國家戰略引領下特色小鎮建設發展研究*
——以甘肅省天水市甘泉特色小鎮為例

汪永臻

新常態下，新型城鎮化建設成為我國經濟社會發展新的增長點。新型城鎮化要堅持以人為本的核心，倡導創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。而特色小鎮是為了適應經濟新常態、進一步貫徹落實新型城鎮化建設目標的產物。特色小鎮是區域經濟發展的新動力和創新載體，其建設成功與否直接影響著城鎮內需潛力的進一步釋放、農村市場的激活、農村經濟和產業轉型升級的順利展開。目前，從中央到地方政府，或學術界，就小城鎮建設發展還存在思路和方向不統一的問題。中國幅員遼闊，不同區域的小城鎮建設，其側重點、特點和實施的路徑選擇均有較大的差別。本文基于特色小鎮建設現狀、存在問題的基礎上，以甘肅甘泉特色小鎮為研究對象，就其建設路徑選擇進行重點的分析，并提出了對策建議。

1 特色小鎮建設的現狀

1.1 全國特色小鎮建設情況

自2015年以來，我國迎來了小城鎮發展的新機遇，特色小鎮出現了。早在2014年，在我國杭州、紹興等沿海城市開始出現特色小鎮。2015年底國家主要領導人先后對特色小鎮做出重要批示，要求借鑒浙江經驗，探索出新型小城鎮的道路。全國各地隨即掀起了培育小鎮經濟增長點的熱潮，20多個省市開始主動推動特色小鎮建設。大城市的功能開始輻射、產業開始向外轉移，人口逆城市化現象出現，國家政策、資金供給也傾斜于欠發達地區。2016年10月，國家公布了127個首批特色小鎮名單[1]。2017年7月，國家公布了276個第二批特色小鎮名單[2]。截至目前，國家特色小鎮數量已經達到403個。（見圖1）

圖1 全國特色小鎮建設分布情況[3]

在國家公布的127個首批特色小鎮名單中，僅從數量不難看出其主要分布在我國華東和西南兩個區域。基于住建部的推薦工作通知以及特色小鎮主打的特色，可以對127個首批特色小鎮進行分類，主要分為6大類型：一是工業發展型，占比14.96%；二是歷史文化型，占比18.11 %；三是旅游發展型，占比50.99%；四是民族聚居型，占比2.36%；五是農業服務型，占比11.81%；六是商貿流通型，占比2.36%。通過對特色小鎮分類統計可以發現，旅游發展型的特色小鎮的數量最多，其上榜數量達到64個，占比50.39%；歷史文化型的特色小鎮的數量穩居第二，達到23個，占比18.11%[4]。

據有關統計顯示，2016年1月至9月，有高達480億元被投資到37個特色小鎮，全國各地的1000個小鎮的建設投資累計約有1.5萬億至2.5萬億元。通過對完成特色小鎮建設任務的調查數據，可以看出，基礎設施建設在各項投資中占比最大，約為30%至50%。[5]（見圖2）

1.2 甘肅省特色小鎮建設現狀

圖2 部分具有代表性的特色小鎮投資金額

中國首批特色小鎮名單中，甘肅有3個小城鎮榜上有名，分別為青城鎮、清源鎮以及松鳴鎮[6]。中國第二批國家級特色小鎮名單中，甘肅省有5個小城鎮上榜，分別為南梁鎮、甘泉鎮、苦水鎮、玉泉鎮以及首陽鎮[7]。隨著國家小城鎮建設工作的不斷推進，甘肅省委省政府積極響應，于2016年7月印發了《關于推進特色小鎮建設的指導意見》，強調開展特色小鎮建設，是深入貫徹落實中央關于特色小鎮建設的重要精神，關系到全省發展大局的一項重大決策。在全省范圍內創建特色小鎮，對推動各地謀劃項目、集聚高端要素、推進產業創新和升級以及挖掘華夏文明傳承創新區建設內涵具有重要的意義，從而帶動經濟社會持續健康發展，與全國一道實現小康社會目標[8]。2017年5月，甘肅省建設廳召開了國家級特色小鎮規劃技術審查會，聽取了3個典型特色小鎮建設規劃編制成果的匯報，就特色小鎮建設規劃提出了具有建設性的意見和建議。審查會提出，特色小鎮規劃編制，要重視對小鎮的基礎性研究，突出特色產業、功能定位、空間組織、開發運營、建設項目、實施計劃以及保障措施等建設性規劃主體，并強調相關建設及規劃編制單位要積極履職盡責，按照會議要求，進一步修改完善特色小鎮建設規劃編制成果[9]。經過近兩年的規劃建設，甘肅省8個國家級特色小鎮基礎設施有所完善，鎮容村貌改善明顯，特色小鎮初具規模。（見表1）

表1 甘肅省入選國家級特色小鎮統計表（按人口排序）表

甘肅天水甘泉鎮依仗位于麥積山文化旅游區和甘江村農業觀光區這一區位優勢，主動協調與周邊旅游和農業資源發展關系，通過向景區和觀光區進行勞務輸出，并圍繞景區建設大力發展第三產業。該鎮人口富集，自古商貿流通興旺，農業生產條件得天獨厚，歷史文化悠久。通過優先加大基礎設施投資建設、鎮區村容村貌整治，其以物資集散和服務業為主的產業業已形成，并充分發揮著城鄉紐帶的關鍵作用。重點鎮示范實施以來，該鎮以藝術文創作為主導產業，并圍繞旅游型鄉鎮轉型和產業結構調整，以麥積山為依托，以農業為基礎，強化以第一產業和第三產業為主的產業結構組織，形成藝術創作、藝術衍生品研發、制作、展示、交易的藝術全產業鏈的新型藝術型小鎮。

2 特色小鎮建設存在問題

從甘肅省的實際情況來看，特色小鎮建設還存在和面臨一些較普遍的問題，具體表現在以下幾個方面。

2.1 缺乏系統性整體規劃，地方特色彰顯不足

特色小鎮是件新生事物無疑，其包括產業、生態、空間、文化等領域的系統性工程。同時特色小鎮建設的最終目標，就為我們提出了高起點、高標準以及易實施的規劃要求。然而，一些地區對特色小鎮規劃建設存在認識誤區，導致規劃布局系統性不強，也忽視了與當地整體規劃的對接，使小鎮的功能布局與土地利用和產業發展等之間的關聯性不強。由于規劃的側重點不突出，地方的建設形態沒有做到“大而廣”，沒有形成凝聚特色小鎮的文化氛圍；新建的道路、建筑等的協調性和整體美欠缺，無形中破壞了山林、河流等自然景觀。

2.2 缺乏有效的政策供給，小鎮經濟發展后勁不足

目前，特色小鎮發展存在的短板，主要集中在技術、信息、人才和資金問題幾個方面，而彌補這些小鎮建設發展薄弱環節的政策供給不足，支撐有關產業要素的體系、配套機制仍然有待完善。政府主導建立的有關支撐機制體系不健全，市場化多元投融資機制還未形成，尤其是土地和財政的政策保障，從而導致產業發展缺乏政策供給等問題嚴重制約著特色小鎮經濟的發展。

2.3 重視加強城鎮開發，忽視人文氣息的塑造

中國現代化建設已取得了舉世矚目的成績，然而卻付出了犧牲傳統文化的巨大代價，這在特色小鎮建設方面也得到了充分的體現。特色小鎮建設存在貪大求全、大拆大建的誤區，而保留“鄉愁”的本土古建筑、傳統民居、老街巷卻遭到“浩劫”，人文氣息遭到了扼殺，歷史文脈不能延續，旅游資源不能有效利用，特色小鎮的文化特色頓失。

2.4 片面追求經濟效益，輕視生態環境的保護

在我國新型城鎮化建設中，追求經濟效益無可厚非，但一些特色小鎮發展卻付出了犧牲生態環境的代價，一位地追求經濟效益。恣意排放廢水、廢氣、廢物，導致純凈的江河、湖泊遭到嚴重的污染；任意浪費、截流水源，導致河流斷流、土地沙化；無節制地開采資源，導致森林、植被等自然生態資源嚴重被破壞，等等，這些違背自然規律的行為嚴重阻礙了特色小鎮的可持續發展。

圖3 甘泉特色小鎮空間布局

3 甘泉特色小城鎮建設路徑分析

甘泉小鎮建設充分借鑒浙江小鎮建設經驗，并結合當地實際，以鮮明的特色產業、濃厚的人文氣息、優美的生態環境、兼具旅游和社區功能為特征，以建設“民俗風情小鎮、美麗幸福甘泉”為目標，初步形成了特色小鎮建設的“甘泉模式”。（見圖3）

3.1 特色鮮明的產業形態

甘泉特色小鎮以旅游資源為依托，以現代農業為基礎，以藝術文創產業為主導，延伸發展相關周邊產業，形成完善的產業生態鏈。

3.1.1 以文創產業為主導

目前我國文化產業增速已高于同期GDP的增速，不僅創造了新的經濟增長點，也在推動傳統產業轉型、促進產業結構調整、高新技術轉化等方面發揮重要作用，文創產業已成為可持續發展與城市再生的新引擎。甘泉鎮當地政府緊抓這一機遇，做出了以文創為主導的產業發展戰略決策，努力打造藝術創作、藝術衍生品研發、制作、展示以及交易的全產業鏈的新型藝術型小鎮。該鎮以麥積山石窟精美的泥塑藝術為依托，匯聚大量海內外畫家、雕塑家、攝影師等藝術工作者匯聚麥積甘泉，加快當地的藝術相關產業的發展。當代著名藝術家張洹先生、米丘先生將在麥積甘泉設立工作室。在二位藝術界領軍人物的引領下，更多相關藝術家也將匯聚甘泉鎮，形成頗具規模的藝術家工作群，大量藝術作品將會在麥積之甘泉鎮誕生。3.1.2 以現代農業為基礎

現代農業是甘泉特色鎮域的主導產業之一，林果業占全境農業總產值的50%左右，所以采用“現代農業+”的發展模式是必然選擇。“現代農業+”模式是基于鄉鎮產業發展現狀、資源優勢和空間形態，發展以第一產業和第三產業為主導的產業結構組織。重點發展綠色、有機和無公害果品的深加工，為現代農業提供科學技術服務和物流服務的產業。例如，花牛蘋果，屬于甘肅省天水市特產。系該市元帥系優良品種蘋果，為中國國家地理標志性產品。在國際市場上第一個獲得正式商標的中國蘋果品牌。還有天水大櫻桃，屬于全國優質甜櫻桃，是繼花牛后又一優勢特色水果。大櫻桃又稱車厘子，屬薔薇科，其果實營養價值高，含有較高的蛋白質，還含有具有抗衰老功效的花青素、褪黑激素等，被譽為水果之冠。麥積區屬大陸半濕潤季風氣候，冬無嚴寒，夏無酷暑，氣候溫和，四季分明，日照充足，降水適中，獨特的地理位置和氣候條件，適宜于大面積栽培和發展大櫻桃。

3.1.3 以旅游發展為依托

近幾年來，甘泉特色小鎮的旅游及相關產業發展較為迅速。一方面得益于其獨特的區位優勢，甘泉小鎮位于麥積山下，是通往麥積山石窟的必經之路；另一方面是其得天獨厚的生態環境，域內旅游資源豐富，特色小鎮始終堅持“規劃先行、生態立區”的發展理念，通過政府拉動、規劃帶動、基礎設施促動，使旅游產業獲得了較為優越的發展空間。目前，隨著高鐵站的開通，以及景區道路交通的改造升級，境內的旅游業及相關產業將會得到跨越式發展。

3.2 和諧宜居的美麗環境

3.2.1 土地有效利用。一是進行保護性開發

鎮域內建設嚴格按照甘泉小鎮的整體格局和明清建筑風貌進行規劃設計建設，執行鄉村建設規劃許可制度，重點對甘泉寺、雙玉蘭堂、大堡子山以及古民居等按照“修舊如舊”的原則進行保護性開發。二是大力開展環境整治。針對麥積山大道沿線分散、凌亂的村莊，通過美麗鄉村、扶貧開發、易地扶貧搬遷、農村危房改造等項目付諸實施。完善了沿線基礎設施和公共服務配套，在甘江、屈坪等12個村建成村級文化廣場1852平方米，總投資1045萬元；對于沿街建筑采取“偷梁換柱”或“穿衣戴帽”的形式統一進行立面改造；實行鎮區精細化管理機制，全面落實環境衛生網格化管理制度等，多項并舉，多管齊下，鎮區“臟、亂、差”等問題明顯好轉。在公路沿線8個村，建設垃圾收集屋、安裝垃圾箱等，總投資480萬元。 三是創建美麗鄉村建設。多方籌資，高標準規劃，突出產業支撐，大力創建美麗鄉村，建成省市和區級美麗鄉村示范村3個、整潔村5個。在甘江、甘泉等村栽植行道樹、粉刷墻面、建設花壇、花園等，總投資1850萬元。

3.2.2 鎮域提升改造

三區三心。北部：城市風貌區；中部：古鎮風貌區；南部：特色小鎮風貌區。一藍一綠。沿麥積風景大道形成綠色生態旅游風景廊道，將小鎮與麥積山景區緊密聯系，塑造鎮區核心綠軸。突出穎川河藍色水脈的靈動與活力，打造沿河豐富多樣的歡樂濱河空間，塑造活力穎川河岸形象。多心點綴。結合場地條件，提升改造老鎮區風貌，從環境出發，以當地特色文化為落點，新建設諸如黃河雕漆產業園、麥積世界數字麥積山等項目，結合原有與新建的廣場等公共活動空間，形成以麥積大道和穎川河為軸心的葉脈狀風貌框架，鎮區節點將逐個滲透入小鎮的改造體系之中。建筑風貌延續與改善。加入傳統構件，并插入豎向線條的立面裝飾，豐富建筑界面與空間層次，使建筑內外空間更加靈動，空間層次更加豐富。將建筑立面虛實關系的節奏感保留，通過木格柵的自由組合增加光影效果，以及墻面的凹凸關系來豐富墻面細節。在建筑與街道間形成異地鞥的灰空間，起到豐富街道視覺，降低行走時的乏味感，同時新的空間更好的適應了使用的需求。對新空間的處理上保持當地建筑風格，使用當地材料。

3.3 彰顯特色傳統文化

3.3.1 傳統文化保護

甘泉歷史悠久，旅游資源豐富，文化底蘊深厚，轄區內自然景區眾多。經過挖掘、記錄和整理，甘泉鎮有歸鳳山、云霧山、杜甫草堂、宋墓保護群、大堡子遺址等文物古跡33處，保存較為完整的甘泉古街現存古建約有10處，建造年代為清代、民國為主的古建院落27處，樹齡在1000年以上的古樹2株，全鎮境內100年以上的古樹8株。甘泉高臺、社火、舞龍、高蹺、旱船、秧歌、小曲等富有地方特色的非物質文化遺產，富有歷史色彩，舞龍來回翻轉，小曲聲聲傳情，高臺凌空高懸，高蹺風趣逗樂，秧歌隊喜慶吉祥，屬于甘泉特色文化的積淀。

3.3.2 文化傳承

文化的傳承與創新的形式多樣，我們必須堅持創造性轉化和創新性發展，使中華民族最基本的文化基因與當代文化相適應、與現代社會相協調[10]。可以在繼承傳統文化的基礎上對其進行大膽創新，使傳統文明升華為現代文明。我們知道，我國用了短短幾十年的時間完成了西方發達國家幾百年要完成的現代化進程，但卻付出了犧牲不少文化特別是傳統文化的代價。因此，這種繼承與創新不僅是正常的，而且是必要的。甘泉特色小鎮在其發展過程中，積淀出的經典文化傳承活動包括雕塑論壇、石窟浴佛節、伏羲大典、麥積山論壇、社火匯演和“上九”朝觀等節慶活動。

3.4 便捷完善的設施服務

寶天高速在鎮域北部設有天水東出口，麥積山大道、東柯大道已啟動建設，元溫公路貫穿全鎮，全鎮24個行政村實現了道路通暢化。鎮區系統完善，功能明確，層次分明的“四縱五橫”鎮域主次干道骨架基本建立，鎮區道路密度更趨合理。

主次干道間距更加合理，步行設施齊全，路面及照明設施完好，新鎮區采用雨污分流，供水系統完善，供水保證率達100%。防洪設施符合防洪要求，居民給水保障有力，建成家慶門溝等8處水源地，麥積區12萬人安全飲水工程投入使用。

城鎮管理和社會化服務體系進一步健全，形成了與區域整體發展相適應的中心明確、層次清晰的公共設施體系。電力、通信和醫療、衛生、文化、商業等設施完善，滿足城鎮整體發展的需求。轄區內各職能部門、辦事機構健全，蘭化療養院、小隴山麥積林場、林科所等省、市、區單位13家在此設有機構。

3.5 充滿活力的體制機制

3.5.1 規劃建設理念創新

甘泉鎮以省級新型城鎮化試點工作為契機，立足麥積山風景名勝區旅游文化綜合服務配套的功能定位，“依托大景區、發展大旅游、建設特色鎮”的思路，踐行“創新、協調、綠色、開放、共享”5大發展理念來全面推進特色鎮建設。

按照統一規劃、合理布局、因地制宜、特色顯明、產業突出、改革到位、政策引導、環境美化的原則，堅持以打造成世界文化遺產、國家5A級景區——麥積山風景名勝區的綜合服務配套的和中轉地為目標，藝術文創為主導產業，結合旅游服務、鄉村民俗體驗，現代特色農業的藝術文創型特色小鎮為總體定位，按照“一廊、兩心、三軸、多點”的功能結構，將鎮區由北向南依次劃分為旅游地產區、旅游服務區、古鎮核心區、商貿服務區、文化產業區、旅游集散區，將兩側山體結合城鎮定位及功能結構規劃為山體旅游區、生態產業區進行統一規劃、分布建設。

3.5.2 社會管理服務創新

推進人口管理制度改革，形成戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度。有效吸引外地勞動力，提高了勞動力市場的活躍度。社會管理更趨完善。建立健全小城鎮管理體制，依托鎮便民服務中心，健全完善了行政審批服務平臺，投資服務環境和政務服務環境進一步優化科學。

3.5.3 體制機制創新

探索農業轉移人口市民化成本分擔機制，推進人口管理制度改革，全面推行居住證制度，形成戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度；創新多元化可持續的投融資機制，鼓勵并引導社會資本積極參與城鎮化基礎設施、公共服務設施建設，向社會資本開放準公益性城鎮化項目的建設和運營領域。建立PPP項目庫，定期向社會推介，吸引社會資本參與城鎮化建設和運營。貫徹落實中央和省上引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見，推進農村土地改革，促進農村土地規模化、集約化經營。加快集體林權配套改革，完善林權流轉、抵押貸款等制度。全面推進農村綜合改革，逐步完善農村金融服務體系，推動城鄉一體化發展。

4 甘泉特色小鎮建設的啟示

甘泉作為西北欠發達地區的特色小鎮，與發達地區的浙江特色小鎮在推進過程中，在背景、內涵、實施時間以及具體做法等方面有很多的相似性，并在特色小鎮建設中均表現出良好的發展勢頭，但在特色資源的開發、政府助推力度的把握、戰略培育方式的選擇等方面也存在一定的差異，也是一些初步的探索與實踐，積累了一定的經驗，對我國天水乃至西北地區特色小鎮建設起到一定的引領作用。

4.1 特色資源的開發

從特色產業角度而言，特色小鎮建設能否成功，有兩個因素需要重點考量，一個因素是能否將特色產業做起來，另一個因素是能否打造出高品位、有文化和特色的人居環境。第一個因素與選址有很大關系：假如小鎮選址在城市群內部，抑或選址在大城市周邊，就完全可以充分借助大城市的高端資源打造一批資本和技術含量高的產業，例如可以打造專為大城市服務的產業，浙江特色小鎮大多是這類模式，再如杭州市周邊的基金小鎮、北京市周邊的機器人小鎮等；假如選址在中西部地區，特色小鎮需要將側重點聚焦在特色資源的開發上，若農業資源較為富集的區域應該打造田園綜合體，甘泉特色小鎮即屬于這種類型，森林資源富集的區域應該打造森林特色小鎮。在生態環境較為脆弱的西北地區，應該培育具有地方優勢的特色種（養）植業，發展特色經濟，而不搞其他大規模的開發。

4.2 政府助推力度的把握

在我國發達地區，自改革開放以來，有許多各具特色的塊狀經濟。跨入新世紀以來，在互聯網和信息技術領域，浙江已經形成先發優勢，這些都為特色小鎮發端提供產業基礎和技術支撐。甘泉作為欠發達地區，經濟發展滯后，缺水缺綠，人文景觀十分有限，是一個普普通通的西北山區小鎮。在經濟發展水平的影響下，浙江特色小鎮是基于大尺度、層次高的專業化、特色化的情況下，政府引導的發展自覺；而甘泉特色小鎮是在發育不夠、要素不全的情況下，政府積極助推的結果。

4.3 戰略培育方式的選擇

作為發達地區，浙江可以依托強大的經濟發展基礎，發展特色小鎮主要采取“種”的方式，例如酷玩小鎮，主要借助兩大投資商拉動，夢想小鎮主要借助阿里巴巴等帶動。具有強大的基礎、巨額的投資以及高速度的發展特征。而甘泉特色小鎮主要采取“育”的方式，緊緊憑借本土企業來培育市場主體。表現出小投資、長積累以及慢發育的特征。同時，發達地區的特色小鎮，像浙江呈現出格局大、思路寬，上下聯動，借智給智借力給力步子大。而甘泉特色小鎮則是“摸著石頭過河”，一邊實踐一邊探索。

[1]住建部公布第一批中國特色小鎮名單[EB/OL].http://finance.ifeng.com/a/20161014/14938532_ 0. shtml.2016 .

[2]住建部公布第二批中國特色小鎮名單[EB/OL].http://www.askci.com/news/chanye/20170727/202526104048.shtml.

[3]溫春陽：特色小（城）鎮規劃建設的方向與途徑[EB/OL].https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzIyMzczNDQxMA%3D%3D&idx=1&mid=2247483918&sn=d1f13bbe82fac67166f812deca0cb9a3.

[4]曹爽,羅娟.我國特色小鎮建設的研究現狀與展望[J].改革與開放,2017（11）.

[5]高楊.特色小鎮建設要挖潛當地文化——臺灣專家建言大陸特色小鎮建設[EB/OL].http://www.rmzxb.com.cn/c/2017-09-04-1768196.shtml.

[6]這3個甘肅小城鎮,成功入選第1批中國特色小鎮[EB/OL].http://www.360doc.com/content/17/0510/14/40490835_652696719.shtml.

[7] 2017第二批中國特色小鎮名單[EB/OL].http://www.askci.com/news/chanye/20170727/202526104048_4.shtml.

[8]甘肅省人民政府辦公廳關于推進特色小鎮建設的指導意見（甘政辦發〔2016〕114號）[N].甘肅日報，2016-08-02.

[9]甄燕紅.甘肅省對特色小鎮規劃進行技術審查[N].蘭州晚報,2017-05-24.

[10]國務院.關于實施中華優秀傳統文化傳承發展工程的意見[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2017-01/25/content_5163472.htm.