力的重要途徑，是調整經濟結構、提高勞動者素質、加快人力資源開發的必然要求，是拓寬就業渠道、促進勞動就業和再就業的重要舉措?！?005年，國務院又一次召開全國職業教育工作會議，并印發了《國務院關于大力發展職業教育的決定》，進一步明確提出“大力發展職業教育，加快人力資源開發，是落實科教興國戰略和人才強國戰略、推進我國走新型工業化道路、解決‘三農’問題、促進就業再就業的重大舉措；是全面提高國民素質，把我國巨大人口壓力轉化為人力資源優勢，提升我國綜合國力，構建和諧社會的重要途徑；是貫徹黨的教育方針，遵循教育規律，實現教育事業全面協調可持續發展的必然要求。”

兩個《決定》成為大力發展職業教育的綱領性文件。大力發展職業教育，提升中等職業教育吸引力，實現其招生規模的保持甚至擴大成為這一時期的發展主題和政策核心，為此教育部幾乎每年都會在招生前夕下發關于做好中等職業學校招生工作的通知，具體落實招生任務。如2006年明確要求中職擴招100萬人[6]，2007年要求達到800萬人[7]，2008年達到820萬人[8]，2009年達到860萬人[9]。但此時的中等職業教育已經淪為成績較差學生的無奈選擇，普通民眾對它的認同度不高，每年的中職招生工作成為各級政府和教育行政部門的一場攻堅戰。為實現規模攻堅的任務，中等職業學校逐漸放開招生限制，實現開門招生。此后，中等職業學校的招生范圍逐漸擴大，成為面向人人、面向全社會的教育。為配合中職擴招，2007年秋季啟動中職資助政策，每年政府至少拿出164億元資助中等職業學校學生，使所有來自農村的學生和城市家庭經濟困難學生都能夠在一、二年級的時候享受到每學年1500元的基本生活補貼[10]。此外，2004-2006年，中央財政投入數十億元專項資金，支持各級政府對446個縣級職教中心和468所示范性中等職業學校的建設，啟動了中等職業學校教師素質提高計劃[11]。此后，又陸續發布了《關于中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費工作的意見》（2009年12月24日）、《關于擴大中等職業學校免學費政策覆蓋范圍的通知》等政策文件。

由于政府的行政推進和免費刺激，中等職業教育在招生規模上逐漸走出低谷，從2002年473.55萬人[12]上升到2007年的810.02萬人[13]。這標志著中等職業教育規模上的復蘇。但這一時期人們對中等職業教育的認可度較低，對中等職業教育的滿意度不高。

（五）質量管理階段（2010年7月至今）

2010年后，中等職業教育在面對行政的推進、招生任務的分解與免費政策的刺激之后，又面臨著招生困難、輟學率高、招生規模縮小等發展困境。2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中提出“提高質量”的工作方針，把提高質量作為這一時期教育發展的核心任務，并把促進人的全面發展、適應社會需要作為衡量教育質量的根本標準。2010年11月，教育部印發《中等職業教育改革創新行動計劃（2010-2012年）》提出“著力提高質量”的政策要求。之后，中等職業教育政策延續了保持普職比例大體相當的結構規定，并開始重視中等職業教育的質量改進。此后，《中等職業教育督導評估辦法》（2011年12月30日）和《關于開展中等職業教育質量年度報告工作的通知》（2016年1月14日）相繼出臺，希望借由質量管理提高中等職業教育的吸引力。

二、我國中等職業教育發展政策的特點

（一）政策制定的內輸入性

政策制定的模式存在兩個方向，即自上而下的方向與自下而上的方向。自上而下的制定模式主要是以國家的頂層設計為主，而自下而上的制定模式則主要體現政策資源的地方性與民間性。在我國，由于社會結構分化程度偏低，沒有形成較為明顯的多元利益結構，也沒有分化出相應的利益集團和其他社會性的政策輸入結構。中國的社會性利益群體發揮了在黨和政府與人民群體之間溝通信息、反映情況的“橋梁”和“紐帶”作用，更多地呈現出“高度組織化”的政府整合特征，他們在政策輸入過程中所承擔的功能也可以看作是黨和政府“內部輸入”功能的一種合理的非政府延伸[14]，因此，當代中國的政策一般是自上而下的制定模式，呈現出較為明顯的“內輸入”特點。

由于中等職業教育的發展直接關乎國家的發展，是國家用來解決現實問題的工具，中等職業教育政策的制定模式自然也具有明顯的“內輸入”特點。這種“內輸入”的政策過程有三大特征：首先，中等職業教育政策輸入的主體是執政黨和政府，他們是最主要的政策制定者；其次，政策制定系統以外的個人和團體，在政策輸入中的作用總的說來還比較小；再次，這種內部輸入機制具有間接性，它是由黨和政府中的權力精英代替民眾進行利益訴求，并通過組織機構層層向上傳輸，而不是由民眾或利益集團直接向決策中樞輸入要求[15]。

中等職業教育政策內容相當豐富，涵蓋了中等職業教育發展的方方面面：在高中階段重點發展中等職業教育、中等職業學校的財政投入、招生人數、招生對象、重點校建設、中職生實習、中職教師培養和提高、雙師型教師、質量保障和評估制度等都來自于這種“內輸入”式的制定模式。如1996年的《中等職業學校收費管理暫行辦法》，1997年的《關于普通中等專業學校招生并軌改革的意見》；再如在重點專業領域建實訓基地、支持建設縣級職教中心、重點支持建設高水平示范性中等職業學校、為農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費等；另如“實行工學結合、校企合作、頂崗實習的人才培養模式”等政策的出臺，都是政策內輸入特性的一個表現。

（二）政策價值的國家取向性

價值是人們關于世界或社會“應當如何”的主觀意愿。在政策學上，價值問題始終是政策的核心和靈魂，它以價值分配的形式直接影響教育活動，且其價值分配本身就是政策。政策的價值表現其實就是政策本質的邏輯展開。教育政策的價值主要包括教育政策的工具性價值和人文性價值兩個方面。教育政策的工具性價值和人文性價值之間存在著內在的、深刻的聯系，共同構成了教育政策的價值維度。在教育政策價值觀上的任何偏頗，都會造成教育實踐上的主觀和片面，有損于教育政策的道德性。教育政策的工具性價值旨在將教育政策當做滿足社會需要和社會發展的工具，主要考慮的是教育政策的經濟價值和功利價值。教育政策的人文性價值意味著超越狹隘的功利主義和經濟主義，把人的尊嚴、權利和存在價值放在核心和優先地位，它強調對教育中人的關注，尊重教育的內在規律。

從改革開放后我國中等職業教育政策發展的歷程來看，我國中等職業教育政策的價值取向更多地表現出國家主義和社會本位，追求的是其工具性價值。這不僅是因為，黨和國家的利益是和人民的利益一致的，中國共產黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，也因為，改革開放以來我國急于擺脫貧困落后局面而奉行的“發展是硬道理”“以經濟建設為中心”的政策觀念。正是基于“就業是最大的民生”“帶領人民創造美好生活”的美好愿望，我國中等職業教育發展的政策體現著國家的利益訴求，突出地表現在國家對中等職業教育解決國家現實問題的政策期待中。中等職業教育的定位“是在九年義務教育的基礎上培養數以億計的高素質勞動者?！逼渖鐣δ苤饕w現在職業教育促進社會經濟發展、促進消除貧窮、保持和平與穩定、防止社會失調等方面。

總之，在社會推進現代化的進程中，教育被視為經濟增長的發動機，職業教育被想象成生產技術工人用以滿足產業發展需求的一種手段[16]。在這種理念下，發展中等職業教育成為一種理性支配下的國家計劃行為，中等職業教育成為國家用來解決現實問題的工具。

（三）政策執行的高位推動性

政策執行的手段是執行政策所必需的政策資源、工具、措施、方法，是政策執行的途徑和中介條件。政策執行的每一個環節都離不開一定的執行手段，政策執行手段的恰當與否直接關系到政策目標能否順利實現[17]。政策執行活動的復雜性決定了政策執行手段的復雜性。概括來說，政策執行的手段主要有行政手段、法律手段、經濟手段、思想誘導手段等。

在我國，由于中央政府的主導地位，政策執行運用行政的手段較多，同時輔以經濟手段和思想誘導手段。有研究曾闡釋了高層決心和層級加壓體制對于保證公共政策執行效果的重要性，并將其凝練成“高位推動”的表述。在他們看來，為防止公共政策在執行中陷入“碎片化”，可運用中國特色制度的高位推動，通過層級性治理和多屬性治理來解決公共政策的貫徹與落實問題，這在一定意義上構成了公共政策執行的中國經驗[18]。中等職業教育政策在執行上遵循的是公共政策執行的中國經驗，具有明顯的“高位推動”特征[19]：大力宣傳中共中央關于普職比大體相當、大力發展中等職業教育重要性的認識；在面對中等職業教育招生難的問題時，國家相繼出臺相應的招生政策，在經濟上給予一定的配套資金支持，如免費政策的實施，旨在提高中等職業教育的吸引力；政策在規定“普職比例大體相當”之外，規定“加大農村中職教育的辦學和招生力度”；通過召開招生工作會議的形式，發布招生計劃指令，對將要達成的招生計劃進行分解后派給下級組織或個人，并制定相應的評價體系，各級組織都在這種壓力下完成任務。面對上級政府的關于招生的“硬指標”，下級政府開展攻堅計劃，層層分解招生指標，將壓力向下傳遞。如《教育部關于做好2010年中等職業學校招生工作的通知》指出：“建立全國職業教育招生年度報告制度。自2010年起，從7月份至11月份，各?。▍^、市）對落實教育部下達的年度指導性招生計劃和招生工作進展的情況，每月報告一次。……我部將對各?。▍^、市）招生情況進行通報，并將中央財政支持職業教育發展的各項資金，特別是1000所國家中等職業教育改革發展示范學校建設等項目與招生情況掛鉤，對招生措施得力，任務完成好的省（區、市）和中等職業學校給予傾斜。”再如湖北省在2017年召開的教育工作會議傳出消息，“該省將鞏固中職教育規模，如果地方普職比達不到6∶4要求，省政府將約談地方政府‘一把手’，并進一步規范普通高中招生和學籍管理，嚴禁超計劃、超范圍招生。對各地違規超錄的普通高中生，教育廳按照規定一律不受理加注學籍，同時還要嚴肅追究學校和教育主管部門的責任?！盵20]

正是在這種自上而下的壓力型體制和數字化的政績考核模式下，各級政府和中等職業學校自身在中等職業教育發展中履行的角色蛻變為一個擴張型的發展者。他們以不惜成本、不顧代價、不切實際的策略主義的邏輯參與到中職招生工作中。在政府熱、社會冷，學校熱、學生冷的大背景下，每到招生時節，很多地方都會上演搶奪生源的大戰。

（四）政策演進的鎖定性

改革開放以來，我國中等職業教育政策一直圍繞普職結構大體相當的結構性調整目標而發出。調整中等教育結構的政策目標在1980年即明確提出，在1983年提出了力爭到1990年實現各類職業技術學校和普通高中在校生規模大體相當的目標。此后，普職比例大體相當一直被認為是合理的結構，成為每個階段需要實現的政策目標。在1997年之前，中等職業學校因基本免費，就業基本上由國家統包統分，這在當時高考升學率極低的時代顯得非常有吸引力，因此，到1991年時，中等職業教育在校生數在整個高中階段在校生中的比重已達45%，中等職業教育和普通高中的招生數比已接近1∶1。1995年和1996年，各類中職學校增長速度均大于普通高中，普職比接近4∶6。從1997年起，中等職業學校招生數量開始下滑。2001年，中等職業教育規模持續下滑，普職招生規模比為7.5∶2.5[21]。2002年，《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》提出以中等職業教育為重點，努力保持中等職業教育與普通高中教育的比例大體相當?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》再次重申：根據經濟社會發展需要，合理確定普通高中和中等職業學校招生比例，今后一個時期總體保持普通高中和中等職業學校招生規模大體相當。2014年5月《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》指出：總體保持中等職業學校和普通高中招生規模大體相當，……到2020年，中等職業教育在校生達到2350萬人。2014年6月出臺的《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》沿襲此思路，指出“中等職業教育是職業教育發展的重點，今后一個時期總體保持普通高中和中等職業學校招生規模大體相當。”并在其第四部分體系建設的重點任務的第五條中專列“加強中等職業教育基礎地位。鞏固提高中等職業教育。中等職業教育是公共服務體系的重要組成部分。將普及高中階段教育重點放在中等職業教育?！?/p>

在中等職業教育的發展政策上，國家把骨干特色學校的建設作為提高質量的重要舉措之一，是政策鎖定的另一個例子。1991年，《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》提出“集中力量辦好一批起示范和骨干作用的學?！?。1993年《中國教育改革和發展綱要》規定“中心城市的行業和每個縣，都應當辦好一、兩所示范性骨干學?；蚺嘤栔行摹?。從2003年起，教育部在各地中等職業學校合格評估工作的基礎上，開展了國家級重點中等職業學校調整認定工作。獲得認定的中等職業學校就是國家級重點中等職業學校，也叫做國家級重點中專。2010年教育部出臺《關于實施國家中等職業教育改革發展示范學校建設計劃的意見》（教職成[2010]9號），明確要在今后的幾年中，在全國范圍內建設一批中等職業教育改革發展示范學校，包括普通中專、成人中專、職業高中、技工學校，以此帶動全國中等職業學校深化改革、加快發展、提高質量、辦出特色。

三十多年的時代變遷，三十多年的開放發展，三十多年的中等教育結構調整，“普職比大體相當”、大力發展中等職業教育仍被認為是合理的政策選擇。在義務教育階段，重點校政策備受質疑，現在義務教育階段均衡發展的政策已經深入人心，但在中等職業教育層面，重點校建設仍是政策的應有之義?？梢姡@些政策不隨著時代的變化而變化，呈現出強烈的穩定性。這種穩定幾乎呈現出一種鎖定的狀態。諾斯曾指出，在制度變遷中，存在著像技術演變過程中的自我強化現象類似的現象，即存在著報酬遞增和自我強化的機制。這種機制使制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向會在往后的發展中得到自我強化。所以，人們過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇。沿著既定的路徑，經濟和政治制度的變遷可能進入良性循環的軌道，迅速優化；也可能順著原來的錯誤路徑往下滑；弄得不好，它們還會被鎖定在某種無效率的狀態之下[22]。

三、中等職業教育發展政策的局限性

在各級政府的大力推動下，經過投資傾斜和持續攻堅，中等職業教育規模不斷擴張，基本占到高中階段教育的半壁江山，成為現代職業教育的核心主體，在助推經濟增長、提高就業水平、促進社會公平、優化教育結構、服務“三農”建設，推進區域發展等方面做出了巨大的貢獻。但是，通過對中等職業教育發展的歷史回顧可以看出，中等職業教育政策有效性不足，中等職業教育招生人數在逐年減少，近幾年的普職比例“大體相當”的政策目標沒有完成。

在規模迅速擴張的同時，中等職業教育還囿于質量低下，秩序混亂、財政浪費的發展困境，繁榮背后的景象讓人擔憂,甚至可以說是虛假的繁榮。調查發現，有時候學校、地方政府和官員會串通起來弄虛作假，成為欺騙上級政府的共謀。前臺是輝煌的功績，后臺是不堪的質量和虛假的數字。對此，《中國青年報》曾發出憂慮：“‘虛胖’只會毀掉中職教育前途”[23]。中等職業教育發展的行政邏輯，像一柄雙刃劍，在帶來中等職業教育規模發展的同時，也把中等職業教育的發展帶入到招生困難、弄虛作假、質量低下、輟學率高等一系列發展困境。《中國新聞周刊》刊發的《被“二流”的職業教育》中，把中職學生稱為“四低人才”，即學歷文憑低，工資待遇低，生活質量低，社會地位低[24]。財新《新世紀》刊發的《誤了百萬中職生》中指出：中國的中等職業教育正面臨著極高的學生流失率和極差的教學質量，政府的大量補貼不斷打水漂[25]。

通常，人們對于政策失效或實施不力的認識是：上面的政策是好的，都是下面的歪嘴和尚把好經念歪了。政策科學的出現，使得人們可以去反思政策本身的缺陷。在不同流派的新制度主義思想中有一個絕對的共識是“制度攸關”(institutions matter)，即“制度是重要的”，它是分析問題的重要概念，是分析問題的邏輯起點。制度攸關有兩層含義，一是制度因其存在而攸關，即制度作為一種秩序，可以通過約束理性人的行為而確保有合理的行為預期；二是制度攸關來自于它的外在影響力，即制度能夠界定行動者的互動權力，能夠塑造行動者的行動策略，能夠影響行動者的偏好，具有權威干預和形塑社會的巨大力量，有什么樣的公共政策，就有什么樣的社會面貌。因此，當中等職業教育進入虛假繁榮的發展困境時，我們不應拘囿于現象本身進行評判，而應該檢視一下教育政策，看看政策設計上是否存在某種技術缺陷或需要調適的地方。這也是我國革命事業和建設事業從一個勝利走向另一個勝利的戰略法寶。

（一）政策受益人的缺席

不可否認，在我國，作為教育政策制定主體的政府一直在努力使教育政策符合社會民眾的期待，但仍可能會存在難以克服的有限理性缺陷，并不能百分之百代表公共利益；“加之政府部門可能還會存在與社會民眾之間立場的不同、視角的不同，及所掌握的信息程度的不同，決定了政府公共政策有可能不完全從公共利益出發?！盵26]在發展中等職業教育政策中，政策制定主體很可能過多地考慮經濟發展需要和勞動力市場需要，過多地在做大做強中職、增強中職吸引力上下功夫，引導群眾進行“正確”的選擇。普通勞動者確實有技能需求，接受中等職業教育能使他們掌握一技之長，從這個意義上說，社會公眾是中等職業教育政策的受益人，只是他們可能還有其他的需求和愿望，比如能接受更多文化基礎知識的需要，能進一步學習的需要，能實現社會流動的需要等，這些需要也應得到政府更多的關注。正如黨的十九大報告指出的：“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。以此對照會發現，以往的中等職業教育政策似乎缺少了對政策受眾需要的考量，缺乏對政策受眾可持續發展方面的關照。換句話說，中等職業教育政策的內輸入特征很可能會使得中等職業教育政策處于“政策受益人缺席”的狀態，作為利益相關者的廣大學生及其家長很少有表達利益訴求的渠道和機會，政策活動對他們的利益訴求缺乏有效的“回應性”機制。這種做法，按照我國學者石火學的說法，可能會表現出以下幾個方面的缺陷：“在教育政策問題的認定上，以精英價值取代社會價值；在教育政策目標的確認上，以形式上的公共利益取代實質上的公共利益；在教育政策方案的選擇上，以精英認知取代社會期待；在教育政策制定的權力運行上，以行政權力指導學術權力。”[27]

（二）政策人文價值的失落

教育活動的客體是具有主體地位和能動性的人，教育價值的實現必須依賴教育活動客體能動的、積極的參與。因此，在尊重人的主體性和人的選擇這個問題上，教育政策與其他任何公共政策相比較都具有更為獨特的意義[28]。但現實卻由于各種各樣的原因，導致在政府的教育決策中過于強調教育的社會工具價值，忽視教育在培養個性、使個人的潛能得到盡可能發展方面的價值。

在世界范圍內，中等職業教育仍屬于基礎教育的范疇，1990年的《世界全民教育宣言》曾指出：“基礎教育本身不僅僅是目的，而是終身學習和人類發展的基石”“基礎教育應為社會發展和人的終身學習與發展打好基礎，應立足未來，為了未來而確定今日之‘基礎’的涵義?！钡v觀我國改革開放以來的中等職業教育政策，對促進國家經濟社會發展的價值過于重視，過于追求中等職業教育的發展規模，以受教育者的人數作為中等職業教育繁榮和發展的標志，較少顧及中等職業教育的質量建設和受教育者向上流動的需要，遮蔽了人民群眾的教育需求和它本身的育人功能，忽視了對職業教育本身的教育性規律和人的成長需求的遵循，被批評為“脫離了生命的本質，成為滿足社會政治、經濟需要和個人追逐物質利益的工具，淪為政治的婢女和經濟的侍從”[29]。

總之，中職政策在國家需求的價值取向下，片面強調中等職業教育有益于國家社會發展的功能，懸置了人的需求、情感等人文價值訴求，忽視了對普通民眾“千方百計要上高中，寧死不屈不上中職”心態形成的真正原因的探求。中等職業教育也因此“只是成為‘人力’生產的過程，是將‘萬物精靈’的人塑造成工業機器的附屬物的過程，“最終淪為‘見物不見人’的教育，淪為滿足人現實生存的工具。”[30]這無疑是一種非常片面的價值取向。

（三）政策評估與監控的缺乏

在國家取向的中等職業教育政策中，中等職業教育的發展被提高到國計民生的高度，人們很少懷疑政策本身有什么瑕疵或者不妥。在高位推動的行政邏輯下，各級政府和學校需要做的就是按照上級政府給定的指令保質保量的完成任務，卻很少反思中職發展政策本身的問題，鮮有對政策的監控和評估。據《中國教育報》相關報道，雖說早在1996年頒布的《職業教育法》就已規定，各省份要制定職校生均經費標準，然而，直到2013年，陸續出臺中職生均標準的只有福建、上海、遼寧、海南、湖南、江蘇、浙江、新疆、重慶、廣東、廣西、山東等14個省份[31]。現在，越來越多的學者開始質疑：普職之比是根據客觀實際決定的，還是人為確定的？我們的主觀意識是否同客觀實際相一致？在社會主義市場經濟逐步建立和完善的今天，如果用行政部門的文件來主觀地規定普職之比是否恰當[32]？改革開放已經30多年，我國已是世界第二大經濟體，難道我們還需要一個與30多年前一樣的教育結構[33]？

《教育規劃綱要》對我國今后普職發展比例作了大體相當的彈性規定。這個規定是基于我國的現實國情和國際經驗兩個方面的綜合考量而得出的結論。但這個政策給出的比例科學性到底有多大？是不是適合以后十年的發展需要？如何看待國際社會的不同意見？①2000年9月，世界銀行應我國政府的邀請，為幫助我國制定“十五”規劃而提交了《中國與知識經濟：把握21世紀》的報告。報告指出：世界銀行的研究發現，中國目前的職業學校的學生對普通學校的學生比例為50∶50，這一比例偏高。因此，有必要大幅度降低職業學校學生比例。如何讓那些分流的學生適應未來學習型社會的挑戰？現有的中等職業學校是否能夠保證政策要求的數量發展下的質量要求？諸如此類的問題恐怕還需要相關部門保持相當的政策敏銳性，加強對政策的評估和檢測，并隨時根據現實國情予以調整，而不應該一成不變。

對于這些問題，我們很難看到政府層面帶有科學、可信的證據支撐的相關政策評估與研究的及時回應，卻經常聽到指責學生及其家長觀念落后的話語。很明顯，在中等職業教育政策中缺少對其的評估與監控，對其發展過程中出現的問題沒有引導公眾進行公開的討論、協商與研究，是導致中等職業教育發展政策問題重重，備受質疑的原因之一。

（四）政策墮距過長

奧格本曾經將現代化過程中物質與文化層面變遷的不一致稱之為文化墮距。以此推論，相比于改革社會經濟與社會發展形態的政策變遷的不及時可稱之為“政策墮距”，這是一種政策鎖定或變遷遲滯的現象。政策變遷遲滯是有害的，它最大的問題是忘記了變革，不能與時俱進，而過去的經驗很可能已經失效，出現“老方子不治少病”現象或引發新的問題等?，F在的社會經濟發展狀況和教育發展狀況同剛改革開放時相比已有很大的變化。伴隨著我國社會進步和經濟快速增長，我國高等教育毛入學率由1978年的1.55%到2016年的42.7%。職業教育在數量擴張的基礎上，結構層次也需要適應產業結構轉型的影響，注重培養高級技術人才。于是，在原有的中職、高職的基礎上，出現了應用型本科院校的轉型發展和專業學位研究生的發展。中等職業教育自身是在社會大背景下發展的，難免要適應社會變化的需求。眾多學者對普職比大體相當的政策懷疑、在免費中職政策下普職比大體相當的政策目標仍難以實現、中職重點校政策導致的學生公平感知滿意度指數最低[34]等問題都值得人們去思考政策慣性的不良影響：面對變遷的時代，政策的演進卻鎖定在穩定的目標下，欠缺對現實環境的真實解讀，缺乏歷史性調整，導致政策執行的走形和政策秩序的混亂，民眾對政策評價不高，反感甚至厭惡，最終消解民眾對政策的公信力和合法性認同，甚至影響到政府的公信力。

四、中等職業教育發展政策的治理與重構

黨的十九大指出，經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位。我國中等職業教育政策理應順應時代的發展變化，運用教育公共治理的理念和精神，重構中等職業教育發展政策，在政府、社會組織、市場、學校、公民個人的互動與合作中謀求中等職業教育的善治，使我們的職業教育培養出能夠具有創新引領能力和競爭優勢，具備建成全球領先的技術體系和產業體系的素質，實現中國創造的目標。

（一）改變“受益人缺席”的狀態，重構政策動員的發聲機制

黨的十六大報告提出：“改革和完善決策機制。要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策科學化民主化。”黨的十八大報告提出了“努力辦好人民滿意的教育”的發展目標，指出“人民是發展的根本力量”。黨的十九大報告提出了“健全人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治?！闭J為“發展社會主義民主政治就是要體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力，用制度體系保證人民當家作主?！币讶嗣袢罕娮鳛橥七M發展的主心骨，就要相信人民的智慧和力量，變自上而下的行政要求為自下而上的政治吸納，堅持問政于民、問需于民、問計于民。在中等職業教育發展政策的頂層設計上，政策決策者需要放下居高臨下的理論優越感和國家需要的政治導向性，改變中等職業教育政策制定中“受益人缺席”的狀態，充分尊重廣大人民群眾的自主權，重構政策動員的發聲機制，讓最廣大的人民群眾參與教育政策的整個過程。人民群眾參與教育政策過程能夠給政府提供更多的信息、觀點和解決問題的方案，使政府充分了解人民的需求，從而提高教育政策制定的質量。

（二）調整教育政策的價值取向，真正做到以人為本

雅斯貝爾斯曾告誡人們，在教育適應現實社會變革時，首要的是要保持對教育本質的追問，以避免過于輕率地適應眼前需要而放棄長遠責任[35]。教育的本質是對人的教育，教育的目的是培養人，而“人是萬物的尺度，是存在的事物存在的尺度，也是不存在的事物不存在的尺度”。因此，只有全面認識教育作用于人的發展和社會發展這兩方面的價值，認識到教育社會發展價值的實現是以人的發展為基礎的，始終堅持以人為本，把關心每一個學生的成長成才、為每個學生提供適合自己的教育作為教育政策和學校發展的出發點和落腳點，才能真正實現教育政策的倫理性和學校教育的應然功能。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出把“以人為本”作為教育工作的根本要求，在其戰略目標中，也明確提出“職業教育和普通教育相互溝通”“鼓勵有條件的普通高中根據需要適當增加職業教育的教學內容，探索綜合高中發展模式。采取多種方式，為在校生和未升學畢業生提供職業教育”。這些政策內容，應成為我國中等教育階段改革的價值引領。

以人為本的教育，是尊重人的主體地位的教育，是注重學生選擇權利的教育，是形式和內容都能讓學生接受的教育，是有彈性的，能適應經濟社會發展需要、對學生的多種需求作出反應的教育。高中階段是學生升學、就業與身心全面發展的重要階段，教育政策的人本主義轉向就要努力實現教育供給的多樣性和學生需求多樣化的合理匹配，從“機會-供給”模式轉為“需求-供給”模式，以滿足人民對不同教育的需求，擴大他們選擇不同教育的權利，增加他們接受教育的機會[36]。

（三）重視政策執行過程中的評估與監控，及時發現政策問題

教育政策評估是依據一定的標準和程序，對教育政策的效益、效率及價值進行判斷的一種活動行為，目的在于取得有關這些方面的信息，作為決定教育政策變化、改進或終結的依據。教育政策評估對于改進教育政策系統，克服教育政策運行中的弊端和障礙，增進教育政策的活力和效益，提高教育政策水平具有重要作用，也是合理配置教育資源的有效手段和實現教育政策決策科學化、民主化的必由之路。

長期以來，我國中等職業教育政策缺乏規范全面的評估，對于政策效果好壞、政策目標是否達成不太關注，政府部門很有可能不太了解中等職業教育發展中的困境與問題，難以做出有效的政策改進。因此，重視中等職業教育政策在執行過程中的評估與監控，靈敏感知民眾的真實感受和教育需求，可以及時發現政策問題，進而才有可能有對于教育政策的反思與改進，尊重市場、企業和社會的自然調節功能。我們可以借鑒日本、韓國等建立的教育檢討委員會制度，以檢討教育政策的實施和貫徹的情況。

（四）發揮政府的主導作用，加強政策研究與學習，縮短政策變遷時滯，解除政策鎖定

政策的創新與變遷很難自動出現，與現存政策共存榮的組織和既得利益集團一般不會主動推動政策的創新與變遷，而只會加強現有政策和制度安排?！皬哪撤N現行制度安排轉變到另一種不同制度安排的過程，是一種費用昂貴的過程；除非轉變到新制度安排的個人凈收益超過制度變遷的費用，否則不會發生自發的制度變遷?！钡⒉皇钦f政策的路徑依賴就不能打破，政府在其中可以大有作為。政府需要反思政策制定只依賴于“內部人”參與的局面，廣開言路，充分引導社會公眾和學術界進行充分討論，加強對中等職業教育政策的研究和學習的廣度和深度，厘清中職教育發展中的真問題與假問題，根據原有政策的結果和新的信息，在反思政策問題基礎上，糾正政策目標或改進政策技術，推動教育政策的有效變遷，探索我國高中階段職業教育發展的合理路徑，為構建現代職業教育體系作出應有的貢獻。