變革的邏輯：政府向社會力量購買圖書館服務的機理分析

楊曉東

（漯河職業技術學院圖書館 河南漯河 462002）

1 引言

政府向社會力量購買圖書館服務是當今世界政府向社會公眾供給圖書館服務的基本模式。研究表明，在大多數發達的工業化國家里，政府對社會組織的這種依賴如此普遍，以至于政府資助已經成為社會組織經費的主要來源，社會組織也已經成為政府資助的廣泛的公共服務主要載體[1]。社會力量參與圖書館服務供給是大趨勢，在大多數情況下通過政府購買或與民間合作提供公共服務產生的效率會更高[2]。政府向社會力量購買圖書館服務又是我國推動政府治理模式創新、優化圖書館服務供給機制的重要途徑。例如，2017年3月1日起實施的《中華人民共和國公共文化服務保障法》規定，“國家采取政府購買服務等措施，支持公民、法人和其他組織參與提供公共文化服務”；2017年5月7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《國家“十三五”時期文化發展改革規劃綱要》提出：“推動各級政府購買公共文化服務……鼓勵社會組織和企業參與公共文化設施運營和產品服務供給”；2018年1月1日起實施的《中華人民共和國公共圖書館法》規定：“國家采取政府購買服務等措施，對公民、法人和其他組織設立的公共圖書館提供服務給予扶持”。支娟認為，政府向社會力量購買圖書館服務能夠推動政府轉變職能，創新服務方式，降低運營成本，提升資源利用效率，激發圖書館活力，提升服務品質，有效滿足公眾的文化需求[3]。

對于圖書館服務供給來說，政府向社會力量購買圖書館服務，不僅是引入了新的供給模式，更是對原有的政府通過設立公共圖書館進行壟斷性供給相應服務的改造和變革。因此，政府向社會力量購買圖書館服務隱含了特定的變遷邏輯，蘊含著特殊的改革機理，這一機理可望通過對傳統圖書館服務供給模式和政府購買圖書館服務模式進行比較分析而揭示，這構成了本文的主題。

2 文獻評述與研究問題

2.1 作為公共產品的圖書館服務與供給模式的變遷

面向社會公眾的圖書館服務作為公共產品有著深厚的歷史背景和理論基礎。①圖書館服務作為一種公共產品是當代公共經濟學理論的一個共識，將圖書館服務同環衛、環保、公園、警察等公共服務一樣，看作是政府必須向社會公眾供給的公共產品[4]；②“由公共經費（收稅）支持，面向社會公眾提供免費服務”的公共圖書館制度肇始于英美而擴散至全球[5]，圖書館服務作為政府供給的公共產品貫穿于公共圖書館發展史；③在當前的研究中，公共圖書館和圖書館服務作為“公共產品”[6]的屬性在更加堅實的理論和公共政策基礎上得以確認。由此可見，圖書館服務嵌植于當代國家、政府與社會的關系網絡之中，反映著國家治理的合法性和有效性。向社會公眾供給圖書館服務，是作為國家代理人的政府必須承擔的責任。

圖書館服務供給模式的變遷反映著公共產品供給模式的變革歷程。傳統的公共產品供給模式基于“政府—市場”的二分法，即認為公共產品應由政府供給，而私人產品交由市場配置；在此背景下，不同層級的政府設置隸屬的公共圖書館，壟斷性地供給圖書館服務成為不二選擇。人們在探索公共產品最佳供給模式的過程中特別是席卷全球的新公共管理理論主張，通過分解公共產品的供給過程來實現公共服務供給的市場化，如薩瓦斯主張有必要區別公共服務中的消費者、生產者、安排者（提供者）作為公共服務的基本參與者，認為這一區分是整個民營化概念的核心，是政府角色界定的基礎[7]。這一理念對于包括圖書館服務在內的公共服務的意義在于，其打破了圖書館服務依賴政府設置的公共圖書館作為唯一供給主體的局面，而可以在科層制和市場機制的“自制或購買（Make or Buy）”之間進行選擇。這正是賀偉[8]所指出的，政府購買圖書館服務是政府與圖書館服務組織簽訂向公眾提供特定圖書館服務產品的契約，是“政府出資、契約管理、評估兌現”的新型圖書館服務供給模式。在最近的公共產品供給理論和實踐中，政府購買的概念進一步打破了“自制或購買”二元模式，形成了協同供給（Make and Buy）[9]或網絡化治理（Government by Network）[10]的圖書館服務供給模式，即更多的以伙伴關系、協議和同盟所組成的網絡來從事并完成圖書館服務供給，并在服務運行方案中給予社會公眾更多的選擇權。正如蘇福等人[11]所指出，社會化使得公共圖書館服務從單一依托國家財政支撐轉向既由國家財政為主，也由社會、市場組織及個人等多元主體共同提供。上述研究表明，圖書館服務供給模式隨著政府、市場和社會關系的調整而變革，總的趨勢是圖書館服務供給模式越來越多樣化。政府向社會力量購買圖書館服務在公共文化服務體系的頂層設計中得以確認，理解其對圖書館服務供給的改革機理成為亟待研究的議題。

2.2 政府購買與圖書館服務供給模式的變革

關于政府向社會力量購買圖書館服務給圖書館服務供給帶來的變革，當前的研究主要有案例分析、邊界劃分和變革性質3種研究理路。①在案例分析研究中，研究者主要通過對相關典型案例的分析，描述政府購買的供給模式相對于傳統圖書館服務供給模式的創新之處。例如，李紅分析評估了無錫市新區圖書館、廣州市南沙區圖書館和蕪湖市鏡湖區圖書館實行整體服務外包的時間節點、動力和承接者、外包方式、內容和監管等[12]。此類研究為人們在微觀上透視政府購買給圖書館服務供給帶來的變革提供了豐富的素材，但缺乏對變革機理的把握。②在邊界劃分研究中，研究者嘗試通過設定一定的標準，區分政府購買圖書館服務背景下哪些圖書館服務應通過社會組織生產，而哪些仍應由公共圖書館進行生產。例如，馬曉軍引入交易成本經濟學的效率標準，認為選擇圖書館服務供給模式的決定因素在于該供給模式交易成本最小化[13]；胡蓮香以圖書館服務市場的成熟度、政府購買圖書館服務政策的性質和圖書館服務的性質3個維度，構建一個政府購買圖書館服務范圍的戰略決策模型[14]。此類研究為人們從中觀層面理解政府購買行為給圖書館服務供給帶來的變革提供了判定的基準，但這些基準在圖書館服務供給過程中涉及到效率與公平、復雜性和簡約主義的矛盾，也無法完整地闡述變革的機理。③在變革性質的研究中，研究者分析了政府購買帶給圖書館服務供給模式變革的性質。例如，陳傳夫等人指出，在圖書館轉型實施過程中，在資金、技術、人力都可能面臨風險的情況下，圖書館應該吸納更多的社會力量參與到圖書館治理和公共服務體系中來，實現圖書館轉型“成本社會化”[15]；張軍華認為，提出政府購買圖書館服務雖然沒有改變公共圖書館制度的本質，但改變了圖書館服務的供給模式和委托代理關系，給公共圖書館帶來變革的壓力[16]。此類研究為人們從宏觀層面理解政府購買給圖書館服務供給帶來的變革提供了總體框架，也與本文的研究主題最為接近，并提供了啟示和借鑒。但本文著眼于對政府購買圖書館服務這一新供給模式所蘊含的變革邏輯和演進理路進行更加系統、清晰的闡述。

2.3 研究問題

上述研究的啟示是圖書館服務供給模式的變遷遵循了公共產品供給模式變革的歷程；政府向社會力量購買圖書館服務打破了過去那種傳統供給模式一統天下的局面；政府購買模式推動了圖書館服務供給的供給過程、主體關系、實現機制、發展動力、供養關系和價值取向等方面的變革?；诖?，本文采用比較分析法，通過對傳統圖書館服務供給模式和政府購買圖書館服務模式比較分析，來闡述政府向社會力量購買圖書館服務所蘊含的機理，揭示促成圖書館服務供給的公平性、有效性和公共性的變革邏輯。

3 政府購買圖書館服務的變革機理分析

3.1 通過對供給過程的合理分解實現供給環節的重塑

在傳統的供給模式中，圖書館服務供給過程相對簡單，涉及到的主體主要有政府、公共圖書館和社會公眾。3個主體的關系也相對簡單，公共圖書館作為政府設立的事業單位成為政府履行圖書館服務供給責任的代理人，社會公眾通過公共圖書館獲取服務。其基本邏輯可以表述為：作為國家主權終極所有者的社會成員需要信息知識公平獲取、作為國家代理人的政府設置公共圖書館、公共圖書館滿足社會成員的信息知識公平獲取的需求[17]。在其中，政府承擔著多重角色，它既是圖書館服務的出資者、生產者和提供者（委托隸屬的公共圖書館），又是規則制定、執行、評估和監督者；而社會公眾是服務的消費者。政府多重角色的混雜往往使得圖書館服務供給在宏觀層面對公共圖書館投入不力、管理不規范、發展動力不足，而微觀方面管得過多過死、活力不足。如李國新等人的調查顯示，中部地區出現了一些地方政府公共文化服務主體責任落實不到位；有的地方政府甚至取消了基本保障投入，沒有落實免費開放經費的地方配套資金等狀況，是形成公共圖書館事業“中部洼地”現象的重要原因[18]。

政府購買模式區分了圖書館服務的“提供”與“生產”，將“掌舵和劃槳分開”，其中，“掌舵”是指公共服務供給的決策和提供，而“劃槳”是公共服務的生產[19]12。圖書館服務供給的參與者分為出資者、生產者、監管者和消費者；供給的過程可以細分成不同的環節，在每一個環節中按照主體性質引進多元化競爭主體。這其中，政府的角色定位是出資者和監管者；公共圖書館或生產圖書館服務的社會力量是生產者。社會力量主要包括公益性民間圖書館、圖書館服務企業或其他相關組織，公共圖書館與社會力量分別基于科層制與市場機制圍繞圖書館服務生產進行競爭或合作；社會公眾是消費者，但政府購買模式實現了消費者賦權，社會公眾通過作為圖書館服務供給監管人的政府而擁有的選擇最終產品的控制權，參與機制和消費機制更加體現社會公眾的權益。由此可見，政府購買實現了對圖書館服務供給過程的合理分解，實現了供給環節的重塑，實現了圖書館服務生產主體的多元化。

3.2 引入市場化契約關系打破行政壟斷關系，構建多主體之間的新關系

傳統的圖書館服務供給是依靠政府設置隸屬的公共圖書館來實現的，公共圖書館是圖書館服務供給的唯一主體，圖書館服務的生產和提供不做區別。這一配置模式有助于打破政治經濟學經典理論所指出的公共產品供給中的排他性成本過高、“搭便車”現象和節約交易成本問題。但是，科層制成本、軟預算約束和競爭不足導致的“套杯結構”[20]“島嶼結構”[21]“分配不公、供給不足”[22]等“政府失靈”現象，嚴重影響著圖書館服務供給的公平性、有效性和公共性。究其實質，在這一供給模式中，政府、公共圖書館與社會公眾是以公共權力為紐帶的，圖書館服務的供給構成了典型的行政壟斷關系。

政府向社會力量購買圖書館服務是以市場化契約關系代替行政壟斷關系的供給模式，是政府與社會力量基于市場化契約和法律關系實現圖書館服務供給，即政府提供資金、社會力量生產和向社會公眾提供圖書館服務。在政府購買包括圖書館服務在內的公共服務過程中，關系確立是否符合契約精神是購買模式的重要評判標準。公平、事先約定、程序公開、責權對等、主體獨立等原則，是購買關系需要遵循的準則[23]。就此而言，圍繞圖書館服務的需求與供給，政府購買重塑了政府、公共圖書館、社會組織與社會公眾之間的聯系紐帶和責任關系。因此，政府向社會力量購買圖書館服務是對國家、社會、社會公眾之間關系的改造。改造的過程是基于市場化契約重塑政府、公共圖書館、社會組織和社會公眾之間的結構性關系；改造的愿景是推動政府公共文化治理和圖書館服務供給模式的現代化。

3.3 以多種供給機制有效對接，有機組合優化圖書館服務供給

奧斯特羅姆指出，在公共服務供給方面，政府可以整合各提供主體的優勢，將不同屬性的公共服務交由不同的供給主體提供[24]。政府購買并不完全取代公共圖書館供給機制，其引入意味著圖書館服務供給多元化機制的發展。第一種機制即科層制機制，即政府通過設置公共圖書館，將圖書館服務供給縱向一體化；第二種機制是市場機制，即通過市場化契約來實現圖書館服務的供給；第三種是社會機制，即社會志愿力量提供圖書館服務。3種機制運作的基礎分別是權威性的行政權力指令、市場化契約和社會志愿精神。政府購買模式以市場為紐帶，以實現圖書館服務供給的公平性、有效性和公共性為出發點，實現了政府、市場與社會資源的有效對接、有機組合和優勢互補，有著廣泛的思想基礎、法理基礎和管理基礎。

就思想基礎而言，以多種圖書館服務供給機制對接和組合超越了政府、市場和社會在公共產品供給方面相互排斥、非此即彼的傳統思維，打破了圖書館服務供給只能以特定機制的僵化思維。每一種圖書館服務供給機制都隱含著效率表現，同時也隱含著“政府失靈”“市場失靈”和“志愿失靈”等因素，最優效率的圖書館服務供給模式不是非此即彼地檢討每一種供給模式的“失靈”，而應該是綜合平衡多種因素進行選擇[25]。就法理基礎而言，政府購買公共服務整合了政府、市場和社會3種公共產品供給機制，超越了原有的權責利歸一的法理思維，實現所有權、供給權、經營權、生產權、享用權和評估權的合理分離與有機結合[26]。政府負有圖書館服務供給的法理責任，但將生產、提供、評估等權利以恰當的方式授予不同主體，通過重新塑造圖書館服務供給的委托—代理關系激發相關主體積極性，整合圖書館服務資源。就管理基礎而言，政府購買模式不是將3種機制簡單相加，而是將政府責任、契約規則和志愿能量以協調互補的方式克服自身存在的缺陷，實現圖書館服務供給的最優化。其中，政府責任意味著發揮其圖書館服務供給的合法性、正當性、權威性和穩定性而克服其壟斷、低效和尋租傾向；契約規則意味著發揮其圖書館服務供給的競爭性、成本效益最大化、對需求的敏感性而克服其負外部性、信息不對稱和壟斷傾向；志愿能量意味著發揮其圖書館服務供給的自愿性、公益性和利他性而克服其固有的“資源不足、特殊主義、家長式作風和業余主義”[27]。

3.4 以政府、市場和社會的“多動力”為圖書館服務供給注入強大動力

政府購買模式意味著圖書館服務供給過程中，依靠政府供給的單一動力機制變為政府、市場和社會協同聯動的多動力機制。張軍華從國家和社會關系、公共政策、話語體系3個角度闡述了這種動力機制的來源，即它源于國家通過法治化、制度化和市場化重塑與社會關系的行動，國家不再將自身視為公共事務治理的壟斷者，而轉變為公共事務治理的協調者、合作者和制度供給者，反映了政府力求尋求更加高效、透明、靈活和多樣化的政策工具，優化圖書館服務供給模式的意圖，吸納了新公共管理理論、公共選擇理論、新制度經濟學理論和多中心治理理論等，契合了我國建設法治政府和服務型政府的方向[28]。筆者認同這一觀點，但進一步而言，政府購買之所以能為圖書館服務供給提供多動力機制，最直接的原因是政府治理現代化過程中政府工具的多樣化。

政府工具是一系列具有相似特征的行動，其指向是治理和影響社會過程或致力于控制和治理社會進步的具有共同特性的政策活動的集合[29]?，F代政府治理一個最明顯的特征是有一系列的政府工具可供選擇，每一種購買工具都包含著獨特的程序、技能、機制和責任，對政府向社會力量購買圖書館服務動力的討論最終都歸結為對政府工具的選擇和評價。因為，政府工具的選擇不僅僅是技術決策，更是政治決策，對公共事務管理有著重要意義的技術操作性選擇[30]，如奧斯本等將政府工具總結為補助、合同承包、貸款擔保、特許經營、志愿服務和公私伙伴關系等36種[19]8-9。就圖書館服務供給而言，陳紅認為，合同外包制、使用者付費制、補貼制、憑單制、特許經營制和采購配送制是主要方式，是今后政府購買圖書館服務的主要工具[31]。由此可見，國家和社會關系的變遷、公共政策的變革、話語體系的研究和政府工具的多樣化，重新鑄造了圖書館服務供給的改革動力，重新凝聚了圖書館服務供給的生產動力，重新培養了圖書館服務的發展動能。

3.5 以對圖書館服務的購買替代對圖書館服務生產者的供養

傳統的圖書館服務供給，是以作為事業單位的公共圖書館來承擔的，這形成了政府直接生產和提供圖書館服務的延伸。這一機制的最大特征是政府購買了生產圖書館服務的“人”，而不是供給圖書館服務的“事”。其基本邏輯是政府為履行向社會公眾供給圖書館服務的責任，運用公共資源設立作為事業單位的公共圖書館；公共圖書館利用從政府獲得的公共資源購置相應設施設備，招募和供養專業人員和后勤人員，按照政府行政指令從事圖書館服務的生產和提供。事實上，單位制是國家進行社會控制、資源分配和社會整合的組織化形式，承擔著包括政治控制、專業分工和生活保障等多種功能，具有功能合一性、非契約性、資源的不可流動性等內在特質[32]。事業單位組織的多重目標和特質往往不能相互協調，導致了職能定位不清、體制僵化、監管缺位、效率低下、競爭不充分等弊端，這些弊端在公共圖書館特別是基層圖書館中不同程度地存在著。如“湖南省衡陽市公共圖書館回訪”調研組調查發現，“養圖書館比建圖書館難”，由于政府對公共圖書館的經費保障不到位，一些縣級公共圖書館中存在著從過去的“書吃人”“人吃書”現象演變成“人吃樓”現象，即圖書館出租轉借館舍，以館舍租金、轉借補償收入彌補人員或運營經費的不足；圖書館人員隊伍龐大和來源雜亂，專業性低下[33]。

政府向社會力量購買圖書館服務以“事”（即圖書館服務供給）為核心，其基本邏輯是政府從履行滿足社會公眾圖書館服務需求的責任出發，通過公共資金支付費用，購買圖書館服務的契約化交易行為，從過去的政府（通過公共圖書館）直接提供圖書館服務過渡到在公共圖書館和市場購買之間進行選擇。圖書館服務資源配置方式的變革形成了一個制度變遷的過程[13]。這意味著從過去政府以“養人”為特征的圖書館服務供給模式轉向以向社會力量“買事”為特征的圖書館服務，將政府供給圖書館服務的責任有選擇地直接交由社會力量來完成。如合肥市包河區濱湖世紀社區圖書館以政府購買服務的方式引入社會力量參與圖書館管理，其運行實踐表明，這種政府管文化、企業辦文化、公眾享文化的社會化運作方式在克服原有不足、提升服務水平上取得了顯著效果[34]。

3.6 以制度理性整合圖書館服務供給的工具理性和價值理性

政府向社會力量購買圖書館服務蘊含著圖書館服務供給的工具理性和價值理性的辯證關系。一方面，政府購買意味著，它在圖書館服務供給過程中強調“責任機制、產出結果和績效評估，以準獨立的行政單位為主的分權結構，采用市場部門的管理理論、技術和工具，引入市場機制以改善競爭”[35]，其核心是追求圖書館服務供給的效率，具有工具理性的特征。但另一方面，研究者反思了政府購買可能產生的不良后果，并無法實現其預設的目標而達成價值理性。如政府購買模式預設了一個知道想買什么、從哪兒購買、到底買到了什么的“精明的買主”[36]。但是，由于政府的有限理性、市場的信息不對稱，以及政府與社會力量之間的不完全合同關系，政府很難成為“精明的買主”。而且，在政府購買圖書館服務過程中，可能會出現單純地追求資源配置效率而忽視圖書館服務普遍獲取的均等化；單純地追求合法性，可能導致資源配置效率低下，無法顧及社區和社群的利益，造成“為購買而購買”的尷尬局面等現象[16]，其結果是政府購買的價值理性無法順利實現。

制度理性作為思想觀念的政治理性和作為社會關系和社會結構的組織體制的結合，是整合工具理性和價值理性，在制度和體制上構建公共服務制度化供給的理性形式[37]。通過制度化構建，政府向社會力量購買圖書館服務在堅守政府責任的前提下，是圖書館服務供給市場化，使圖書館服務供給過程、供給規則、供給工具趨于理性。在圖書館服務供給過程中引進以需求為導向的供求機制、以競爭為導向的管理機制、以價格為導向的生產機制、以信用和契約為導向的法制機制、以獨立客觀剛性為導向的評估機制，進而達到圖書館服務供給與需求均衡，推動圖書館服務生產的多樣性和優質性，提升圖書館服務供給效率和水平，開展有效監督和剛性管理，最終以制度理性促進圖書館服務利益相關者的公共理性。

4 結語

政府向社會力量購買圖書館服務打破了依靠政府設置公共圖書館壟斷性供給圖書館服務的模式，推動了圖書館服務供給的供給過程、主體關系、實現機制、發展動力、供養關系和價值取向等方面的變革。本文采用比較分析法，通過對傳統圖書館服務供給模式和政府購買圖書館服務模式比較分析，來揭示政府向社會力量購買圖書館服務所蘊含的變革的邏輯和機理。今后，進一步完善政府向社會力量購買圖書館服務，就要做到完善公共文化服務體系、公共圖書館法律制度體系、文化產業發展和政府購買公共服務體制機制建設；建立政府購買圖書館服務的質量評價、風險評估、預警和處置機制、糾紛解決機制以及購買失敗的處置機制；靈活地運用合同外包、政府與社會資本合作、使用者付費、稅收支出和補助等政府工具，有效整合公共圖書館、市場和社會力量等資源；積極培育和規范圖書館服務企業、公益性民間圖書館、志愿組織和家庭圖書館等服務生產性組織的發展；將公共圖書館打造成基本圖書館服務的保障者、圖書館服務供給模式創新的引領者、圖書館服務供給市場化的合作者以及政府購買圖書館服務過程中可授權的規制者。

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