蘇州城鄉劃分工作探析

□胡淘

城鄉劃分工作對于科學、真實反映城市的城鄉結構、城鄉人口、社會和經濟的發展都有很強的指導意義，是開展各項統計調查的前提基礎性工作，為統計的業務開展提供規范化的城鄉統計標準，是市委市政府制定城鄉發展規劃、推行相關扶持政策的重要參考。本文就蘇州城鄉劃分工作開展情況，總結經驗與不足，并提出合理性建議，為做好蘇州城鄉劃分工作建言獻策。

通過對蘇州城鄉劃分工作的開展情況進行分析，對其中強化部門和專業協作、創新培訓形式和內容、加強實地勘察數據質量管控的經驗進行總結。對發現存在的問題如知識多雜廣，基層人員不穩定、間隔周期長上報時間短，基層核查工作壓力大、系統穩定性差上報效率難提高提出建設性意見。建議完善建制，推進專人負責、探索新教學模式以及投入經費，提高系統穩定性。

工作開展情況

（一）懷“責任之心”，扎實協作

進一步強化責任意識，確保各地對“兩碼”工作重要性認識到位。第一時間印發《關于做好2018年度全市統計用區劃代碼和城鄉劃分代碼報送工作的通知》，明確了本年度開展城鄉劃分工作的形式、上報時間、截止時間、區劃變更時間、變更內容、質量要求、質檢抽查等要求。另一方面，進一步強化協作意識,加強統計內部溝通,在經普會議上進行通報，積極解答經普辦同志關于園區代碼劃分、企業一套表臨時碼復核檢查等疑問,以確保城鄉劃分和經濟普查前后工作的一致性和連貫性。

（二）懷“創新之心”，扎實培訓

始終堅持“精品中更優秀”的原則，蘇州在往年深化培訓的基礎上，充分考慮縣市區工作人員日常工作多，時間緊，需要掌握理解的知識點多、雜、亂等情況，不斷開拓，銳意創新，努力探索更優的培訓方案和培訓教材。一是編制了《“兩碼”業務操作培訓手冊》。教材堅持本地化、人性化、簡便化，將復雜的知識點進行了優化和梳理，對于城鄉劃分中“連接”的判斷，系統操作難點、代碼的編制、城鄉屬性的界定等增加了更為詳細的案例講解和操作截圖。二是召開兩碼變更調查工作會議，以會代訓。會上從業務流程、統計用區劃碼、城鄉屬性碼、“兩碼”操作系統及具體案例、影像圖系統使用、全過程質量控制、質量抽查七大方面進行了全面、透徹的培訓，并且開展跟蹤服務，通過QQ、電話等一對一輔導，解疑答惑，全面提升縣區業務人員的專業技能。

（三）懷“務實之心”，扎實檢查

數據質量關系著“兩碼”工作的生命，蘇州進一步強化相關的質量管控與檢查手段。蘇州對村屬性碼為9的變動進行逐一復核檢查，同時全面加強對4～8村屬性碼變動的確認檢查工作。抽查階段，蘇州隨機抽選昆山市、相城區，對其下屬部分鄉鎮、村居進行了實地勘察檢查連接情況。并從“聽、看、走、問”四個方面把脈問診，進一步將數據質量管控和檢查工作做扎實。一“聽”。聽取了縣市區關于城鄉劃分工作開展以及數據質量自查工作的情況匯報以及相關建議。二“看”。認真查閱了《城鄉屬性質量抽查一覽表》及縣市區關于城鄉劃分工作相關臺賬，對每個被檢查村委會、居委會連接判定時查閱的兩地連接、不連接的衛星影像圖進行了復核。三“走”。由鄉鎮統計人員帶路，進入被抽中區域的居委會、村委會進行實地踏勘，對相關連接情況進行檢查復核。重點檢查部分連接、不連接的村級地域以及特殊地域的實際建設情況和城鄉屬性編碼填寫正確性。四“問”。對于檢查途中遇到的空隙、空地、綠地等與相關街道鄉鎮工作人員逐一問詢復核確認，是否為非建設用地、土地性質、空隙是否超過50米、綠地處是否存在農田等。

存在的困難

（一）概念知識多雜廣，基層人員難專職

城鄉劃分工作涉及到“區劃碼”、“城鄉屬性碼”的兩碼編制，而“區劃碼”中還涉及到類似鄉鎮、類似村居、虛擬村居等概念，城鄉碼中又涉及到“城鄉分類碼”自動生成方式，普通連接、空隙連接、建設用地、非建設用地等眾多概念，“兩碼”系統操作平臺中還涉及到拆分、合并、批量替換、備注項維護等理解，涉及到的知識點多、雜、廣，而目前縣區級統計人員力量薄弱，市及縣級層面上均未設立對應的設管專業處室，業務分布在其他處室且均為兼職，人員不穩定，導致對業務不精通。

（二）間隔期長上報短，核對核查壓力大

目前統計用區劃代碼和城鄉劃分工作每年一次，間隔周期較長，對常規統計工作會產生一定滯后影響：例如2017年11月底，常熟市虞山鎮撤鎮，批文下發時全市行政區劃和城鄉劃分年報工作已完成，無法再進行區域的調整，給基本單位名錄庫日常維護及2017年報工作帶來了一定的影響。同時，業務知識與操作流程容易生疏遺忘導致很多概念混淆，基本上每次開展城鄉劃分變更調查上報工作都需蘇州重頭再次對縣市區強化培訓。另一方面，城鄉劃分工作上報時間緊，短時間內完成資料的核對和實地核查，工作壓力較大。

（三）系統滯后穩定弱，工作效率難提升

目前統計自帶的影像圖系統未充分考慮多用戶并發負荷、縣市區網絡環境，在使用中，經常出現加載緩慢、打開卡頓等問題，使用率低。導致縣市區主要采用百度地圖、天地圖等第三方影像圖系統輔助工作，造成統計影像圖系統的資源浪費。

同時，影像圖系統的地圖更新存在延后情況，發現很多在影像圖比如：百度、谷歌、高德、天地圖中顯示為農田的區域，經過實際走訪核實，發現農田區域早已經蓋起了住宅區等建筑物，但這些更新并未體現在影像圖中。影像圖的準確度還有待進一步提高。另一方面，城鄉劃分系統服務器穩定性差，訪問負荷過重后經常導致審核失敗，且修復解決時間過長，影響工作效率。

相關建議

（一）完善處室建制，推進專人負責制

市及縣級層面上要從本區域頂層設計層面去考慮，充分調動人、財、物的統計資源，完善建立統計設計管理專業處室，配置合理人員，推進城鄉劃分工作的專人負責制，增強人員穩定性，強化人員對城鄉工作的理解以及熟練度的掌握。

（二）研究創新培訓，探索新教學模式

城鄉劃分工作專業性較強，又涉及到為各種普查、統計調查提供統計標準，任務重，要求高，每年城鄉劃分工作從發文部署、業務培訓、數據上報、質量管控與抽查，整個時間一般不超過20-30個工作日，時間緊，導致城鄉劃分工作很難做細、做牢、做實。因此，可以考慮放寬時間，將城鄉劃分工作的培訓進行常態化，定期開展，避免統計人員生疏遺忘，提高熟練度，從而保障城鄉劃分工作的高質量、高效率、高標準。另一方面，也可以積極探索理論學習與現場培訓、實地教學等相結合的教學模式。如通過會議培訓的詳細講解，加深縣市區統計人員對于城鄉劃分工作相關概念和系統的理解，再通過組織一次實地踏勘、利用城鎮建設中的一些實物圖例進行視頻拍攝教程的制作等方式，優化教學思路和方式，確保城鄉劃分人員概念清晰、業務熟悉、工作有力。

（三）投入經費保障，提高系統穩定性

由于統計自身影像圖系統更新維護費用高、時效性差、加載運行慢、利用率低，可嘗試探索與國家基礎地理信息中心、百度、高德等外部門或者第三方商業公司進行適度合作，充分利用這些第三方在影像圖方面的專業優勢，形成強強聯合，優勢互補，充分挖掘資源，從而提高城鄉劃分工作的信息化程度和便捷化，提高工作效率。另一方面，國家應增加基本經費保障，提高城鄉劃分系統服務器的性能，優化改善功能，保障系統穩定性，減少上報期間因為并發用戶過多引發的系統崩潰。