國外公共圖書館理事會制度對我國的啟示研究述評

吳 凱

（中國國家圖書館 北京 100081）

1 引言

理事會制度是公共圖書館法人治理結構的核心。《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》明確要求公共圖書館等公益性文化事業單位建立以理事會為主要形式的法人治理結構。《中華人民共和國公共圖書館法》第二十三條“國家推動公共圖書館建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理”，就我國公共圖書館管理體制改革提供了指導意見。最早的圖書館理事會制度始于1848年的美國波士頓公共圖書館，從國外百余年來的實踐經驗來看，建立理事會制度是最能夠“吸引有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理”的法人治理結構。而國內公共圖書館理事會制度的試點才剛剛起步，以副省級以上公共圖書館為例，截止到2017年10月，我國47個省級和副省級公共圖書館中，仍有四成以上的圖書館未建立理事會，已建立理事會的圖書館普遍存在運行效果欠佳、實際作用有限等問題，仍需進一步借鑒國外公共圖書館理事會制度設計和運行實踐中的有益經驗，探索出既符合我國公共圖書館事業發展需要，又具備管辦分離、精干高效、規范合理等特色的理事會多元治理運行機制。

近年來，國內學術界已就該議題進行了相關研究，一是關于國外公共圖書館理事會制度設計的研究，著重介紹國外公共圖書館理事會的立法依據、職能定位、組織框架、議事程序，理事會成員的任免與構成、責任與義務等；二是關于國外公共圖書館理事會制度的運行實際與履職情況研究，從理事會對外發布的理事會章程、理事名單、理事會議的召開頻次與會議紀要等內容入手評價其實際運行效果；三是關于中外公共圖書館理事會制度設計與運行特點的比較分析；四是關于國外公共圖書館理事會制度治理經驗的歸納總結及其對國內的啟示研究。本文將重點梳理有關國外公共圖書館理事會制度對我國的啟示研究類文獻，從制度認識、法律保障和設計運行等層面展開分析，以期對國內公共圖書館理事會制度設計和運行實踐產生一定的借鑒作用。為全面收集有關國外公共圖書館理事會制度對我國的啟示研究類文獻，筆者利用中國知網（CNKI）網絡期刊總庫、優秀碩士博士學位論文庫、中國重要會議論文全文數據庫和中國重要報紙全文數據庫作為文獻源，以“圖書館”并含“理事會”或者“理事”或者“法人”或者“治理”或者“啟示”等關鍵詞的組配為主題檢索詞，在獲取全文的過程中，通過瀏覽題名、摘要、關鍵詞、正文和引文信息對檢索結果進行篩選，最終獲得中文研究文獻共計30篇（截至 2017 年 11月30日）。

2 制度認識

部分文獻重點研究了國外公共圖書館理事會制度的起源、成因、演變與發展，從歷史溯源角度分析了政府、圖書館、社會力量等利益相關方在公共圖書館理事會制度的創立與發展過程中觀念的演化與角色的轉變，可大體歸納為如下幾點啟示。

2.1 立足于我國現實需要

劉曉玲[1]認為對國外公共圖書館理事會制度的借鑒應回歸到改革的初心，不能簡單照搬國外模式，要立足我國現實，確保制度理論的科學性和實踐的可操作性。蔣永福[2]歸納了圖書館理事會制度在西方國家運行成功的首要原因便是牢固的觀念傳統。他認為理事會制度兼具民主精神和民意基礎的特點迎合了國外民眾擺脫政府直接行政控制的觀念取向，是被普遍接受和認可的管理決策模式，而這一點與我國現實情況并不相符。胡海榮[3]認為美國公共圖書館理事會制度與美國國情相適應且具有自身歷史傳統，對我國公共圖書館而言，理事會制度的設立要以發揮公益屬性和社會效益為最終目的，分析其特點，結合其優勢，堅持循序漸進原則，從易到難，逐步改革試點理事會制度。楊瞳[4]通過中美圖書館理事會制度比較研究認為我國圖書館應根據國情，結合各地的具體情況，設置有特色的圖書館理事會制度。

2.2 明確相關方的職責

許蘊茹[5]參考波士頓市政府對圖書館的管理模式，建議理事會處理好與政府和圖書館的關系。政府方面，認為政府的職能轉變與角色定位是理事會制度設立的關鍵，建議在政府與圖書館之間設立理事會管理機構。圖書館方面，認為當前我國公共圖書館“行政化”思想過重，一方面要轉變觀念認可理事會的價值，另一方面要積極在理事會機制下提升圖書館服務的水平與質量。曲蘊和馬春[6]認為要認清理事會制度下，政府與理事會之間是一種以政策和法律為紐帶的契約關系，并非純粹的領導與被領導關系。其還建議理事會要與圖書館執行層明確劃分權責，各司其職。孫慧明[7]分析了新加坡國家圖書館管理局特殊的法人治理及其理事會，認為理事會存在的必要性基于如何界定我國各地公共圖書館事業主管單位和圖書館之間的關系。路陽和張雪峰[8]以埃及亞歷山大圖書館為例，建議借鑒該館的管理模式，由政府授予理事會、館長和監事會相應的決策權、執行權和監督權，實現圖書館的有效管理。

2.3 重視社會力量的參與

馬玲[9]認為圖書館理事會的成長離不開良好的社會環境和堅實的民意基礎，政府有責任強化公民的圖書館意識，提高對圖書館的認知度與支持度。如新加坡社會對普遍實行法人治理機制的公共圖書館熱情度較高，從人才、技術、資金等方面給予支持，美國聯邦和地方政府則通過實施稅收政策引導社會力量資助圖書館。王錚[10]介紹了美國早期城鎮圖書館發展歷程中個人、社團、協會等社會力量參與圖書館建設的情況，認為理事會制度設計要根植于具體的社會環境之中，廣泛吸納社會民間力量。楊瞳[4]建議政府應加強社會宣傳，普及圖書館相關的文化知識和公民享有的文化權利，使民眾能主動參與到圖書館的管理之中。馮佳[11]以波士頓公共圖書館為例，認為該館理事會的發展與社會力量的支持緊密相連，民間的捐助能有效發揮理事會相關委員會成員的才能，更能有效解除圖書館發展的后顧之憂。胡海榮[3]則重點介紹了美國公共圖書館基金會制度的成功經驗，認為圖書館設立基金會是促進事業可持續發展的有力舉措。

3 法律保障

部分文獻從國外公共圖書館理事會制度的立法基礎研究入手，介紹了有關國家公共圖書館理事會制度立法保障體系的組成內容、演變過程和本土化特征，并總結出以下若干啟示。

3.1 加強圖書館立法建設

刁霄宇和高波[12]以美國猶他州圖書館法為例，認為該法內容全面、可操作性強且不斷修訂完善，建議我國借鑒其做法，建立以圖書館基本法及相關法律條款為核心，以地方圖書館法及行政法規為輔的圖書館法律法規體系，同時該法明確規定圖書館理事會是猶他州圖書館的管理機構，對理事會相關的條文規定十分細致。趙益民和普蕊[13]調研了美國、英國、法國、澳大利亞、日本和韓國圖書館理事會制度的政策法律保障體系，建議我國盡快制定圖書館專門法，將設立理事會制度明確寫入法律并作詳細的闡釋。馮佳[14]分析了美國各州圖書館理事會制度有關的立法依據，該國從聯邦到州建立起了一整套完善的法律體系，確保了理事會的行為有法可依，建議我國一方面積極倡導專門法的出臺，另一方面從其他行業相關法中尋求完善理事會治理的依據。馬玲[9]分析了英國和新加坡國家圖書館法定機構的性質，認為法定機構是圖書館進行法人治理的強力保障，建議通過立法賦予圖書館法定機構地位。

3.2 制定配套政策法規

趙益民[15]介紹了美國、印度、日本等國的圖書館管理模式，認為除圖書館專門法的必要保障之外，還應重視圖書館有關的規章制度的建設，如制定各級各類圖書館章程、行業規范、組織規程、治理準則等來指導并提升圖書館的管理水平。馮佳[14]介紹了美國新澤西州等圖書館理事會專門制定理事會操作規章的做法，認為精細化建章立制的圖書館管理理念為理事會相關工作的開展奠定了堅實的基礎，值得我國圖書館理事會借鑒學習。劉曉瑩和陳汝南[16]對比分析了中美兩國地方性圖書館法規或行政規章的情況，建議我國應重視制度條款的可操作性，如細化理事會成員的構成，明確其責任與義務等。同時還建議我國已成立理事會但未出臺理事會章程的圖書館，在有關部門和專家的指導下，盡快將制定圖書館理事會制度實施細則提上議程。葉旻[17]以美國馬薩諸賽州為例，介紹其州圖書館理事會制度的法律保障，除州圖書館法外，州圖書館理事會還通過制定理事會法規來規范圖書館資源服務和項目標準，制定圖書館工作相關政策來調控和引導系統的運作和發展。

3.3 修訂完善法律法規

楊家駱[18]分析了美國布魯克林公共圖書館理事會立法保障體系，認為其圖書館立法高度重視立法實施效果的做法值得借鑒，建議根據圖書館事業的發展趨勢和民眾需求來及時調整立法。王錚[10]回顧了美國公共圖書館從19世紀中期出現后運行至今經歷的立法層級不斷提升、法律體系不斷健全、法律效力不斷擴大的歷史過程，認為圖書館的法律規范需不斷調整以滿足圖書館的現實需要。楊琪[19]介紹了美國公共圖書館理事會在引入戰略管理、科學制定戰略發展規劃方面的做法。以美國公共圖書館協會編制的《公共圖書館戰略規劃指南》為例，其從20世紀80年代開始至今已編制了6版，體現了圖書館戰略規劃的制定緊跟時代發展、不斷調整完善并兼顧前瞻性和可行性的特征。馮佳[20]則以俄亥俄州圖書館理事會制度的發展為例，介紹其經歷了170年的漫長歷史，屢次變更并最終形成當下較為成熟的制度。

4 設計運行

部分文獻側重于研究國外公共圖書館理事會制度設計與運行實踐，詳細概述了國外公共圖書館理事會制度的職能定位、組織架構、議事規則、決策監督機制，理事的任免與構成、責任與義務、評估與培訓，理事會制度下決策層、管理層與監督層之間的關系等內容，并得出幾點啟示。

4.1 明確理事會職能定位

趙益民[15]認為圖書館理事會制度的實施首先要解決的是理事會定位問題。目前國內已設立理事會的定位處于多樣化狀態，應進一步加強對理事會制度的認知，明確其定位。徐引篪、盛小平和黃穎[21]認為借鑒美國圖書館理事會管理經驗，我國各種類型圖書館應該分別建立相適應的圖書館理事會，其職能定位是對圖書館進行管理和監督。張汝昊、魏凌煦和江向東[22]通過研究大英圖書館法人治理，建議在設定理事會的性質與相關權力時，確保其在整個圖書館運行和發展決策中占據主導地位。

4.2 合理設置理事會架構

蔣永福[23]認為合理設置理事會組織機構是理事會開展工作的基本組織保障，他以美國波士頓公共圖書館理事會為例，介紹了理事會執行委員會、咨詢委員會和各類型專業委員會設置的模式。崔麗[24]以新加坡國家圖書館管理局良好運作的組織機構為例，介紹了其理事會設置編制委員會、財政委員會、國家圖書館咨詢委員會、公共圖書館咨詢委員會、創新及科技咨詢委員會、國家檔案館咨詢委員會等的經驗做法。王晴[25]則介紹了國外圖書館理事會常務委員會和特殊委員會的組成模式，常務委員會負責圖書館日常事務的決策管理，特殊委員會根據特殊事務增設以應對突發事件。李大玲和楊琪[26]介紹了英國國家圖書館的組織架構，其通過設立建設項目委員會、薪酬委員會、審計委員會等機構來保障理事會的專業性和高效運作。

4.3 完善理事會人員結構

許蘊茹[5]通過分析美國公共圖書館理事會人員組建情況，建議理事會的組建遵循幾個原則：一要廣泛代表社會各階層利益；二要有責任心，熱衷于圖書館事業；三要按程序和標準選人。柴赟[27]介紹了南澳大利亞圖書館理事會理事人員組成來源廣泛、決策科學合理、公益性和獨立性強等特征，建議大力倡導奉獻精神，吸引管理經驗豐富、專業素養高的人才加入圖書館理事會。徐引篪、盛小平和黃穎[21]建議嚴把圖書館理事關，明確理事的人數、構成與個人素養，還應加強理事的繼續教育培訓和自我評價體系建設。馮佳[14]介紹了美國許多州通過發布“理事指南”來明確理事的職能定位，規范理事相關工作的做法，為圖書館理事隊伍如何提升科學決策水平提供了參考。馮佳[28]還專門介紹了美國公共圖書館理事教育培訓機制與內容，建議我國公共圖書館在推行理事會制度中，應高度重視理事的教育培訓，加強區域間聯動，博采眾長，共同提升理事的能力與水平，從而實現圖書館的高效治理。

4.4 規范理事會議事流程

張汝昊、魏凌煦和江向東[22]認為理事會會議的有序進行重點在于規范議程設置。建議一要規范會議頻次，二要規范會議準備程序和會議內容結構，從而提高會議的效率和質量。趙益民和普蕊[13]認為圖書館理事會制度應追求科學、民主的議事決策模式，可采取“會議商討、投票決議”的形式，做好會前、會中和會后3個階段的充足準備。蔣永福[23]建議理事會會議制度必須遵循平等協商、自由發言和程序民主原則。會議決議實行多數表決原則，會議形成的決議文件須由會議召集人簽名生效。

4.5 健全理事會內外監督機制

楊家駱[29]認為理事會制度的實施應逐步建立和完善失誤追究制定、績效考核制度和信息公開制度，拓寬社會公眾參與公共圖書館管理、運行和監督的渠道，構建內外結合的圖書館理事會監督機制。趙靖[30]介紹在美國公共圖書館中，理事會既是監督者也是被監督者，內外監督機制的構建將為我國公共圖書館理事會的穩定發展提供保障。馬玲[9]以大英圖書館為例，介紹該館理事會每3年與政府簽訂撥款協議，其中明確設定圖書館重要產出和考核評價標準。此外，每年還向議會遞交財務報表、接受外部審計等，建議借鑒其經驗，注重理事會績效評價和內外監督體系的構建。路陽和張雪峰[8]介紹了亞歷山大圖書館在財務審計、薪酬分配、人事制度等方面開展績效評價與內外部監督的做法，建議我國公共圖書館理事會注重信息公開、財務審計、績效考評和獎懲等方面的制度化建設，接受來自理事會、政府、社會等各方面的監督。

5 結語

結合制度認識、法律保障和設計運行3個層面的研究主題分析，有關國外公共圖書館理事會制度對我國的啟示研究類文獻呈現出幾大特征：一是從研究視角上，重視運用歷史學、經濟學、管理學、社會學多學科來透析國外理事會制度的歷史、現狀與未來發展；二是從研究維度上，既有縱向分析理事會與政府、社會各界等各層級的關系，又有橫向分析理事會制度環境下圖書館決策層與執行層、監督層之間的關系；三是從研究方法上，注重綜合國外單個或多個公共圖書館理事會制度設計的案例分析、國內外相關公共圖書館理事會情況的比較研究、國外公共圖書館理事會實施運行的經驗總結等方法。基于此，有關國外公共圖書館理事會制度對我國的啟示研究成果較為豐富、內容較為詳實，具備一定的參考價值。

從研究的發展趨勢來看，應進一步拓寬研究主題的覆蓋面，建議從這幾個方面入手：一是加強已建立理事會制度的國內公共圖書館的情況調研，全面分析各館理事會制度運行的問題與不足，為進一步開展國內外比較研究奠定基礎；二是深入加強國內外理事會制度設計與運行實際的比較研究，尤其注重國內外情況現狀差異背后的成因分析；三是引入國外公共圖書館其他管理制度與運行機制的啟示研究，如分析公共圖書館總分館制本土化的經驗；四是將研究對象從美國、英國等研究較集中的國家適當轉移至金磚國家和“一帶一路”沿線主要國家，參考與我國發展階段相近和地緣環境相似的有關國家的公共圖書館理事會制度設計與運行情況。

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