改革開放40年中國民主政治發展歷程

王壽林

提 要：改革開放以來，通過對歷史經驗的總結反思，我們黨順應時代潮流和人民意愿，不斷加大民主法治建設和體制機制創新力度，通過確立人大權威、強化行政法治、推進司法公正、完善政治協商、實行吏治新政、夯實自治根基等一系列重大舉措，使公民權利邊界不斷拓展，公共權力邊界逐步明晰，民主政治和法治國家建設正沿著中國特色社會主義政治發展道路穩步推進。

改革開放以來，通過對歷史經驗的總結反思，我們黨順應時代潮流和人民意愿，不斷加大民主法制建設和體制機制創新力度。本文擬通過人大立法、行政法治、司法公正、政治協商、基層治理等視角，闡述改革開放40年來中國民主政治的發展歷程。

一、確立人大權威

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是實現人民當家作主的政權組織形式。我國憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民；人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”①《十八大以來重要文獻選編》（中），北京：中央文獻出版社，2016年版，第53頁。全國人民代表大會是我國最高國家權力機關，有權修改憲法和監督憲法實施，制定國家基本法律，選舉或罷免國家領導人，審查和批準經濟和社會發展規劃以及規劃執行情況的報告，審查和批準國家的預算以及預算執行情況的報告，撤銷或改變國務院不適當的決定和命令，監督和保障司法機關依法獨立行使職權。地方各級人民代表大會是地方各級國家權力機關，在該地區內依法行使地方國家權力。

從近些年“兩會”所產生的“眼球效應”，似乎很難想象40年前人大制度的凋敝。那時，人大盡管在理論上貴為國家政體，但歷經“十年浩劫”之后可謂“萬物復蘇、百業待興”。基于歷史的經驗教訓，重建人大這一最重要的民主體制，是改革開放后的必然選擇。1979年7月，全國人大通過了刑法、刑事訴訟法等7部法律，這是改革開放后法律制度建設的第一批成果。隨著1979年選舉法、1982年憲法修改等相關立法的出臺，擴大全國人大常委會職權、縣級以下人大代表實行直選、縣級以上地方人大設立常委會等重大變革得以確立。2000年立法法、2006年監督法的先后問世，則為人大職權的行使提供了制度支撐。

我國立法的主要方式有四種形式：一是立，即制定新的法律。二是改，即修改現行法律，基本形式有三種：修正案形式，憲法和刑法的修改采取這種形式；法律的修訂形式，一般用于對法律的大范圍修改；修改決定的形式，是目前法律修改的主要形式。三是廢，即對已明顯不適應經濟社會發展需要或已被新法替代的法律予以廢止。四是釋，即法律解釋。主要針對兩種情況：一是法律的規定需要明確具體含義的，二是法律制定后出現新的情況，需要明確適用法律依據的。2015年修改后的《立法法》有許多引發關注的亮點：例如，授予設區的市地方立法權。目前我國設區的市有284個。按照原有規定，享有地方立法權的只有49個。新法賦予設區的市地方立法權，并相應明確了地方立法權限和范圍。再如，細化“稅收法定”原則。明確“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規定。這意味著今后政府收什么、向誰收、收多少以及怎么收等稅收問題，都要通過人大立法決定。

2018年3月20日，十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監察法》，以法律形式把黨的十八大以來我們黨和國家在推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭中形成的新理念新舉措新經驗固定下來，有利于保障反腐敗工作在法治軌道上行穩致遠。監察法根據憲法修正案將行使國家監察職能的專責機關納入國家機構體系，明確監察委員會由同級人大產生，對它負責，受它監督，拓寬了人民監督的途徑，提高了社會主義民主政治制度化、規范化、法治化水平，豐富和發展了人民代表大會制度的內涵，推動了人民代表大會制度與時俱進。國內外輿論普遍認為，通過制定國家監察法，中國將構建黨領導下的集中統一、權威高效的國家監察體系；通過設立監察委員會，使其與政府部門地位平等，可對本級所有公職人員，包括政府官員進行相對獨立的監督和檢查。

在國家法律體系中，憲法具有至高無上的地位。1982年憲法繼承了1954年憲法的優點，又經過1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五次修改，成為比較完善的一部憲法。改革開放以來，我國制定完善了一大批法律、行政法規、地方性法規，國家經濟、政治、文化和社會生活的各個方面基本實現了有法可依。對此，人大居功至偉。黨的十八大以來，各級人大常委會和政府部門認真落實黨中央明確提出的立法項目，制定或修改法律48部、行政法規42部、地方性法規2926部、規章3162部，啟動了民法典編纂，頒布了民法總則，中國特色社會主義法律體系日趨完備。2014年11月，第十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過關于設立國家憲法日的決定，將每年的12月4日設立為國家憲法日。設立國家憲法日不僅是增加一個紀念日，更是讓這一天成為全體人民的憲法宣傳日、憲法普及日、憲法教育日，從而形成全民尊憲、學憲、守憲、護憲的政治文化，在全社會牢固樹立憲法權威。

20世紀80年代中期以后，隨著政治體制改革的深入，人大不再是一個僅具有程序意義的“表決機器”，而是真正開始主導立法。1986年，全國人大常委會審議《治安管理處罰條例》修改草案時，引發了人大歷史上第一次激烈的立法爭論，導致該法歷經三審才予以通過，成為人大改變“橡皮圖章”形象的重要起點。時至今日，凡是部門利益露頭、保障公民權利不力的法案，無不在人大引發爭議，遭遇阻擊。1999年4月，全國人大常委會審議《公路法》修改草案時，由于委員們普遍擔憂征收燃油稅將增加農民負擔，最終否決了這件本擬通過的法律草案，成為人大立法史上的破冰之舉。黨的十八屆四中全會提出，加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件。備案審查制度的實質，就是確保各項規范性文件與憲法和法律保持一致。近年來，全國人大常委會共接受公民和法人提出的各類審查建議1200余件，對每件審查建議都認真研究、妥善處理，取得了良好的社會效果和法律效果。

與人大立法相比，人大的監督、人事任免等行權實踐，更令人感受到了民主的力量。在1980年召開的五屆全國人大三次會議上，170多名人大代表就新中國成立以來投資最大的寶鋼工程向冶金部提出質詢。“共和國質詢第一案”發生在改革開放后不久，本身就意味著中國政治正在走向民主和開明。此后，頻頻出現的反對票也改寫了“一致通過”的慣例。在1992年召開的七屆全國人大五次會議上，興建三峽工程的議案引發激烈爭議，在實到代表2633人中，投贊成票1767人，投反對票177人，投棄權票664人，25人未按表決器，近三分之一的代表投了反對票或棄權票，以民主的方式對重大建設工程行使決定權。而1997年3月召開的八屆全國人大五次會議表決最高人民檢察院工作報告時，更是出現了1009張反對票或棄權票，占總票數的40.4%。2014年12月，十二屆全國人大常委會第十二次會議專門聽取和審議了國務院關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告并開展專題詢問。會后，根據全國人大常委會組成人員的發言和專題詢問提出的意見形成了全國人大常委會的審議意見，交由國務院研究處理。國務院有關部門經過認真研究分析，提出了切實加強和改進各項工作的措施。作為唯一的一位從第一屆連任第十三屆的全國人大代表，89歲的申紀蘭是“中國式民主”發展的見證人，對人民當家作主的含義有著深切的感受：當代表就要聽黨的話，我從來沒有投過反對票。對此，全國人大代表范誼不以為然：我投反對票，更體現了我的忠誠。事實上，作為人民代表，既需要有前者的樸實，也需要有后者的率真。而投反對票需要更強的理性、更大的勇氣、更高的忠誠。

地方人大的行權實踐與全國人大同樣異彩紛呈。1985年，在湖南省七屆人大二次會議上，177名代表因副省長楊匯泉清理整頓公司不力且對代表質詢敷衍了事，提出罷免案并獲通過；2001年2月，沈陽市中級人民法院腐敗窩案引起人大代表強烈憤慨，盡管某些領導反復做工作，但市中級人民法院工作報告依然在市十二屆人大四次會議上被否決，開創了人大監督史上的先河；2005年3月，廣州市人大代表在人代會上數次質疑政府預算，掀起轟動全國的“預算風暴”。這些被輿論傳誦一時的標志性事件，見證了我國人大作用的實質性加強。在我國的五級人代會中，縣鄉兩級人大是基層國家權力機關，是國家政權的重要基礎。縣鄉兩級人大代表占我國人大代表總數的95%。而縣鄉人大又直接面對基層群眾，工作成效直接影響群眾對黨和國家的信任度。十二屆全國人大常委會組織開展為期兩年的專題調研，調研中發現人大會議質量不高、代表聯系群眾渠道不暢等問題在基層時有發生。2015年6月，中共中央首次以文件的形式轉發了《關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》，提出“密切人大代表同人民群眾的聯系、探索建立代表履職激勵機制”等具體措施。這為各地積極開展縣鄉人大建設指明了方向。

在人大整體權威崛起的同時，人大代表的履職能力、政治勇氣也在成長。1983年六屆全國人大一次會議的提案只有61件；到了1993年八屆全國人大一次會議時，人大代表的提案總量已經達到611件，增長了10倍；到了2004年十屆全國人大二次會議時，這一數字又增至1374件，又翻了一番還多；到了2005年，全國人大的提案總量出現了“井噴”之勢，達到了6875件。目前，全國人大會議的提案總量大致維持在8000件左右。2017年，北京廣播電臺做了一個人大代表系列訪談節目，受訪的70名人大代表有著一個共同的感受，就是對代表認識上經歷了從榮譽感到責任感的定位轉變，在代表履職上從關注具體事務到確立國家情懷的境界提升。連任六屆全國人大代表姜健在2016年全國人大會議上，提交了16件議案、47件建議，內容涉及農業、文化、教育、出版、公安等多個領域。初任代表時，她關注的重點主要集中在醫療衛生領域。通過學習和調研，不斷開闊自己的眼界，工業、農業、科技、文化、教育、司法等都進入她的視野。20多年來，她訪問4000多人次，記錄90多冊筆記。這是她不斷超越自己行業局限的記錄，也是她履職生涯從單一行業走向廣闊領域的攀登歷程。

從2013年開始，我國實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，這是60年來的第一次。在十二屆全國人大代表中，黨政領導干部比上屆下降了6.93%，來自基層的工農代表比上屆提高了5.18%。基層代表數量明顯增加，有利于更好地體現人民的意志和愿望。2016年，廣東縣鄉人大換屆選舉工作涉及縣級政權117個，鄉級政權1100多個，直接選舉產生11萬多名縣鄉兩級人大代表，在此基礎上依法產生新一屆縣鄉兩級國家機關工作人員。在縣鄉兩級人大換屆選舉中，廣東省組織人大代表候選人與選民見面會成為一大亮點。通過見面會這種形式，讓選民更好地了解人大代表候選人的情況，激發廣大選民切實行使當家作主權利，積極參加選舉投票。同時，見面會也讓人大代表候選人在交流中更好地傾聽選民意見，增強代表候選人對選民負責、受選民監督的意識，推動人大代表候選人在當選后更好地履職。

從歷史的觀點看，40年前人大制度的浴火重生，既是改革開放的時勢產物，也是中國走向現代化的一個重要轉折點。倘若沒有人大的崛起和持續變革，中國的政治體制改革和民主法治建設進程必然大大延遲。誠然，人大的民主實踐并非盡善盡美，如何在人大選舉中融入更多的競爭因素、如何改善官員代表過多的代表結構失衡現象、如何改變人大監督相對乏力的現狀等等，都是人大制度改革不可回避的問題，也是人大制度既要堅持、也要發展的基本理由。黨的十九大報告強調，要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。可以預料，人大的制度變革和行權實踐將是今后政治體制改革的重要突破口，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要路徑。

二、強化行政法治

在我國國家機關序列中，行政機關所占比重最大，擁有部門最多，行政管理的范圍涉及國家和社會生活的各個領域和各個層面，承擔著調整社會關系、平衡社會利益、整合社會資源、維護社會秩序等多種功能，對人民群眾合法權益的實現有著最廣泛、最直接的影響。在我國的法律體系中，有80%以上的法律法規是由行政機關執行的，行政執法活動具有多樣性、廣泛性、直接性等特點，在整個國家的執法活動中處于舉足輕重的地位。因此，改善行政執法，嚴格依法行政，是實現依法治國、有效保障公民權益的關鍵環節。截至2014年9月，我國已制定現行有效的行政法規737件，國務院部門規章2856件，地方政府規章8909件，總體上保證了行政立法、行政執法、行政監督與行政救濟有法可依。

適應建設社會主義法治國家的客觀要求，2004年3月，國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》，首次提出建設“法治政府”的目標。繼1996年出臺《行政處罰法》之后，2004年7月又頒布了《行政許可法》，并帶來一場政府的自我革命。全國31個省區市、44個國務院所屬部門共審核地方性法規、規章、規范性文件163萬多件，中央一級行政審批項目取消1800多項，省級政府取消22000多項，均超過原行政審批項目的50%以上。通過行政審批制度的改革，既縮減了行政審批的范圍，又調整了行政審批的權限，達到了減少環節、規范程序、提高效率、強化服務、加強監管、明確責任的目的。與此同時，中央政府定價項目縮減80%，地方政府定價項目縮減50%以上。全面改革工商登記、注冊等制度，企業開辦時間縮短三分之一以上。2015年底，《法治政府建設實施綱要》出臺。在這張法治政府建設的藍圖上，明確了通過推行權力清單、責任清單、負面清單等制度，依法全面履行政府職能，確保政府權力依法運行。

行政權力的一個突出特點就是命令和服從，行政事務的繁雜性和緊迫性，要求行政機關必須具有較高的行政效率，因而行政機關在行使職權時被賦予了較大的自由裁量權。自由裁量權是國家賦予行政機關在法律規定的幅度和范圍內所享有的一定選擇余地的處置權力。其實質是行政主體依據一定的制度標準和價值取向進行行為選擇的過程。行政方式的特殊性，很容易使人們習慣于按照個人意志行事而忽視依法行使職權。因此，要實現依法行政，就必須對行政機關和行政人員的違法與不當行政行為進行必要的控制。控制行政行為有兩種方式：內部控制即行政控制，主要通過行政復議的方式來實現；外部控制即司法控制，主要通過行政訴訟的方式來實現。行政復議和行政訴訟是維護公民合法權益，保證行政機關依法行政的一項重要制度。

1988年3月，一位浙江農民包鄭照因不服強行拆除其樓房的行政處罰決定，將蒼南縣政府告上法庭。這是中國歷史上第一起“農民告縣長”案，長期信奉“民不可告官”的中國社會為之震驚，更為之沸騰。時任蒼南縣縣長的黃德余回憶當年那場官司感慨地說：我至今仍佩服原告的勇氣和膽識，通過法律途徑維護自己的權益，農民的法律意識增強了——這是那場官司的最大意義。富于歷史巧合的是，此時，為民告官提供強大制度支持的立法正在悄然進行。1989年4月，全面確立民告官制度的《行政訴訟法》正式問世，這是中國推進民主政治、走向現代法治的里程碑事件，同時也標志著固守多年的威權主義行政傳統開始走向式微，以程序公正、行政民主為核心價值的制度革命拉開了序幕。

1994年，《國家賠償法》出臺，行政侵權的受害者從此有權得到實質性補償；1996年，《行政處罰法》出臺，“十頂大蓋帽管一頂小草帽”的荒誕退出歷史舞臺；1997年，《行政監察法》出臺，行政權力內部筑起了一道監督堤防；1999年，《行政復議法》出臺，又一條民告官路徑得到法律確認；2003年，《行政許可法》出臺，奏響了“審批經濟”的挽歌。此后，《行政強制法》、《行政收費法》等行政程序法的立法步伐快馬加鞭，展現出前所未有的“加速度”。隨著2008年《政府信息公開條例》施行，制度保障向知情權、表達權、監督權等更高層次的民主權利邁進。由《行政訴訟法》引領的這些制度變革，清晰呈現了控權與擴權的雙重軌跡，所謂控權——政府權力日益受到控制，所謂擴權——公民權利不斷得到擴展。

這些脫胎換骨的制度變革，喚醒了廣大公民的民主意識和權利訴求。以行政訴訟為例，《行政訴訟法》施行20年來，民告官案件數已超過百萬，其中公民原告勝訴率達30%左右，不少行政行為被宣告無效或被撤銷變更，因行政機關改變行政決定而撤訴的案件占33%以上。時至今日，幾乎所有中央部委都曾被推上被告席。近些年來成為公共話題的民告官案件，諸如2005年3月深圳市公安局龍崗分局龍新派出所在其轄區內懸掛“堅決打擊河南籍敲詐勒索團伙”橫幅而引發的“地域歧視”案，以及《政府信息公開條例》實施后接踵而至的多起“信息公開”案等，無不彰顯著公民權利的尊貴和平民百姓依法維權的勇氣，對于息訟、懼官傳統根深蒂固的中國社會而言，這樣的變革在40年前幾乎是不可想象的。

行政訴訟這一被稱之為“民告官”的法律，是幫助公民維護自身權益、督促政府及其官員依法行政的制度設計，是一個國家法治進步的“晴雨表”。2014年11月，已頒布25年的行政訴訟法迎來了一次重大修改，對立案、審理、判決、執行等機制進行改進和完善，正式確立了行政機關負責人出庭應訴制度。2016年4月11日，貴州省副省長陳鳴明坐在了貴陽市中級人民法院行政二庭的被告席上，這也是中國省級政府負責人首次在行政訴訟中出庭應訴。原告在庭審結束后說：今天省領導與我們面對面辯論，讓我們感受到了法律面前人人平等。如今，百姓打“民告官”的官司，都可在法庭上直面政府機關負責人，一直以來行政訴訟“告官不見官”的尷尬局面漸成過去。

與此同時，政府部門的行為模式正在悄然改變，行政機關開始學會謙卑與謹慎，行政執法開始尊重程序與時限等細枝末節。《行政處罰法》實施不久后的1998年1月20日，因四川省聚酯股份有限公司不服國家環保總局的處罰決定，在成都市召開了首例針對中央國家機關的行政處罰聽證會，四川23個地市州的環保局長全部趕赴現場旁聽，行政機關提高執法水平的意識由此可見一斑；時至2008年，隨著《政府信息公開條例》實施，從汶川地震、三鹿奶粉到貴州甕安等地的群體性事件，再到頻頻發生的礦難、食品安全、工程事故等敏感信息，無不及時公開，對于一個有著數千年“密室政治”傳統的國度而言，這樣的變遷堪稱翻天覆地。最近20年來，諸如此類的政府自我革命不勝枚舉，促使一個全能型、封閉型、管理型、威權型的政府逐漸轉向有限政府、透明政府、法治政府和服務政府，而政府轉型的原始動力和關鍵推手，正是以民主化為軸心的制度變革。

自2002年開始，行政審批制度改革在浙江省啟動。它所要打通的，就是改革的“最后一公里”。作為試點，衢州市行政中心先行破題。行政中心最復雜的一項業務就是公積金貸款。過去，人們要跑七個部門開證明，往返十次才能完成貸款審批。現在，改革給所有部門提出了明確的目標：一個窗口，一次辦結。窗口背后，涉及37個部門、833個事項辦事流程一律公開。為了減時間、減環節，政府主動向自己開刀，把權力最大程度下放到了窗口。同時，原本各自為政的數據信息逐步打破壁壘，實現互聯互通。這樣一來，行政中心沒有部門界限，所有數據共享，所有審批并聯推進。如今，進入這個大廳的所有業務，都能實現“最多跑一次”。從這里積累的改革經驗，已經開始向全省復制推廣。在依法辦事的基礎上提高效率，用群眾獲得感衡量政府改革成效，一個科學高效、運行規范、責任明確的法治政府正在形成。

近些年來，“彈性執法”問題備受詬病，其背后則是行政執法部門的自由裁量權過大，為隨意性執法、選擇性執法提供了條件。“從100元到1萬元，我都被罰過。”同一地段、同一情形，來自四川遂寧的一位貨車司機卻得到了數額不同的超載罰單。同一種市場違法行為，工商部門可以不予處罰、從輕處罰、減輕處罰和從重處罰；同樣是環境違法，處罰2萬元至20萬元，最低和最高之間相差10倍。為了消除人為因素造成的自由裁量的隨意性，黨的十八屆四中全會強調，建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度。建立健全行政裁量權基準制度，是堅持嚴格規范公正文明執法，促使模糊規定明確化、寬泛幅度具體化、執法標準客觀化的必然要求，是明晰行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政檢查等執法行為裁量標準的有效途徑，是確定不同部門、不同崗位執法人員執法責任和責任追究的重要保障，有利于避免執法的隨意性，確保行政裁量的公平公正。

陽光是最好的防腐劑。只有不斷增強行政執法信息公開透明，才能有效推動政府依法辦事、依章辦事、依規辦事，才能保障政府權力在陽光下運行。2015年4月國務院辦公廳印發《2015年政府信息公開工作要點》，要求各級政府和部門對以下領域信息進行公開：推進行政權力清單公開、財政資金信息公開、公共資源配置信息公開、重大建設項目信息公開、公共服務信息公開、國有企業信息公開、環境保護信息公開、食品藥品安全信息公開、社會組織和中介機構信息公開。黨的十八大以來，在職能轉變、作風轉變等一系列舉措的推動下，我國在打造“透明”政府上全面提速。權力公開、信息公開越來越成為各級政府的“必答題”而非“選擇題”：各級政府加大行政審批、行政許可、行政處罰等信息公開力度，“陽光行政”越來越成為一種新氣象；政府預算決算、部門預算決算、財政審計結果和整改等公開力度逐步加大，“陽光財政”日成趨勢；各級政府通過各種媒體及時、全面、準確發布政務信息，以“陽光問政”加強與百姓互動。

從威權行政到民主行政，以控權、擴權為導向的制度變革，對社會觀念的深層改造，對政府與公民關系的重新定位，對公共權力和公民權利的平衡與調整，是改革開放以來最深刻的社會變革之一，從根本上推動了依法行政的歷史進程。時至今日，盡管一些行政機關的民主觀念依然淡薄，“我就是政府、我就是王法”之類的“雷人話語”時有所聞，不少公民的權利意識依然匱乏，政府與公民的強弱對比依然有待改善，行政訴訟、國家賠償實踐也不盡如人意，但約束公權、保障人權的改革大勢已不可逆轉。

三、推進司法公正

公平正義作為雕刻在人們內心深處的價值坐標，是中國共產黨帶領中國人民矢志不渝的崇高追求，是五千年中華文明積淀傳承的精神基因，是中國共產黨人治國理政的一貫主張。司法是保護公民權利，維護社會公平正義，懲治違法犯罪的重要力量。公正司法在消除社會不公方面扮演著重要角色，是伸張社會公平正義的最后一道防線。在民眾的心目中，法就是天。如果這道防線失守，受傷的將不只是公正。客觀上要求司法機關肩負起維護社會公平正義的神圣職責，始終堅持司法為民、公正司法，嚴肅認真對待每一起案件，使受到侵害的權利依法得到保護和救濟，使違法犯罪行為依法受到懲處和制裁，靠一個個具體案件的公正審判，提升司法公信力，維護司法權威性。

實現司法公正關鍵在于制度，通過制度排除導致司法不公的各種因素，切實保障公正的法律達到公正的司法結果，以司法公正推進社會公正。司法制度很多，但最根本的是兩個：一個是獨立審判制度，一個是公開審判制度。所謂獨立審判，是指審判活動依法獨立進行，不受任何干涉。所謂公開審判，是指審判活動除涉及國家秘密、個人隱私和未成年人犯罪的案件之外，一律公開進行。沒有獨立，審判活動受到人情、關系、金錢的干擾，就不可能有司法公正；沒有公開，司法活動秘密進行，不受社會監督，也不可能有司法公正。因此，獨立與公開是對立統一的關系。獨立就是不受干擾，但不是獨斷專行、恣意妄為，為此就必須公開審判，從立案到審理，從聽證到認證，從判決到文書都要公開，使獨立的司法活動接受社會的監督。由此將法院的審判活動置于當事人、律師和公眾的監督之下，以法官展現在當事人、律師和公眾面前的形象以及公正的裁判結果，贏得社會對司法的信任。

公正不僅要實現，而且要以看得見的方式實現。在《關于嚴格執行公開審判制度的若干規定》中，最高人民法院明確：經人民法院許可，新聞記者可以錄像、轉播庭審實況。1998年7月11日，一檔電視節目吸引了無數觀眾。這天上午，十大電影制片廠訴兩家音像公司侵犯版權一案，在北京市中級人民法院開庭審理，中央電視臺覆蓋率最高的第一套節目全程直播了此次庭審。275分鐘內，法官的審案風采，原告被告及其律師之間的唇槍舌劍，原汁原味地搬上熒屏。據統計，此次直播收視率高達4.5%，超過不少熱門電視劇。海內外輿論普遍稱此次庭審直播為“以司法公開促司法公正”的標志性事件。1999年4月3日，中央電視臺再度直播了重慶綦江虹橋垮塌案的庭審，“豆腐渣”工程一時成千夫所指。隨著審判流程、庭審活動、裁判文書、執行信息四大公開平臺的開通，司法公開取得重大進展。截至2018年2月底，中國庭審公開網直播庭審64.6萬件，觀看量48.5億人次；中國裁判文書網公開文書4278.3萬份，訪問量133.4億人次，成為全球最大的裁判文書資源庫。

20世紀90年代后期風行一時的庭審直播，是司法領域極為獨特的社會現象。它標志著長期列為司法禁區的審判公開原則，開始由憲法原則真正落到實處。伴隨著庭審直播的“眼球效應”，審判公開的理念開始深入人心，向來神秘的司法面紗漸漸揭開。事實上，司法民主化始終是改革開放以來司法改革的一條主線，在庭審直播之前，許多推進司法民主的制度變革已經啟動。1980年，廢棄多年的律師制度重新恢復。此后，《刑事訴訟法》以及《律師法》的制定或修改不斷擴充著律師的執業權，全國律師事務所從改革開放之初的70多家增加到2017年的2.6萬多家，律師隊伍也由最初的212人猛增到目前的33萬人。全國律師每年辦理訴訟案件330多萬件，辦理法律事務100多萬件，承辦法律援助案件50多萬件，提供公益法律服務230多萬件，擔任法律顧問50多萬家。正是因為律師群體全面介入訴訟、尤其是刑事訴訟，在司法體系中設置了民主制衡的理性力量，才降低了冤假錯案的幾率，維護了司法公正。

自1996年全面推開的由“糾問式”轉向“控辯式”的審判方式改革，在司法改革史上至為關鍵。“控辯對峙，法官居中”新的庭審模式不僅根治了“先定后審”等司法弊端，更重要的是使當事人擁有了更多的發言權，從而建立起更加平衡的訴訟民主機制。這一改革也使庭審成為檢視司法公正的焦點，為庭審直播做了先期準備。我國人民法院審判案件實行四級兩審終審制。地方各級人民法院的第一審判決和裁定，如果當事人或人民檢察院不服，可以在規定期限內依法向上一級人民法院上訴或抗訴。上一級人民法院作出的第二審判決和裁定是終審的判決和裁定，即行生效，予以執行，當事人不得再向上級人民法院上訴，人民檢察院也不能按上訴程序再提出抗訴。當事人和人民檢察院如不服也不影響判決和裁定的執行。如果判決和裁定確有錯誤，可按審判監督程序處理。最高人民法院是我國最高審判機關，所作的第一審判決和裁定就是終審判決和裁定。在黨中央的統一領導下，全國司法系統積極推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革。在全國法院推行庭前會議、排除非法證據、法庭調查三項規程，庭審取得實質化進展。最高人民法院設立6個巡回法庭。2017年，巡回法庭共審結案件1.2萬件，占最高人民法院辦案總數的47%。

人民陪審員制度早在新中國成立后不久就已確立，是體現司法民主的最直接形式，但“陪而不審”等現象，卻使這一機制名存實亡，甚至引發了持續多年的存廢之爭。2004年8月，《關于完善人民陪審員制度的決定》頒布，這既是復興人民陪審員制度的重要拐點，也清晰地表達了黨和政府堅持司法民主的基本立場。為了增強人民陪審員的廣泛性和代表性，讓更多的普通群眾參與司法，最高人民法院2012年提出陪審員數量翻一番的“倍增計劃”，力求將全國法院人民陪審員數量增至20萬左右。截至2016年11月8日，全國50家試點法院人民陪審員選任工作陸續完成，新增選人民陪審員7800余人，總數達到13322人，為法官員額數的4.3倍，拓寬了人民群眾有序參與司法的渠道，推進了司法民主，促進了司法公正。增選人員涵蓋工人、農民、基層民調人員、學校教師、退伍軍人、退休人員等群體，一大批通民情、知民意的普通群眾被選任為人民陪審員，使人民陪審員來源更加廣泛、結構更加合理。據不完全統計，全國22萬名人民陪審員共參審案件306.3萬件，占一審普通程序案件的77.2%。

人民法院在依法懲治犯罪的同時，更加注重保護無辜和保障被告受公正審判的權利。堅持罪刑法定和罪責刑相適應的原則，排除非法證據，反對有罪推定，杜絕刑訊逼供，清理超期羈押成為人民法院落實保護人權原則的重要舉措。隨著以人為本、司法為民等一系列司法理念的落實及司法救助制度和刑事案件被害人救助基金的建立，我國在刑事司法領域人權保護的范圍逐步擴大。2013年至2016年，全國法律援助經費總額達到73億元，共辦理法律援助案件500余萬件，受援群眾超過557萬人，提供法律咨詢超過2800萬人次。同時，推行民事調解制度，為構建和諧社會創造條件。從實際情況看，每年平均500萬件的民事案件都通過訴訟的方式來解決，不僅難以消除社會矛盾，而且有可能誘發更多的不和諧因素。因此，訴訟調解就成了人民法院的重要工作內容。近年來，全國民事案件調解結案率超過30%，不僅提高了結案效率，而且實現了案結事了，當事人之間的關系從敵視、對抗轉為和睦、友好，社會和諧的根基更加牢固。

從2002年起不斷曝光的多起“槍下留人”案，將死刑復核問題不斷推上輿論的風口浪尖。在民意的強力推動下，自2007年1月1日起，死刑案件的核準權收歸最高人民法院統一行使，所有死刑案件二審必須開庭審理，保留死刑、嚴格控制死刑、逐步減少死刑等刑事司法政策得到全面貫徹執行，確保死刑只適用于極少數罪行極其嚴重的犯罪分子。我國新修改的刑法將死刑罪由55種減少到46種。勞動教養制度是我國在特殊時期出臺的一項行政處罰措施，隨著社會的發展，這一制度已越來越不適應當今社會，改革勞動教養制度的呼聲日益強烈。2007年11月，一份由江平等69位學者聯署簽名的《廢除勞動教養建議書》指出：勞動教養制度的存廢，將是法治中國與人治中國的分水嶺，文明中國與野蠻中國的試金石。2011年2月，杭州律師王成將附有1018個公民簽名的關于撤銷勞動教養行政法規的《主張書》寄往全國人大。2013年12月，十二屆全國人大常委會第六次會議表決通過了廢止勞動教養法律規定的決定。延續了半個世紀的勞教制度終于退出了歷史舞臺。按照中央部署，從2015年5月1日起，全國法院全面實施立案登記制，對依法應當受理的案件，要求有案必立、有訴必理。從“立案審查制”到“立案登記制”，雖僅兩字之差，但降低的是當事人的訴訟門檻，保障的是當事人的基本訴權，收獲的是當事人的司法信心。實行立案登記制以來，全國法院一審受案數由2014年的1500多萬件增加到2016年的2300多萬件，95%的案件當場立案。如果說人民群眾在訴訟過程中花費的時間、精力和經濟成本過高，同樣有悖公正，那么，曾經讓百姓慨嘆多年的立案難問題，如今已成過去，司法效率和公正得到全面提升。

黨的十八大以來，全國司法系統依法糾正重大冤假錯案34件，涉及54名當事人。1996年4月9日，內蒙古呼和浩特市卷煙廠發生一起強奸殺人案，警方認定18歲的呼格吉勒圖是兇手，61天后，法院判決呼格吉勒圖死刑，并于5天后執行。2005年，內蒙古系列強奸殺人案兇手趙志紅落網，其交代的第一起案件便是當年這起殺人案。這一情況立刻在全國引起震動。2014年12月15日，內蒙古自治區高級人民法院正式向呼格吉勒圖家屬送達再審判決書，宣告呼格吉勒圖無罪。1995年4月25日，聶樹斌以故意殺人、強奸婦女罪被判處死刑，同年4月27日被執行死刑。2005年，多次強奸殺人的王書金被捕后稱自己是“聶樹斌案”真兇。2014年12月，最高人民法院指令山東省高級人民法院對聶樹斌案進行復查。2015年4月，山東省高級人民法院召開聶樹斌案聽證會。2016年6月，最高人民法院決定依法提審聶樹斌案，按照審判監督程序重新審判。12月2日，最高人民法院第二巡回法庭對原審被告人聶樹斌故意殺人、強奸婦女再審案公開宣判，認為全案缺乏能夠鎖定聶樹斌作案的客觀證據，原審認定的犯罪事實不清，證據不足，宣告撤銷原審判決，改判聶樹斌無罪。此外，一些拖延多年的積案得到無罪改判，這里就包括貴州張光祥案、海南黃家光案、甘肅陳琴琴案、任明芳案等。與以往冤案平反靠“亡者歸來”、“真兇落網”不同的是，這些被改判無罪的案件中，只有一起案件是因“真兇落網”而改判無罪的，其他都是依“疑罪從無”改判無罪的。人民群眾從一次次糾正冤假錯案的舉動中，深切感受到黨中央對建設公正高效權威司法制度的堅定決心，感知到司法在改革中邁向公正的堅實腳步。

司法責任制，是司法體制改革的基礎性標志性舉措，其目的是把司法責任落實到人，誰辦案誰負責。2014年12月，內蒙古呼格吉勒圖強奸殺人案再審宣判，沉冤18年的呼格吉勒圖被宣判無罪，公檢法27名辦案人員被追責。然而，這份追責名單上的人員，沒有一個被追究法律責任。這是因為長期以來，司法權力運行機制行政化，辦案的法官、檢察官對案件沒有最終決定權，而是要報上級領導層層審批、集體決定。針對這種“審者不判、判者不審”的痼疾，司法責任制改革對癥下藥，明確要求法官、檢察官要對案件質量終身負責。為完善司法責任制，2015年9月21日，最高人民法院下發了《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》，明確了違法審判必須追責的七種情形。落實司法責任制，就是要讓審理者裁判，由裁判者負責。司法責任制落實后，權力到位，責任到人，以責任倒逼公正、保障公平。2016年，全國法院一審服判息訴率創紀錄地達到了89.2%。在當今的中國，司法改革的每一步伐，正如雕刻師手中的刻刀，將公平正義的信仰深深地雕刻進時光的年輪，雕刻在人民群眾的心中。目前，上海、浙江、青海等地由法官、合議庭直接裁判的案件達到98%以上，由檢察官審查起訴的公訴案件占90%以上。

與其他領域相比，司法領域的改革顯得更為艱難和復雜。一方面，司法機關內部以及司法機關上下級之間仍然存在“層層請示、層層審批”以及“審而不判、判而不審”等現象，革除司法“行政化”和“地方化”傾向，深化審判方式改革、落實陪審機制、保障律師執業權利等基礎性制度仍有待加強；另一方面，面對輿情民意與法律規則、道德激情與司法理性、程序正義與實質正義之間的種種沖突，如何尋求合理的平衡點，對司法民主構成了嚴峻考驗。但可以肯定的是，無論未來的司法民主化改革如何演進，司法公正都是其最終目標。

四、完善政治協商

按照通行的觀點，民主一般可分為兩種模式，一種是選舉民主模式，一種是協商民主模式。選舉民主模式通常適用于國家內部民族、宗教、語言和文化傳統基本相同的均質社會。協商民主模式通常適用于國家內部民族、宗教、語言和文化傳統差異較大的異質社會。目前我國有包括中國共產黨在內的9個政黨，8個民主黨派成員已突破100萬，占共產黨員的1.1%；我國有包括漢族在內的56個民族，55個少數民族人口1.1億，占總人口的8.5%；我國有佛教、道教、伊斯蘭教、天主教、基督教等5大宗教，信教群眾超過1億，占總人口的10%左右。如果僅僅實行選舉民主，無論是民主黨派，還是少數民族，或是信教群眾，他們的意愿和要求很難在政治體系中得到全面而準確的反映，只有通過協商民主，他們的關切和利益才能得到如實表達和合理照顧。

1978年黨的十一屆三中全會后，我國進入了改革開放和現代化建設新時期。伴隨著人民代表大會和中國人民政治協商會議召開的制度化，我國的選舉民主和協商民主取得了快速發展。1989年12月，中共中央頒發的《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》，成為指導黨際協商民主發展的綱領性文件。1993年3月，八屆全國人大一次會議把“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”寫入憲法，標志著黨際協商民主得到了國家根本大法的認可和保障。2006年2月，《中共中央關于加強人民政協工作的意見》，以黨的正式文件的形式確認協商民主是我國社會主義民主的一種重要形式。2001年，浙江省溫嶺市的“民主懇談”開啟了基層協商民主實踐，成為我國基層協商民主的典范。2009年，廣州市在全國率先試行政治協商規程，并于2012年正式頒布施行，實現政治協商從制度設計到制度實踐的重大跨越。

黨的十八大以來，我國協商民主已經形成新理論、新制度、新實踐。2012年11月，黨的十八大報告在黨的歷史上首次提出“社會主義協商民主”的概念。2015年2月，黨中央專門印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，明確了社會主義協商民主的本質屬性和基本內涵，闡述了加強社會主義協商民主建設的重要意義、指導思想、基本原則和渠道程序，對新形勢下開展協商民主建設作出全面部署。2017年10月，黨的十九大報告指出：“協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。”①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年版， 第38頁。這昭示著社會主義協商民主發展取得新突破。第一，政黨協商有作為。黨中央多次召開黨外人士民主協商會、專題座談會、情況通報會，內容涉及中共中央重要文件、國家領導人選、黨和國家發展全局的重大問題等，形成了全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨若干重大問題的決定。第二，政府協商有進展。國務院在公開征集、征求法定節假日調休安排方案意見基礎上，對法定假日作出科學合理的安排。第三，政協協商有創新。全國政協制定建國以來第一個協商年度計劃，第一次以專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商形式全面鋪開協商民主實踐。第四，立法協商有亮點。2014年3月，全國政協就“安全生產法修正”問題座談交流，第一次將法律修訂作為協商座談的議題，實現了國家層面的立法協商。第五，基層協商有推進。民主懇談會、社區議事會、公民評議會、民主聽證會等在我國基層逐步興起。第六，社會協商有探索。國家民政部2014年召開全國部分省市社會組織協商民主專題座談會，明確建立健全體制機制，發揮社會組織獨特優勢，加強社會組織協商民主建設等問題，部分地方已開始相關試點。

經過多年的實踐，中國多黨合作制度中的政治協商形成了兩種基本方式：一種是中國共產黨同各民主黨派的協商；一種是中國共產黨在人民政協同各民主黨派和各界代表人士的協商。作為我國協商民主的專門機構，人民政協充分發揮社會主義協商民主的重要渠道作用，緊扣改革發展獻計獻策，努力為改革發展出實招謀良策；堅持廣泛凝聚實現中華民族偉大復興的正能量，全面貫徹黨的民族政策和宗教政策，加強同海外僑胞、歸僑僑眷的聯系，加強同各國人民、政治組織、媒體智庫等友好往來；堅持推進履職能力建設，不斷提高調查研究能力、聯系群眾能力、合作共事能力。十二屆全國政協堅持召開雙周協商座談會，是協商民主的一大制度創新。2013年10月22日，全國政協召開第一次雙周協商座談會，主要議題是分析當前宏觀經濟形勢，就如何統籌穩增長、調結構、促改革，保持經濟發展良好勢頭議政建言。2017年12月7日，全國政協召開第76次雙周協商座談會，圍繞少數民族戲劇的傳承與發展問題積極建言獻策，這是十二屆全國政協召開的最后一次雙周協商座談會。從2013年10月至今，76次雙周協商座談會共邀請委員和專家約1500人次、部門負責人約300人次，許多內容已納入黨和國家重大決策。

涉及人民群眾利益的大量決策和工作發生在基層。各地各部門在實際工作中注重按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，努力做到凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，通過各種方式同群眾進行協商，做好上情下達、下情上傳工作，切實保證人民依法管理自己的事務。同時，以構建程序合理、環節完整的社會主義協商民主體系為目標，圍繞確保協商民主有制可依、有規可守、有章可循、有序可遵，著力加強相關制度機制建設，使協商全面落實于各項決策作出之前和決策實施之中，使決策和工作更加順乎民意、合乎實際。隨著政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、群團協商、基層協商、社會組織協商等不斷創新發展，我國的協商民主體系基本形成，有力地保證了人民參與政治生活渠道的暢通。

2014年初，廣東增城市石灘鎮下圍村新一屆村兩委班子選舉后，開始探索“民主商議、一事一議”的村民自治模式。經過一年的努力，下圍村實現了從形式上的民主自治到事實上的民主自治，完成了從“問題村”到模范村的轉變，并獲評“廣州市文明示范村”。下圍村的成功轉型，在于“民主商議，一事一議”村民自治制度，這一制度的核心，就是讓村民當家作主，把權力還給村民。下圍村成功轉型的經驗：首先，體現了議事規則對于民主決策的決定意義。沒有規則，就沒有秩序、沒有效率。下圍村的自治模式正是體現了這種要義。其次，下圍村的實踐證明，民主不僅僅是選舉民主，也是協商民主。協商民主就是自由而平等的公民通過對話、討論、聽證、商議、辯論等形式進行民主決策。現在的下圍村凡是涉及集體和村民利益的各種重大事項都須事事商量、件件表決，從村民代表的產生、會議議題的公示，到表決程序的落實、會議信息的公開，樁樁件件的制度設計充分貫徹了基層民主自治中的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。再次，下圍村的轉變體現了中央有關發展基層民主自治、創新社會治理體制的精神。而基層治理體制創新作為基層治理現代化進程的重要環節，離不開基層廣大干部群眾主體性和創造性的充分發揮。

選舉民主與協商民主作為民主政治的兩種模式，都是人類政治文明發展的優秀成果。二者既有共同的特征，也有不同的表現形式。以自由平等協商討論的形式產生公共政策，而不僅僅通過選舉把公共政策制定權交給精英人物，是協商民主與選舉民主的最大區別。與選舉民主相比，協商民主的最大優勢，就是可以有效維護社會弱勢群體的利益，使之與強勢群體一道共享經濟社會發展成果。在實際政治生活中，選舉民主與協商民主相互補充、相得益彰，共同構成中國特色社會主義民主政治的制度特點和獨特優勢。

五、實行吏治新政

政治路線確定之后，干部就是決定的因素。加強干部隊伍建設，首先要加強干部制度建設，解決好三個問題：一是制度要嚴格，我們黨在長期的實踐中形成了一系列選人用人制度，如黨管干部的制度、群眾路線的制度、集體決策的制度，這些制度是我們黨的性質、宗旨和組織路線的重要體現，是公正選人的基本保證，要堅定不移地加以貫徹。二是程序要規范。嚴格的干部任用程序，是防止個人拍板和用人失察的重要條件。在干部選拔任用中，要堅持自下而上推薦、職能部門考察、黨委集體決策的程序，通過多級把關，確保選人用人的質量。三是責任要明確。建立嚴格的推薦、考核、決策責任制和用人失察追究制，嚴格按規定、按程序、按權限辦事，依靠黨委集體的智慧和力量，把干部選準、用好、管嚴，使這項工作經得起實踐的檢驗，經得起時間的檢驗。

改革開放后，干部制度的民主化改革是政治體制改革的重要議題，其最初的突破來自基層。1998年，四川省遂寧市步云鄉由全體鄉民投票直選鄉長，破冰之舉轟動一時，但由于與“鄉鎮長由鄉鎮人大間接選舉”的法律規則相抵觸，“步云試驗”廣招爭議，最終被叫停。但探索的腳步并未停止，改革姿態逐步轉向理性，致力于在制度框架內尋求突破。此后，深圳市龍崗區大鵬鎮民主推選鎮長候選人、山西省臨猗縣卓里鎮“兩票制”選任鎮政府主要領導、湖北省京山縣楊集鎮以“海選”方式推舉鎮長候選人等實驗紛紛亮相，盡管做法不同，但其共同特點都是“從多數人中選人、由多數人選人”，日后統稱的“公推公選”改革即由此發端。其普遍流程是，采取個人自薦、群眾舉薦和組織推薦相結合，通過考核、演講、答辯等程序，公開選拔領導干部候選人，再依法舉行選舉或組織任命。這是在堅持黨管干部原則和人大依法選舉的前提下，最大限度地拓展官員選拔的民主性。

2002年后，“公推公選”由鄉鎮一級向上突破，競爭上崗等諸多改革風起云涌，走在前列的省份甚至被海外媒體稱作中組部的改革“試驗田”。2003年12月，江蘇沛縣產生了全國首位“公推公選”的縣長；2004年1月，南京市白下區、雨花臺區“公推公選”出兩區區長，再開全國先河，其改革力度令人矚目。以“公推公選”為標志的官員選拔機制改革，使公開、平等、競爭、擇優的改革理念深入人心，撬動了“小圈子選人、選小圈子人”的官場生態，這對任人唯親甚至買官賣官等官場腐敗，無疑是釜底抽薪之舉。此后，推進領導干部能上能下成為吏治新政的又一個焦點，中央集中規范干部“能下”的六種渠道，清晰規定不適宜擔任現職干部的十種情形。2012年底至2016年底，全國運用“能下”的渠道調整干部60845人，其中有中管干部94人，廳局級干部1477人，縣處級干部15656人，鄉科級干部43648人，“能者上、庸者下、劣者汰”已經成為鮮明導向。

對現任官員的政績考核同樣注入了越來越多的民意因素。通過民意調查、網上評議等手段，各地民主評議實驗此起彼伏。民主評議真正的要害在于，公眾意見往往伴隨著官員職務升降等獎懲措施，一些庸碌無為的“太平官”盡管無過，但因為評議排名靠后，照樣官位不保。2003年，江蘇省泗陽縣在國內首次評選最差政府部門和政府官員，2個政府部門和9名政府官員上了“黑名單”，震動效應輻射全國；2005年，江蘇省濱海縣推出“民主彈劾干部制度”，從人大代表到普通公民均有權對工作不稱職的干部進行彈劾，因彈劾去職者3年內不得擔任同一職務；江蘇省徐州市自2003年起組織市民評議機關作風，5年間已評掉12名局、處級官員的官職。“民主評議”不僅改寫了官場的生存規則，而且也推動了問責政治的勃興。

問責制是國家機關工作人員未履行自己的職責或者在履行自己職責的過程中濫用權力、違反規定的職責和義務時，由特定主體追究其責任，令其承擔某種后果的一種責任追究制度。官員問責制是建設民主政府、責任政府的核心標志，20世紀90年代中期已開始孕育，到2003年“非典”時全面激活，在情勢岌岌可危之時，中央政府啟動了新中國建立后首次大范圍的“問責風暴”，包括北京市市長、國家衛生部部長在內的千余名官員，因隱瞞疫情或防治不力而被問責。2003年至2007年間，重慶開縣特大井噴事故、北京密云縣迎春燈會特大傷亡事故、吉林省吉林市東百商廈特大火災事故、廣東興寧市大興煤礦透水事故、山西洪洞縣新窯煤礦瓦斯爆炸事故等負有責任的一大批官員，相繼引咎辭職或被撤職。2005年《公務員法》出臺后，官員問責制在法律層面得以確立。進入2008年，甕安事件、三鹿奶粉事件、山西襄汾潰壩事故、深圳龍崗區舞廳火災事故等接踵而至，繼“非典”之后的新一輪“問責風暴”迅速掀起，數十名責任官員紛紛落馬。尤其引人注目的是，此次“問責風暴”不再局限于事故問責，一些日常執政績效不佳或應對危機不力的官員同樣被摘去烏紗帽，成為問責的一個重要拐點。

黨的十八屆四中全會明確提出，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。終身追責就像一個緊箍牢牢地套在各級政府官員的頭上，既跑不了廟也跑不了和尚，對祁連山國家級自然保護區生態環境問題處置就是例證。巍巍祁連山，橫亙河西走廊南側，逶迤千里，是我國西部一條重要的生態屏障，黃河流域重要的水源補給地。1988年，國務院批準設立甘肅祁連山國家級自然保護區。然而，長期以來，由于保護區所在地方各級政府違法決策、違規審批、監管失職，造成祁連山局部生態遭到嚴重破壞，自然保護區滿目瘡痍。2017年7月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題發出通報，甘肅省3名現任或前任副省長被問責，省國土資源廳廳長、祁連山保護區管理局局長等4人被撤職，成為重大決策終身責任追究制度的典型案例。2015年以來，通過督查問責機制，全國共問責3000多人，對不作為、亂作為、誤作為形成了有力震懾。實踐表明，建立健全問責制，規范問責的主體和客體、職責和權限、程序和方法，切實解決由誰問、向誰問、問什么、怎么問等問題，是保證國家機關工作人員依法辦事、盡職盡責，防止以權謀私、循私枉法的一種強有力的制約手段。

隨著市場經濟的發展、對外開放的擴大、剝削階級腐朽思想侵蝕的機會增多，我國吏治腐敗一度甚囂塵上。而干部選拔任用中存在的推薦不公、考察不嚴、選拔不準、任用不當的現象，不僅為那些跑官要官、買官賣官者提供了機會和條件，也為派生其他腐敗提供了空間。在實際生活中，從中央到地方推行的公開選拔、競爭上崗、領導班子票決等干部人事制度改革措施，對于主要領導干部的選拔任用權形成了有力的制約，但在推薦人選的取舍上，在提拔干部的使用上，在現任干部的調整上，主要領導干部仍然具有較大的影響力。在長官意志面前，群眾意見的征求、組織部門的考察、領導集體的決定，都成了表面化的程式，以致形成“程序是合法的，意志是個人的”局面。在一些地方、部門和單位，個人拍板、封官許愿、拉幫結伙、任人唯親的現象相當嚴重，跑官要官、買官賣官的現象一度達到令人觸目驚心的地步。2003年黑龍江省綏化市馬德賣官案，涉及綏化市下轄10個市縣的265名處級以上干部，僅綏化市各部門一把手就有50多人。黨的十八大以來，我國懲治腐敗的重中之重，就是懲治吏治腐敗。從目前查處的案件看，利用干部調動、職務晉升賣官買官，已成為滋生腐敗較為集中的領域。

2012年底，衡陽市人大在選舉湖南省人大代表的過程中發生了嚴重破壞選舉的賄選事件，在當選的76名湖南省人大代表中，56名存在送錢拉票行為。更令人震驚的是，68名大會工作人員與518名衡陽市人大代表都卷入了受賄名單，衡陽市人大幾乎“全軍覆沒”。如果說衡陽賄選案只是發生在市級層面的賄選事件，那么2013年遼寧省人大換屆選舉中發生的拉票賄選等涉嫌破壞選舉的惡性事件，則是新中國成立以來所查處的第一起發生在省級層面的賄選事件。在102名被選舉的全國人大代表中，有45人涉案，占該選區全國人大代表的44%；在619名省人大代表中，有523人涉案，占該級人大代表的84%，涉案金額超過5000萬元。其涉案人數之多、賄賂金額之大，令人觸目驚心。在省人大常委會中，62名委員只有19名幸存，以至被查處后遼寧省人大常委會成員不足半數，無法正常開展工作，這在新中國的歷史上絕無僅有。2016年9月13日，第十二屆全國人大常委會第二十三次會議確定45名全國人大代表因拉票賄選當選無效，被取消代表資格，相關的黨政官員包括34名中管干部也被撤職查辦。

黨的十八大以來，深化干部制度改革主要內容是完善民主推薦、民主測評制度，優化競爭性選拔干部辦法，改進優秀年輕干部培養選拔機制，區分實施選任制和委任制干部選拔方式；完善考核評價體系，加大資源消耗、環境損害、產能過剩、安全生產等指標的權重，把勞動就業、居民收入、社會保障、民生改善、生態效益、作風轉變等指標和實績作為重要考核內容；充分發揮黨組織的領導和把關作用，強化黨委、分管領導和組織部門在干部選拔任用中的權重和干部考察識別的責任，把加強黨的領導和充分發揚民主結合起來，既改進民主推薦、民主測評方式和程序，增強民意表達的真實性，又正確分析和運用民主推薦、民主測評結果，把得票作為用人的重要參考，對照分析平時掌握的干部德才和實績情況，綜合考慮決定人選，注重糾正單純以票取人、以分取人、以年齡劃線、以經濟增長速度評定政績的偏向。

改革開放40年來，沿著選拔、考核、問責等各個維度，干部制度改革引發了雙重效應：一方面，民眾對官員的選擇權、知情權、監督權不斷擴大；另一方面，做官的門檻越來越高，責任越來越重，風險越來越大。官員對權責對等關系都有了更為清醒的認識：權力關系本質上是一種責任關系。掌權者擁有什么權力，就意味著必須承擔什么責任；擁有多大的權力，就意味著必須承擔多大的責任。公共權力是為實現和維護公共利益而設定的，它的存在本身就意味著一種責任。因而無論何種權力主體，無論何種權力行為，只要啟動了權力，就應當承擔相應的責任。由此推動公共治理和執政行為逐步向民主、民本、民權的方向演進。

六、夯實自治根基

社會形式的民主主要是以自治民主的形式實現的。所謂自治民主，是指社會事務由廣大公民直接參與的各種社會組織實行自我管理的一種直接民主。從實際情況看，社會管理存在著兩種形式：一種是管理的主體與管理的客體分離，二者呈現兩個界限分明的層次；一種是管理的主體與管理的客體合一，實行自己管理自己即自治。自治是以自我管理的方式處理自身事務并獨自對自己的行為負責的一種社會管理制度。這種管理制度就其內容而言，包括民主選舉，民主協商，民主決策，民主管理，民主監督等；就其形式而言，包括基層政權組織中的直接民主，基層黨群組織中的直接民主，企業事業組織中的直接民主，村民居民組織中的直接民主等。

村民自治作為我國社會主義民主建設的基礎工程和我國農村推進社會主義民主建設的有效途徑，其基本形式就是農村村民對本村村務進行自我管理、自我教育和自我服務。1980年2月5日，在廣西宜州市屏南鄉合寨村，經過85戶村民代表的投票選舉，產生了中國歷史上第一個村民委員會，村民自治的序幕就此拉開。村民自治組織的出現，使我國農村先后經歷了兩次大的制度創新：一次是圍繞經濟權力的重組實現了經濟民主化；一次是圍繞政治權力的重組實現了政治民主化。經濟民主化的實現，提出了政治民主化的要求；政治民主化的實現，推動了經濟民主化的發展。兩者相互配合，相互促進，使社會主義民主賦予廣大人民當家作主的民主權利從法律條文和制度規定，變成能夠具體操作、真實感受的有效形式。1998年10月召開的黨的十五屆三中全會，對村民自治給予了高度評價：“擴大農村基層民主，實行村民自治，是黨領導億萬農民建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創造。”①《改革開放三十年重要文獻選編》（下），北京：人民出版社，2008年版，第990頁。

村民自治的演進與農村經濟體制改革的推進是同步進行的，是農村經濟體制改革不斷向縱深發展的必然結果，是廣大農民為保護自身利益而提出的一種政治要求。改革開放前，由上級欽定領導班子的生產大隊是中國農村基層維系了幾十年的組織體制。改革開放后，隨著家庭聯產承包責任制的全面推行，這種集權管理模式已難以為繼，而以村委會為載體的民主自治機制，恰恰十分契合新興的經濟變革。正因為如此，村委會的創意被各地紛紛效仿，并很快得到高層認同，最終被1982年通過的新憲法所確認。其后，被喻為“草根民主”的村民自治全面啟動。在中國農村改革史上，安徽小崗村和廣西合寨村無疑是關鍵的兩個地理標記，前者的一紙契約引發了經濟改革，后者的驚天創舉則激發了政治改革，它們共同構成了中國農村改革的兩條基本路徑。

1987年，經過激烈爭論的《村民委員會組織法》以“試行”的名義出臺，為農村全面實行村民自治提供了有力的法律保障，10年后的1998年，該法經修改后“轉正”，村民自治成為不可動搖的法定機制。與此同時，各種民主新機制也在村民自治實踐中不斷創造，其中最富傳奇色彩的當數被國際社會譽為“梨樹模式”的“海選”。1991年，吉林省梨樹縣雙河鄉平安村換屆選舉村委會時，“不劃框框，不定調子”，將候選人提名權完全交給村民，由村民投票決定，這種類似大海撈針的選舉模式被形象地稱為“海選”。此后，“海選”在各地農村被迅速復制。而“海選”與“草根民主”也成為指稱鄉村民主的兩大公共詞匯。數據顯示，到2012年底，中國村委會直接選舉的比例已經超過98%。

村民的民主參與要求，如是否參加選舉投票，與經濟發展水平、接受教育程度、政治身份、生活狀況沒有直接關系，而與個人利益和個人在選舉中的作用密切相聯。中國農村基層民主選舉的發源地不是在北京、上海等經濟文化發達的地區，也不是在受過良好教育的知識群體之中。恰恰相反，中國農村基層民主選舉的發源地大多是在經濟不很發達，甚至問題還比較多的“后進”村。如村委會的海選是在經濟文化發展中等程度的吉林、山西、河北等地首創的，鄉鎮長的直接選舉改革是在四川的遂寧市、雅安市等偏遠落后地區探索的。那些生活尚不富裕的農民風雨無阻、扶老攜幼奔向投票站。他們拿到選票就像當年拿到土地證一樣由衷的喜悅——過去共產黨給農民發土地證是讓他們經濟上翻身解放，今天共產黨給農民發選票是讓他們政治上當家作主。許多人不顧冬天的寒冷，在操場或禮堂一等就是數小時，直到選舉結果出來才回家吃飯。這種對民主的真誠追求著實感人。

與改革開放幾乎同時起步的村民自治，徹底顛覆了農村傳統的治理模式，讓9億中國農民進入了世界上最大的民主訓練班，其樣板效應開始逐步向城市輻射。盡管居民委員會在新中國建立后不久就已出現，1982年憲法和1989年《城市居民委員會組織法》將其定位為城市基層自治組織，但在相當長的歷史時期內，居委會成員一直由政府指派委任。直到1999年6月26日，沈陽市沈河區首次進行了由居民代表選舉居委會的試點，才打破僵局。此后，選舉居委會的民主實驗在各地此起彼伏，2001年在廣西南寧、柳州、桂林、武鳴等地出現的20余次居委會直選試驗，2002年在北京九道灣社區舉行的居委會差額直選等等，都曾成為輿論關注的焦點。到2007年底，浙江省寧波市已在全國率先實現了居委會全部直選。借助基層民主這一平臺，新的民主機制也在不斷衍生，浙江溫嶺的“民主懇談會”，武漢、重慶等地的“社區聽證”、“圓桌會議”等都成為推進民主的成功典范，在維護合法權益、表達正當訴求、參與公共事務管理中發揮重要作用。

自2014年以來，河南省焦作市解放區實行“復合共治、多元服務”社區治理模式，創造了“依靠多種力量，整合多方資源，開展多元服務，滿足多重需求”的工作經驗；構建了“黨政力量主導、居民立體自治、社會資源共聚、服務網絡支撐”的工作格局；實現了由社區復合共治到共治共享的轉型提升。基層基礎建設由此得到了強化：不僅黨的組織基礎得到了鞏固，打破了基層黨組織之間的組織壁壘；基層民主也得到了發展，拓寬了居民的參與途徑，調動了居民參與的積極性、主動性和創造性；而且社會環境得到了優化，社區建設改革的成果促進了各項事業的發展，為居民提供了安居樂業的生活環境。與此同時，重慶渝北區以做實城鄉社區基礎網格為突破口，構建“精細化管理、人性化服務、多元化參與、信息化支撐”的基層社會治理新局面，最終實現全區一個治理體制、一個服務號碼、一個聯動中心、一個平臺、一套政策、一支隊伍即“六個一”的社會治理工作新體系。

面對新形勢新問題新要求，廣西宜州市將“中國村民自治第一村”合寨村的經驗進行豐富與推廣，把村民自治組織建立在自然屯上，全面推行屯黨群理事會制度，形成了行政村與自然屯兩級的自治格局。理事會由村民選舉產生，包括2至5名普通黨員和4至10名群眾代表。以往，由于該市行政村下轄十幾甚至幾十個自然屯，以行政村為自治單元范圍過大，村民參與涉及切身利益的本屯事務管理難，自治權利趨于虛化。以自然屯為基本單元則發揮了自然屯親緣、人緣、地緣的優勢，實現了村民對本屯產業發展、公益事業等事務的參與權、表決權，夯實了村民自治基礎，破解了農村黨員、退休干部等力量“閑置”的問題，在一定程度上突破了農村發展的人才瓶頸。

從實際情況看，無論在鄉村還是在城市，基層民主自治都遠未達到理想狀態。持續多年的宗族勢力、行政干預、賄買選票等陰影，在很大程度上已經使村民自治走入了瓶頸期。在城市，居委會過于濃重的行政化色彩，也對基層自治構成了挑戰。但應該看到的是，城鄉基層自治作為改革開放的一個關鍵指標，已經促使中國社會的基層治理結構由高度集權逐漸轉向民間自治，進而對國家政治生態產生了革命性影響。隨著自治日益演變成生活方式，基層民眾的民主意識和能力不斷提高，漸漸成長為成熟的民主政治主體。這就打開了一條自下而上的民主路徑，為更大范圍、更高層次的民主實驗提供了無限可能。