近郊小城鎮社區治理困境及對策研究

孟傳慧 田奇恒

摘要：黨的十九大報告再次強調推進新型城鎮化發展，促進以人為核心的城鎮化，社區是實現其目標的重要承載地。針對重慶近郊小城鎮在快速城鎮化中社區治理面臨著政府職能轉換慢、服務與需求不對等、多元主體發育不足和居民參與弱等問題，文章提出了夯實社會治理法制、體制、能力建設，增強社區基層社會組織活力與服務能力，立足智能化社區打造，創新社區服務機制，促進社區治理現代化。

Abstract： The report of the 19th National Congress of the Communist Party of China once again emphasizes the promotion of new urbanization development and promotes urbanization with people as the core， and the community is an important carrying place to achieve the goal. In view of the problems in the rapid urbanization of small towns in the suburbs of Chongqing： slow transition of government functions， unequal service and demand， insufficient development of multiple subjects and weak participation of residents， the article proposes to strengthen the legal system， system and capacity building of social governance， enhance the vitality and service capacity of community-based social organizations， build intelligent communities， innovate community service mechanisms and promote modernization of community governance.

關鍵詞：小城鎮;社區治理;社區服務

Key words： small towns;community governance;community service

中圖分類號：F291? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2018）35-0128-04

1? 問題的提出

國內于20世紀80年代農村改革以后長期側重小城鎮研究。進入新世紀以來，國家開始有重點地發展小城鎮，積極發展中小城市，引導城鎮有序發展。針對小城鎮的研究主要集中在城鎮發展模式選擇、產業結構轉換、城鎮化道路和規律的思考、城鎮化與空間規劃，城鎮化與經濟發展的關聯等問題的研究與借鑒。為了促進農村發展、推進城鄉一體化，我國“十三五”規劃提出“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化。促進有能力的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民有同等權利和義務。努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋。黨的十九大報告再次強調“必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念……推動新型城鎮化發展”。這意味著未來要讓更多的農業轉移人口真正融入城鎮，享受均等化的基本公共服務，政府通過提供、擴大、完善基本公共服務，由管理社會向社會治理轉變，促進社會治理創新、落地。新型城鎮化建設中社區治理是關鍵一環，社區承載著農村轉移人口和外來人口，社區治理的水平意味著是否能有效促進農村轉移人口和外來人口的社區融入，從而決定著新型城鎮化推進的速度和質量。

我國社會治理起步較晚，但在構建和諧社會方針政策引領下推進較快，學者研究方興未艾。擴大社會治理參與基層公共事務范圍逐漸形成共識（俞可平，2013），社會治理取得豐富成果，實踐中須促進國家、市場、社區和民間社會共同參與。我國社會治理服務總體水平不高，相關社會政策系統顯現出弱勢性（王思斌，2014），作為基層自治組織的居委會仍是“官辦”色彩很濃的組織（鐘漲寶，2012），小城鎮社會治理制度建設偏重組織化、理性化正式制度建設，忽視習慣、習俗和慣例等非正式感性制度建設（劉少杰，2014）。迄今為止，國內眾多研究成果對社會治理運作機制及其多元主體參與角色定位等尚存理論歧見，對基層社會治理公信力、執行力及專業能力等問題亦多有不同理解。

隨著重慶經濟進入快速發展期，城鎮化進程中社區治理面臨諸多挑戰，如教育、醫療、社區建設等領域公共服務欠賬太多，多元主體發育不充分，角色不明，社區治理能力弱，行政化傾向重，承載社會治理重擔的基層社區尚難以擔負有效治理責任等。此外“互聯網+”深刻影響每個人的工作生活，居民權利意識覺醒，網絡參與度高，網絡平臺使信息傳播更迅捷、廣泛，虛假信息被互聯網放大等給社會穩定帶來壓力、給社區治理帶來新挑戰，傳統的社會管理模式受到強烈沖擊。

為了加快推進重慶城鎮社區治理，促進重慶經濟快速發展和城鄉一體化進程，課題組2016年選取重慶市SPB區ZJ鎮、BS區QG鎮作為典型鎮進行深入訪談和問卷調查研究。

2? 近郊城鎮社區治理實踐困境

ZJ鎮隨著綜保區B區和SPB區工業園臺資園的落戶，邁入了城鎮化跨越式發展時期，本地多數居民受城鎮化進程帶動，向非農產業轉移，定居城鎮社區，ZJ鎮屬于外力發展型小城鎮。QG鎮重視個體經營發展，工業、服務業是該鎮經濟主要來源，其企業結構有高端技術企業，也有低技術服務業，QG鎮屬于內生發展型小城鎮。兩鎮經濟社會各方面快速發展，基層社區治理不斷推進，雖取得一定成效，但相較現代化治理而言仍很滯后。

2.1 鎮政府職能轉型緩慢，管控思維慣性運行

兩鎮政府對基層社會事務的解決手法仍采用傳統的政策導向、社區具體執行方式，鎮政府及街道辦事處的管理內容、管理介入程度延存了計劃經濟時代的全能性意愿，科學治理的理念、方法尚未成形，在社會治理方面依然保守。

鎮政府習慣把社區居委會當作其職能部門的延伸，社區治理行政化趨勢依舊，服務意識不強。社區居委會依舊是具體的執行部門，網格化管理中社區曾面臨的“上面千條線，下面一根針”在城鎮社區重現，很多行政事務目前實行“屬地化管理”，并且考核與經費撥付掛鉤，鎮政府工作大量增加，除運行社會保障、醫療衛生、教育、治安管理等日常事務工作外，還要應對創衛、普查、基層維穩等諸多臨時性工作。基層政府工作人員疲于應對各種事務性工作，與此相對的是居民對鎮政府提供的服務不買賬、口碑不高。訪談中相關工作人員無奈表示 “街道社區目前依然是個小政府。要應對上面的事很多，還有老百姓經常上訪要處理，基本沒空搞社區服務”。

鎮政府、社區居委會、社區單位、社會組織和居民等各個主體間職責邊界模糊，鎮政府越位、錯位，其他主體缺位長期存在。前期的拆遷安置遺留問題引發后續狀況不斷，并且影響社區其他事務的推進，但領導干部處理方式依然是傳統的管控思維，主要抱著不出事心理，遇此類事“就輕避重”，其他主體缺位導致干群直接沖突，矛盾集中不好化解。訪談中相關工作人員談到“由于前期征地政策造成部分群眾獲得感低、這部分群眾時常感到不公平，工作中這部分群體不好惹，工作很被動。上次要在××小區附近修路，結果這部分群眾認為又損害他們的利益，不同意，立馬大幾十號人就開始堵路了，后來民警都來了，最后領導們妥協了唄”。“堵路事情”典型說明社區治理主體的缺位，社區居委會、社會組織等都沒有顯現其功能，沖突結果導致鎮政府被動應對并且效果不好，干群關系緊張。

2.2 城鎮社區治理服務供給缺乏前瞻性和計劃性，服務遲滯于需求

鎮政府職能部門仍存在較重的“土地城鎮化思維”而非“人口城鎮化思維”，工作缺乏前瞻性、計劃性。新時期城鎮居民需求的服務內容、形式、數量等發生了較大變化，而鎮政府無法有效滿足居民的多樣化、差異化、個性化的需求。

一是農村人口“洗腳上樓”轉變中，城市文化適應顯現出的系列問題。如農貿市場流動攤販的管理、農村人口上樓后的物業管理糾紛處理、社區環境臟亂差等。二是大量外來流動人口聚集，引發系列矛盾。外來人口聚集區人口密度大、異質化程度高，醫療、教育以及與民生息息相關生活設施、公共設施配套短缺、緊張，引發生活無序失范和本地居民的抱怨，外來人口則感覺受排斥而融入不暢。三是社區特殊群體服務問題。如對空巢或失獨老人、兒童、殘疾人、邊緣人群等群體服務匱乏。四是休閑娛樂硬件環境建設欠賬多。隨著城鎮居民生活質量提升，居民追求美好生活享受的需求上升，供居民閑暇娛樂的綠地、公園等閑暇場所依然比較欠缺。典型如“壩壩舞”場地安排。

調查中社區工作人員表示“社區部分是廉租房小區，人員混雜，參差不齊，不好管理，特別是部分失業人群、邊緣人群，我們天天都提心吊膽，害怕出現自殺、跳樓、擾亂社會治安的事件出來。“我們做了很多事，但你問老百姓，他們說什么也沒做”。居民反映社區中突出的服務問題有社會保障、環境建設、物業糾紛和管理、醫療衛生、交通出行和道路改造、教育等。

2.3 城鎮社區治理多元主體發育不充分，自治缺乏活力

基層社會組織、機構發育不充分，財政投入力度不夠。近五年，重慶市政府購買社會服務的力度不斷加大，市內社會組織、機構有200家左右，數量不斷增多，但總體上基層社會組織發展仍屬于初級階段，其整體規模小、專業實力不強、人員素養參差不齊，服務效益和社會影響力弱，尚待老百姓認可。調查中的兩鎮社會組織性質單一、數量少，鎮政府相應職能不能向外進行有效轉接，很多工作如社區養老、就業培訓、公共安全等依舊由鎮政府介入推進。工作人員有的表示其壓力大，“社區部分是廉租房小區，人員混雜，參差不齊，不好管理，特別是部分失業人群、邊緣人群，我們天天都提心吊膽，害怕出現自殺、跳樓、擾亂社會治安的事件出來。

基層社會組織缺乏，影響社區志愿者、居民的組織、管理工作，繼而影響社區建設的活力。社區事務工作落地需要通過志愿者網絡輔助推進，專業力量與志愿服務相補充，能夠為居民提供更廣泛服務。社區+社會組織+社工（志愿者）的三社聯動機制在城鎮社區尚未有效形成，志愿服務工作開展難、影響小，廣大居民缺乏渠道平臺參與社區自治中，主體意識和志愿服務意識覺醒慢。社區服務工作較難深層次展開，在服務數量、質量和服務種類都受到極大限制。

居民對社會組織的認知仍停留在傳統的工會、團委、婦聯等組織，只對社區居委會的認知度高。民間自發形成的組織如合唱團、壩壩舞團在居民間的認可度比較高。現實中有限的社會主體間各自為政，缺乏統領和相互協作，沒有形成參與社區治理的有效力量。

2.4 城鎮社區治理中居民主體意識弱，參與不足

社區居民在社區自治中占據核心位置，社區所有事務都圍繞居民這個核心對象而開展。鎮政府有關部門推進社會治理的積極性和行動力飽滿，但廣大居民參與程度卻比較低，社區歸屬感、認同感差，現代意義上的社區意識淡漠。

城鎮社區居民由于文化素質低、工作繁忙、社會壓力大等原因，社區人際交往半徑窄、獲取外界信息少，對社區新事物不敏感，對第三方社會組織很陌生，社會組織不能有效參與社區治理事務。另一方面，特殊社區如安置社區，居民思維傳統，社會需求主要偏重物質滿足，人際交往等精神層面需求不強，“事不關己高高掛起”，“多一事不如少一事”思想廣泛存在，因而對社區其他形式事務參與意識弱，這都影響居民社區參與積極性，從而影響社區自治。

現實中居民參與意愿與實際行動不符。調查中居民很多表示愿意參與社區事務，但工作人員則表示“事到臨頭，居民又找各種理由不來參加了”深入探討原因，有居民表示沒有時間參加，或者因不喜歡活動形式不參加，或者不知道或不想參加活動。側面反映出社區活動發動不充分、活動設計沒有以居民需求為導向，活動宣傳不夠，深層次原因與社區居委會自組織職能沒有發揮、社區多元主體缺位有很大關聯。

2.5 城鎮社區治理專業人才缺乏

“社會治理重心向基層下移”，社區是實現社會治理的具體場域，社區工作能夠順利開展并被居民認可、擁護是具有挑戰性的，并非具有一定學歷或非專業人員能夠承接的，社區工作者因此具有特別重要意義。鎮社區工作人員素質普遍不高，沒有受過專業訓練、能力不足，開展工作手法比較傳統，思維老舊，主要靠“人治”，缺乏拓新思維和前瞻理念。社區同時面臨著難以招到年輕又懂專業的社工人才困境，社區工作人員收入不高，地位低，工作強調大，晉升難，是社區長期面臨的問題。調查中半數以上鎮政府工作人員表示“服務型政府構建”中面臨的難題之一就是“專業人員缺乏”。

3? 城鎮社區治理對策建議

城鎮化的快速發展推進使城鎮社區發生巨大變遷，“社會保護雙向運動”強調“自發調節的市場經濟的擴張和尋求自我保護的社會相互作用”導致社會變遷。“市場經濟的逐利本質會損害整個社會利益”，產生大量社會問題，“社會”掀起自我保護的“反向運動”，進行制度供給來解決市場弊端，滿足社會需求，引發國家職能轉向社會治理。城鎮社區在經濟、社會發展推動下，社區地理、資源環境已發生重大變遷，原有社區基礎設施、公共服務能力跟不上社區變遷帶來的需求。社區聚集的人群數量和人員素質變化巨大、職業角色和身份背景構成更加趨于多元、異質化，傳統的管控手段顯然難以應對多變的社區人員需求。傳統社區文化逐漸瓦解、消失，現代都市文化逐步重塑社區行為規范、生活方式、社會心理等，城鎮社區在傳統向現代轉變中顯現的各種不適、對抗、沖突尤為突出。城鎮社區快速變遷背景客觀上要求積極推動社區治理，促使農業人口、外來流動人口享受均等公共服務，調節其心理，從文化上融入城鎮社區。

黨的十九大報告強調“加強和創新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”，針對重慶近郊城鎮社區治理現狀，對推進重慶新型城鎮化下社區治理提出以下建議。

3.1 進一步夯實社會治理法制、體制、能力建設，加強和完善維護群眾的權益機制

完善社會治理法制體系。加強社會治理法制建設是加強社會建設、治理能力現代化，構建和諧社會的源頭性、基礎性、根本性工程。我國社會主義法制建設的基本方針是：有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。由此決定，完善社會治理方面的法制建設也必須堅持這一方針，加強社會治理立法，做到有法可依;加強社會治理執法，實現有法必依、執法必嚴;加強社會治理法律問責，達到違法必究。具體說來，要緊緊圍繞社會建設和社會治理亟須的基礎性法規，重點突出城鎮管理、生態環境、平安建設、社區建設、民生保障等與群眾民生關系緊密的方面，全面提升社會治理法制化水平。

完善社會治理體制建設。包括很多方面：構建黨委對社會治理的領導體制，探索社會治理發展的基本規律，轉變政府社會治理職能，發揮社會組織的作用，重構基層群眾工作，妥善處理各種利益關系，排查社會矛盾，形成有效利益協調機制、訴求表達機制、權益保障機制;搞好外來流動入口服務管理工作，加快服務管理信息化建設，完善其權益保障機制、社會保障體系和公共服務網絡等等。

加強社會治理能力建設。提高鎮政府領導干部的科學決策、執行、組織管理、綜合協調、選才用人和開拓創新能力，以上幾個方面，都是在社會治理實踐中應當提高的通用能力。因此領導干部個人要加強學習、善于學習，投身實踐、強化鍛煉，在學中增強修養和素質，在干中提高才華和能力。社區群體性事件發生無不顯示出時下社會治理的決策能力方面存在著很多欠缺。

建立和健全民眾科學有效的訴求表達、矛盾調處和權益保障機制。訴求表達是基礎，矛盾調處是關鍵，權益保障是目的。讓各種機制充分發揮作用，統籌協調社區各主體利益，加強矛盾源頭治理，是加強和創新社會治理的重點工作。

3.2 加強和完善城鎮社區治理體系，促進社區治理主體多元化

加大基層的政策支持力度，從專業人員、資金、基礎設施等方面加大投入。促進社區治理由單一主體管理轉向多元主體協同治理轉變，發揮各級黨組織總攬全局的系統作用，協調社區治理系統內部各主體能動作用，確保社會治理的多元主體形成合力，多項工作形成體系。現代社會治理體系是由黨委、政府、社會組織、群團組織與企事業組織、基層自治組織、公眾共同參與的多元共治體系。

增強社會組織活力與服務能力。一是厘清社區居委會自治組織和政府之間的權責，促進其內生發展。社區居委會應定位為“常駐社區并鏈接多方資源的樞紐組織”，挖掘社區資源、社區需求和問題，鏈接外部資源，引領和帶動社會組織解決社區需求和問題。二是發揮好社區內業主委員會、物業機構、專業合作組織、駐社區的各類機構在社區治理中的積極作用。將社區服務進行細分，社區居委會依法承擔開展政府明確由其承擔的公共服務，社會組織承擔志愿服務、公益活動和組織社區群眾參與的社區活動，以及應由社會承擔的公共服務。

落實國務院、重慶市政府購買服務政策和購買力度，建立健全鎮政府購買服務的本土規劃，培育、引進專業社會組織。對于非基本公共服務領域，發揮社會組織作用，加強社會工作崗位開發和民辦社會工作服務機構培育，進一步發揮專業社會工作人才在社會保障、殘疾人康復、精神病人關懷、心理咨詢、法律援助、社區矯正、社區禁毒等領域的重要作用。對于基本公共服務領域的教育、環境衛生、醫療保健、文化體育等內容，逐步加大政府購買服務的范圍。鎮政府制定并定期公布購買服務的指導性目錄和方案，購買的服務類型和內容等，并根據社區實際情況進行更新。同時要建立健全服務考核機制，對購買的服務進行考核評價，并向社會公布評價結果。

加強社區居民志愿隊伍建設，培育社區公益組織。鎮政府可以與公益組織建立互動機制，動員草根組織、社會志愿者在社區開展各種形式多樣的公益活動、志愿服務活動，以活動為平臺帶動廣大居民參與到社區事務中，同時建立“時間銀行”等獎勵性措施，適時鼓勵積極參與志愿服務的社區居民。此外，挖掘社區民間領袖在社區的引領作用。

壯大基層工作人員的專業隊伍，廣泛吸收社會工作專業人才。社區要盡快吸納或培育優秀的基層社區工作者隊伍，嚴格社區工作人員準入制度，公開選拔專業人才，提高基層社區工作人員的待遇，建立有效激勵制度，提升其社會聲望。通過對現有基層社區人員隊伍進行長期、不定期培訓，提升其專業素養和能力，促進社區工作人員職業化發展。

3.3 完善城鎮社區服務體系，創新社區服務機制，促進社區自治現代化

轉變理念，樹立以人為本的城鎮化理念，將社區發展及配套服務納入城鎮社區發展規劃中，以提升全體社區居民福利為己任，保障社區居民權益。進一步整合城鎮居民公共服務需求信息，保障公共教育、衛生、安全等服務均等化，統一鎮內公共服務水平的統一和銜接。其次，加大基本公共服務供給力度，擴大服務范圍，逐漸向普惠型社會福利模式轉變，以常住人口而非戶籍人口為依據配置公共服務資源。最后，在基本公共服務的供給主體上實現多元有序競爭，簡化供給流程提升效率，供給方法上實現信息化、專業性。

革新傳統服務方式，立足智能化社區打造。通過網絡化、網格化和社會化三者融合，建立居民參與渠道和平臺，逐步促進居民參與社區治理，促進社區治理現代化。

3.3.1 完善線上平臺，促進治理方式網絡化

運用“互聯網+”思維，拓展群眾參與治理途徑，圍繞創新社區治理主題，引導、指導群團組織的建立和成長，協助居民完成“自己的事情自己辦”。重點借助現代科技手段，編織一張橫向到邊、縱向到底的社區服務網絡，促進治理方式網絡化。一是引導群建設，利用微信群或QQ群，走好網上群眾路線。如建立社區“黨員之家”群，通過群發布黨課視頻資源、加強支部與黨員之間聯系、發布各種通知; 建立“社區物業一家親”群，建立社區物業線上聯系機制，督促物業履行職責;建立“樓棟交流”群，發揮樓棟長、居民代表、小組長建群管群的積極性，把樓棟交流群建成信息共享、互助團結、爭創文明、協商自治的自治團隊;建立“興趣愛好”群，引導社區文化繁榮發展;建立“創業就業服務”群，促進創業和推動就業。通過引導居民自發建群，激發信息時代下的社區活力，促進社區居民互愛、互敬、互動、互學、互助。

二是開發微平臺，努力打造掌上社區智能服務品牌。通過對微信公眾服務平臺（服務號）的開發，植入群工系統，以此增強“微平臺”友情互動及辦事服務功能，方便群眾通過關注公眾號，進入群工系統，辦理民生事項。

三是建立社區網站，推進智慧社區建設。通過房管、物管實現公共區域視頻資源全覆蓋和無縫對接，建立社區數據基礎并依此建設“社區信息化綜合服務平臺”一方面將網絡平臺與實體社區相結合，使政策、信息傳遞迅捷，同時方便居民意見反饋，調動居民社區主體意識，激發居民參與到社區管理，另一方面利用網絡平臺整合社區周邊服務，引入綜合性家政、外賣、物流等服務活動。同時利用該網絡平臺，化解社會矛盾和進行輿論引導。

四是借助ITV平臺，擴大社區“兩委”影響力。以數字電視為傳播介質，借助ITV平臺，設置公益板塊，發布社區建設等信息，促進社區信息化。

五是開通社區微博。努力把社區微博建設成為一個網上社區廣場、茶館和家園。

3.3.2 完善線下網格，促進治理方式網格化

建立社區網格治理體系，按照鎮網格劃分的基本要求，在片區和網格的劃分基礎上，明確每個片區的包片領導，且每個網格根據社區管理需要設置創文工作、平安綜治、民政救濟、文化建設、法制宣傳和心理咨詢等網格員。此外明確網格員職責及網格議事機制。

3.3.3 建設多站點、多功能室，滿足居民多樣性服務需求，促進居民社區參與

鎮社區整合轄區及周邊資源，調研明確社區居民的真實需求基礎上，采取社區引進或購買服務方式，加強特色服務站點和社區工作室建設。一是設立創客工作室和就業加油站，促進居民創新創業和“家門口”就業。二是設立社區交流站，促進社區信息交流。三是設立老年活動站，開展社區居家養老。通過政府購買服務，引導有資質的社會機構進入，為老人提供方便、多樣的服務。四是設立社區學堂，打造學習型社區。引進社工組織，創立免費開放的“社區學堂”，通過4：30課堂、夢想課堂等具體方式為隨遷子女開展書法、舞蹈、武術、等多種培訓。五是開通音樂廣播站，豐富社區文化建設。有條件的社區可以利用已有的音樂設備，開通校園式的社區音樂廠播站，設置諸如居民生日點歌臺等為轄區居民提供互動暖心服務，促進社區與居民、居民間的情感互動。

總之，處于新型城鎮化中的城鎮社區，同樣既要抓住城鎮化戰略帶來的紅利，發展城鎮經濟，同時又要處理好外來人口、農村人口的社區融入，促進人口城鎮化。社區治理追求的最佳目標應是在“經濟發展和社會福利之間尋找到平衡點”，既保證經濟健康增長，又保證民眾享受到發展的紅利，社會健康發展，社會秩序良好，達到“善治”目標。

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