關于電網企業如何應對增量配電業務改革的思考

熊露

【摘 要】 增量配電業務作為新一輪電力體制改革的焦點和難點，一直吸引著社會各界的關注。隨著“放開兩頭，管住中間”的電力體制改革深入落實，電網企業面臨的市場競爭日趨激烈，配售電市場主導地位受到沖擊，市場份額、營業收入面臨下降風險。因此，主動參與到增量配電業務改革，提前謀劃應對措施，對電網企業顯得尤為急切和必要。本文從解讀增量配電業務改革政策文件出發，分析相關政策文件對電網企業產生的影響，并提出相應的應對建議。

一、引言

近三年，國家發展改革委、國家能源局陸續公布了三批增量配電業務改革試點項目。目前第一批增量配電業務改革試點推進過程取得明顯成效，但也存在一些突出問題，如配電區域劃分工作相對滯后、劃分意見獲取難度較大，影響部分試點項目推進速度。國家發改委副主任連維良在2017年11月27日的電力體制改革專題會上指出：“要抓緊制定增量配網業務范圍劃分相關辦法，協調好增量配網項目業主與電網企業在配電區域劃分、產權劃分、資產劃分等方面的關系，為推進試點項目落地創造條件。《增量配電業務配電區域劃分實施辦法》要盡快印發，試行過程中結合實際情況再不斷進行完善。”可以看出，《實施辦法》是為了解決在增量配電業務改革試點中出現的項目業主與電網企業在試點區域范圍劃分、產權劃分、資產劃分等方面存在較大的分歧而制定的，并且將對電網企業將產生重大影響。

二、增量配電業務改革相關文件規定

電力體制改革重要措施之一就是加快放開配售電業務，截至目前，我國增量配電業務制度框架已經基本建立，具體過程如下：

1、2015年3月15日，《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號）及其配套文件明確逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業務，鼓勵以混合所有制方式發展配電業務。

2、2016年10月，《售電公司準入與退出管理辦法》和《有序放開配電網業務管理辦法>的通知》（發改經體〔2016〕2120號）明確了增量配電業務放開的基本原則及機制框架等。

3、2017年11月，國家發展改革委發布了《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》（發改價格規〔2017〕2269號），明確了增量配電網配電價格定價機制。

4、2018年3月，國家發展改革委、國家能源局印發了《增量配電業務配電區域劃分實施辦法（試行）》（發改能源規〔2018〕424號，以下簡稱《實施辦法》），提出了增量配電業務配電區域劃分的指導意見。

5、2018年3月，國家發展改革委印發《關于進一步推進增量配電業務改革的通知（征求意見稿）》（發改辦能源〔2018〕356號，以下簡稱《征求意見》），征求各方意見。

上述意見或辦法的制定，從邏輯上具備延續性和承接性，在內容上是不斷豐富和細化落實。2015年3月15日發布的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》提出了按照管住中間、放開兩頭的體制架構，有序向社會資本開放配售電業務，打破電網企業長期壟斷的局面，隨后的有關文件都是在這份意見的基礎上做的解讀、深化和延伸。

因此，電網企業有必要深入研究相關辦法，解讀政策實施帶來的影響，并制定實施對策。特別是2018年3月的《實施辦法》和《征求意見》，直接將配電區域的決策權下放至地方政府有關部門，更是需要引起足夠重視，提前做好應對。

三、《增量配電業務配電區域劃分實施辦法》政策解讀

（一）配電區域劃分的決策權由地方政府掌握

《實施辦法》第四條指出：“地方政府確認的主管部門負責配電區域的劃分。”條款未限定負責配電區域劃分的地方政府部門的層級，給予了地方政府充分的自主空間。事實上，地方政府相關部門對增量配電業務市場也表示了較強的參與意愿，如果是由地市級政府指定的部門（如增量配網區域的管委會）等負責配電區域的劃分，很可能因利益沖突會對電網企業爭取配電區域的項目業主造成非常不利的影響。

（二）配電區域存量資產處置方式有多種途徑

《實施辦法》第十九條指出：“擁有配電網經營權的售電公司依法享有所轄配電區域配電網投資建設及經營管理的權利。由非本區域配電網運營主體投資建設并運營的存量配網資產，可通過入股、轉讓、租賃等方式處置。”站在發揮電網企業存量資產使用效率和效益的角度，對存量配網資產的處置方式進行對比分析如下：

1、租賃方式：電網企業將存量資產出租給配電公司使用，可以節省配電公司電網投資成本。但如果配電公司對租入資產缺少運維，將影響資產的使用壽命，后期配電公司退租的話，則會造成資產的閑置。

2、轉讓方式：電網企業將存量資產轉讓給配電公司，可以縮短配電公司新建電網的建設周期，但出售價格需要與配電公司進行談判，售價可能難以彌補電網企業的潛在收益。

3、入股方式：電網企業將存量資產作價入股進入配電公司，可以縮短配電公司新建電網的建設周期，充分發揮資產的利用效率。

綜上分析，電網企業對存量資產應全力爭取單獨劃分配電區域，確實無法劃分的可選擇資產入股方式，既可以充分利用現有資源，滿足客戶用電需要，還可以減少公司的現金出資，減少投資風險。《實施辦法》第十九條條款明確了存量資產的處置方式，但是未明確與區域劃分的先后順序。如果在各相關方對存量資產處置方式未達成一致的情況下，地方主管部門就出具增量配網區域劃分意見，很可能導致電網企業陷于被動，對存量資產的處置方式喪失話語權。

（三）配電區域劃分工作在增量配電業務推進過程中的任一環節進行

《實施辦法》第十條規定“地方相關主管部門應當在配電網規劃、項目論證、項目業主確定、項目核準（備案）等環節明確具有清晰地理邊界的配電區域，出具配電區域劃分意見”。也就是說，地方相關主管部門可以在編制配電網規劃時即明確增量配電業務的配電區域，也可以在增量配電項目的論證、業主確定、核準（備案）等環節中的任一環節明確其配電區域，將導致公司對配電網規劃喪失主動權。

（四）專線專變用戶擁有自主選擇權

《實施辦法》第二十一條指出：“對于配電區域內，主要電源為其他配電網運營企業專線（專變）供電的電力用戶，本著節約資源的原則，供電方式可維持不變（但保留用戶的選擇權），本專線（專變）不可在擴展其他電力用戶。”如專線（專變）供電的電力用戶選擇由新確定的增量配電業務項目業主供電，專線（專變）不能拓展其他用戶，將導致電網企業專線（專變）資產閑置，利益受損。

四、《關于進一步推進增量配電業務改革的通知（征求意見稿）》政策解讀

（一）“已納入省級或市級配電網規劃，但尚未核準的配電網項目，為增量配電業務。”未核準原因可能存在多種情況，不一定全部適合開展增量配電業務。

（二）“電網企業已經獲項目核準，但在核準文件有效期內未開工建設，視為增量配電項目。”按這一條規定，無論是否核準，電網企業所有已納入規劃的未開工項目，都視為增量配電項目。但實際工作中因青苗賠償等客觀原因未開工的，不應簡單視為增量配電項目。

（三）“電網企業不得未經核準擅自開工建設配電項目，違規建設配電項目不屬于電網企業存量配電設施。”這一條規定未明確違規建設的定義、范圍、起始時間等，容易導致執行中存在誤差。

（四）“處于試點范圍內，電網企業已獲準并開工，但是試點批復時實際完成投資不足10%的項目，應納入增量配電業務試點，電網企業應將該項目資產通過混合所有制方式參與增量配電網建設。”針對這一條規定，為避免產權混淆，已開工項目不應納入增量配電網試點。

（五）“由于歷史原因，地方或用戶無償移交給電網企業運營的配電設施，其資產權屬關系依據相關法律關系確定后，可納入增量配電業務。”歷史原因已無償移交給電網企業運營的配電資產，已屬于電網合法資產，不應納入增量配電業務試點。

（六）“各地可以根據需要，開展具備配電功能的規劃內220千伏增量配電業務試點，試點范圍不限于用戶專用變壓器。”根據國家發改委、國家能源局《有序放開增量配電網業務管理辦法》，明確配電網原則上指110千伏及以下電壓等級電網和220千伏及以下電業等級工業園區（經濟開發區）等局域電網。此條突破了原規定配電網范圍。

（七）“地方能源主管部門切實履行規劃管理職能。對于已經批復的增量配電業務改革試點，地方政府能源主管部門應組織試點項目規劃制訂工作。對于園區類試點項目，經授權或提出申請可由園區管委會或區縣政府代為履行，規劃職能不應委托電網企業或任何潛在投資主體代為履行，但鼓勵電網企業和相關投資主體提出規劃建議。”增量配電網規劃應由省級部門主管，權利不宜放在省級以下部門。

五、對電網企業參與增量配電業務改革的工作建議

綜上，改革勢不可擋，對電網企業而言，為主動適應改革，爭取最大市場份額和利益，電網企業應主動出擊，有序推進增量配電網項目建設，配合地方政府做好項目優選，做好潛在試點區域供電服務，全力參與試點項目業主競爭，統籌推進增量配電網項目公司運營。積極參與和配合政府推進增量配電網價格核定，力促構建健康合理的輸配電價體系，主動適應改革和監管新要求。