依法治藏背景下的西藏農牧區基層社會治理調查與研究*

拉 巴

(西藏大學，西藏 拉薩 850000)

2015年8月，中共中央在北京召開了第6次西藏工作座談會。在本次大會上，習近平總結了二十字的西藏工作原則，即：依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎。西藏地區，由于惡劣的自然環境以及復雜的社會環境的影響，使得西藏成為藏區中最重要的一環。在藏區的社會治理中，基層社會治理顯得尤為重要。西藏地區廣闊的土地上，絕大部分都是農牧區，從事農牧業的人口占自治區總人口的八成以上。西藏地區的長治久安需要廣大農牧區的和諧與穩定。西藏地區的黨和政府機關要始終把縣級以及縣級以下基層地區作為工作的重心，完善基層的組織構建，不斷提升與人民群眾之間的聯系與溝通，把經濟社會快速發展、民族地區和諧穩定作為一大目標來服務和提升。

一、西藏農牧區基層社會治理現狀

(一)西藏地區在2000年前后，已經構建起了基層村民委員會，堅持兩委，完成了村民自治。具體來說，村民委員會是基層村民自治機構、村黨支部則是鄉鎮一級黨委組織的下級分支機構。

(二)基層農牧區治理理念存在一定問題。鄉鎮一級政府的治理理念存在從管理層面往服務層面轉換不及時的問題。廣大的西藏農牧區鄉鎮一級政府要明確工作職權和業務范圍，不斷強化其在社會管理上的角色定位，努力為基層廣大農牧區人民群眾提供各種公共服務。但從調研實情上來看，目前西藏農牧區的鄉鎮政府大部分實行的是管理理念而不是服務理念。管理理念背景下的基層政府在農牧區事業發展中發揮著重要作用，但不能激起廣大農牧民群眾的參與積極性，在一定程度上造成農牧區治理流于形式。

(三)廣大農牧區基層群眾的參政意思很低。西藏地區教育基礎薄弱，教育層度較低，廣大農牧區人民群眾的文化層度更低，大部分村民的最高學歷僅為初中以下，甚至很多偏遠地方的農牧區村民存在文盲現在。自身文化層度較低，使得大部分村民對村民自治認識不到位，體會不到村級兩委對自身利益的作用。大多數群眾不知道村民委員會的選舉流程，對村民大會的召開也不重視，甚至不去參加的現象時有發生。

(四)基層農牧區黨建工作流于形式。農牧區的黨員要努力發揮他們在基層一線的作用，維護黨的形象，建設社會主義新農村和精準扶貧過程中的重要作用。但根據調查顯示，西藏農牧區基層廣大黨員的基層素質相對較低，在群眾中的威信較低，在帶來群眾脫貧攻堅的道路上并沒有發揮出應有的作用。具體來說，農牧區黨員業務素質較低，理論和實際相互脫節，工作能力不高、效率較低，為農牧民群眾服務的少，黨群關系相對緊張。從村民角度看，黨員威信較低，使得農牧區群眾對黨員干部的工作不配合，使得黨在農牧區基層的政治引領作用略顯微弱。

二、西藏農牧區基層社會治理措施

(一)積極轉變鄉鎮一級政府的管理水平和管理能力

西藏地區城市化率較低，少數民族人口眾多，且成分單一，絕大部分少數民族群眾都生活、工作在基層一線農牧區。不難看出，由于這種特殊的背景決定了西藏地區鄉鎮一級政府能夠產生重要的現實意義。據調研顯示，目前西藏基層政府在具體的工作過程中存在著職能不明確、管理越位、服務缺位等嚴重問題。轉變鄉鎮一級政府的管理水平和管理能力，顯得尤為重要。具體來說要有以下兩種舉措。第一，鄉鎮一級政府需要發展區域經濟，擴展農牧民群眾的經濟收入，加強服務意識，把民生工程放到首位，強化治安管理，維護民族地區穩定，推進基層民主改革等方面不斷進取。第二，要強化服務觀念，積極樹立為人民服務的行政觀念。農牧區一線鄉鎮政府，要從管理農牧區群眾積極轉變為服務農牧區群眾，把工作效率和工作業績作為評判政府服務水平的自我要求尺度，把農牧區群眾對政府服務的滿意度作為衡量政府工作效果的外在考核標準。要把服務扎根基層一線，提升為農牧區人民群眾服務的理念，多開展溝通交流會，積極聆聽人民群眾的問題困難和利益訴求，改進服務方式和服務理念，不斷提升政府的服務能力。

(二)不斷提升鄉鎮及鄉鎮以下領導干部的政治素質和業務素質

青藏鐵路開通以后，西藏地區的經濟社會發展取得了天翻地覆的變化。不斷變化的經濟社會現實，使得對鄉鎮干部的綜合素質的要求也變得十分嚴格。根據相關調查顯示，半數以上的農牧區群眾對鄉鎮干部以及村兩委領導班子的綜合素質持否定態度。廣大農牧區基層干部文化程度不高，行政效率較低，綜合素質不強，這都嚴重地影響到了社會主義新農村建設、以及精準扶貧的有效實施。要不斷提升干部的政治素質，這也是干部培養的關鍵。鄉鎮以及村兩委干部需要自覺利用馬克思主義理論武裝自己，要始終做到跟黨中央保持一致、跟國家的大政方針保持一致，始終站穩立場，毫不保留地貫徹黨中央的路線、方針和政策。在努力加強干部自身政治素質的同時，還要提升干部的業務素質，拓展干部的培養路徑。要把目前以短期培訓為主的培訓模式轉為長期的正規的教學培訓。針對干部的業務素質不高的問題，采取有計劃、有規模的掛職鍛煉，有效彌補這一缺陷。