基礎設施特許經營合約再談判率外生因素分析

何茜

摘要： 特許經營制度不僅能夠高效、專業地提供和經營基礎設施，而且，其安排還能夠有效緩解政府的資金壓力。但由于人的有限理性再加上基礎設施特許經營合約通常時間長且外部環境十分復雜，導致特許經營合約本身具有不完全性，事后的再談判無法避免。因此，文章通過定性分析法對政府和特許經營企業在簽訂合約過程中的行為策略分析，旨在找出具體影響基礎設施特許經營合約再談判外生因素，為解決不完全合約尋求更好的途徑。

Abstract： Concession system arrangement is not only able to provide infrastructure efficiently and professionally， but also lighten the government's fund pressure. Therefore， our country also introduced the mode to speed up the construction of infrastructure. Concession contracts are usually incomplete， because of people's limited rationality and the complexity of the environment of the infrastructure concession. Renegotiation is inevitable. Therefore， this article applies the qualitative analysis on strategy in renegotiation between the government and the enterprise， in order to identify specific exogenous factors affecting infrastructure concession contract renegotiation，

關鍵詞： 特許經營；不完全合約；再談判；成因

Key words： concession；incomplete contract；renegotiation；factors

中圖分類號：F272.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）03-0025-02

0 引言

對于政府部門運營基礎設施項目來說，基礎設施特許經營允許政府把基礎設施項目通過特許授權私營部門在特許期內進行全周期的管理，這種經營方式在基礎設施產業中有著無可比擬的優勢。特許經營方式一經引入，減輕了政府的資金重擔的同時也為已設批準入的私人投資者提供了平臺參與到基礎設施產業中[1]。

1 基礎設施特許經營合約不完全性影響

眾所周知，任何合約的履行都是不完全的，無論是前期、建設期還是運營期以及移交期，任何一個階段都會發生預期不到的風險。對于不完全合約可概括為如下幾類：一是由于當事人的有限理性，基礎設施特許經營合約雙方想要獲取未來長達數十年的投機行為是未知的，有限理性限制了雙方當事人想要預測各種情況的狀態；二是由于雙方進行爭議的語言很難寫入合約中，實現預期狀態很難以語言形式表達出來；三是雙方持有的合約所有的信息是可查驗的，若涉及到第三方則無法證實，即第三方無法執行[2]。

2 不完全合約中再談判的發生及影響

2.1 不完全合約中再談判的發生

特許經營項目是政府和社會資本之間長達10～30年甚至更長的伙伴關系，不管當事人經驗多么豐富，都不能完全預測將來10～30年的風險，需要當事人雙方公平平攤風險，并且在整個周期中，是動態風險分擔而并非靜態風險分擔。由于雙方簽訂的特許經營協議本質上并非完備的，而在長達10～30年的時間里必然會發生雙方無法預測或者不可控的變化，因此必然會發生協議變更及再談判的情況[3]。根據近20年來特許合約設計的不當以及實施的經驗，我們看到合約導致價格上漲、失業、缺乏透明度、腐敗，對消費者使用基礎設施時產生了眾多負面影響。加什于18世紀末19世紀初對近1000份特許經營合約進行研究，發現其中近300份合約需要再談判，其中交通部門再談判率提升到近55%，水務部門再談判率上升至近75%[4]。

2.2 再談判產生的影響

基于上述加什的研究中發現，再談判所帶來的影響更加傾向于私營部門，并且會導致合約期限的延長、投資債務的減少以及關稅的增加等眾多影響。

基于葡萄牙87起特許經營合約中，其中的談判包括了交通運輸，衛生醫療，水利和能源等公共基礎設施行業，如表1可見，67%的合同進行重新談判。公路、鐵路和水利系統有100%的重談率，鐵路部門平均談判時間為3.7年，港口部門為7年，能源部門則長達15年時間[4]。這項研究也試圖找出影響重新談判的主要外生決定因素。

加什通過研究發現，當成本過高時特許經營企業會向消費者收取過高的價格、特許經營企業提供因政府失約的服務中斷、誠信的缺失。同時發現，不完全合約引起的再談判基于當事人雙方都是僵持階段，總會有一方受到嚴重的影響。香港西區隧道有限公司在1993年以“BOT”方式獲得西區海底隧道30年的專營權。合同事先做了最低流量擔保：如果實際流量低于約定的最低流量，政府允許提價。通車以后，西區海底隧道車流一直偏低，經過5次提價后，成為全港收費最貴的隧道，被喻為“有錢人專用海底隧道”。最終，維多利亞港上其他兩條隧道（海隧及東隧）交通嚴重堵塞，西隧卻遠未達到設計流量[5]。合同事先約定的交通流量擔保很明顯是造成了目前困境的主要原因，但是由于合同中沒有明確規定再談判的條款與操作機制，所以政府與私營方均受制于合同，遲遲不能解決目前的困境。經研究表明，若允許公私雙方各發起一次再談判，那么私營方將會降低11%的報價，因為該部分的風險溢價通過事后再談判解決。endprint

3 特許經營合約再談判的成因分析

隨著項目進行，外部環境也是不停的變化。一旦基礎設施特許經營合約簽訂后，再談判的發生會越來越頻繁。關于特許經營合約再談判的成因，主要來源于兩點：一是政策和制度的不穩定性；二是特許經營合約本身的不完全性[6]。在特許經營合約中的各個階段，機會主義的發生都是未知的且不可預測的。文章在探索在不完全合約的視角下基礎設施所簽訂的特許經營合約引發的再談判外生因素如下。

3.1 外部環境的影響

經濟危機和政治動蕩以及項目設計值會直接影響到特許經營企業的利潤水平，包括企業的可持續經營。如上述介紹的西區海底隧道案例，假設西隧項目是按照不完全契約的思路設計合同，通過應用實物期權模型發現西隧中再談判的實物期權價值約合總投資11%，除非進行再談判要求私營方降低11%的報價，風險溢價才能得到解決。

3.2 特許經營期限

特許經營項目是政府和社會資本之間長達10～30年甚至更長的伙伴關系，而當事人卻不能完全預測將來10～30年的風險，需要當事人雙方公平平攤風險，這是企業利益與社會公共利益均衡的結果[7]。因此為了使私營部門有較穩定的回報，若能對特許經營期進行分解，將過長時間的經營期分解成若干小型經營期，也可避免自然壟斷的行為，使得特許經營企業有著穩定的經營期，提高私營部門的服務質量、保證高效率的設施運營。

3.3 準入方式的選擇

競爭性談判或招投標及雙邊談判或直接授予是基礎設施特許經營的兩種準入方式[8]。前者需要準備多種文件，包括各種合同文件、承諾書等。在特許經營合約后期運行時，這些任文件中的漏洞及模糊不清的描述都可能產生爭議，導致再談判發生。后者的準入方式則是受政府邀請使得企業能夠獲得簽約基礎設施特許經營合約的機會，能夠獲批準入的企業與政府所簽訂的合約所帶來的后續問題也會相應降低，進而平衡了政府及特許經營企業雙方的利益。

3.4 誠實信用的缺失

特許經營的優勢除了防止無效率問題外，私營企業的維護和監管以及使得經常遭受自然災害的國家更迅速恢復其設施都有著重要的作用，在其中最主要的兩方則為政府和私人投資者。政府在合約中處于主導地位，在政策方面更優于私營企業，使得合約成為不可逆性，不斷調整至更加有利于政府的合約條款；而對于私營企業而言，信息獲取更加廣泛因而利用其優勢來減少自己的投資風險。一旦雙方都有隱藏，誠實信用缺失也必然會帶來再談判的發生，使得雙方共同承擔風險[9]。

4 結論

對于發展中國家來說，特許經營仍有很長的一段路要走，在各個領域里，無論是針對不完全合約的再談判因素探討還是違約救濟的所帶來的成效，以及引入模型降低合約的不完全性都是很有必要的。為了實現基礎設施的可持續經營，尋找問題的突破口，提高政府與私營部門更高的合作度，減少再談判而引發的各式的矛盾將是一個長期的過程，基于不完全合約視角的解讀再談判領域仍需更多的探索和實踐，最終達到雙方的共贏。

參考文獻：

[1]陶蕾.基礎設施特許經營合約的再談判[D].江西財經大學，2015.

[2]任密，王涯茜.論基礎設施特許經營合約的不完全性[J].合作經濟與科技，2010（14）：84-85.

[3]陳富良，劉紅艷.基礎設施特許經營中承諾與再談判研究綜述[J].經濟與管理研究，2015，36（01）：88-96.

[4]劉紅艷.基礎設施產業特許經營合約再談判機制[D].江西財經大學，2015.

[5]滕鐵嵐.基礎設施PPP項目殘值風險的動態調控、優化及仿真研究[D].東南大學，2016.

[6]王遠勝，周中舉.論政府實施部門PPP項目合同風險管理——基于不完全契約理論的分析[J].西南民族大學學報（人文社科版），2017，38（04）：99-105.

[7]李杏.基于帕累托理論對BOT項目最優特許經營期限的應用研究[D].廣西大學，2017.

[8]章志遠，黃娟.公用事業特許經營市場準入法律制度研究[J].法治研究，2011（03）：53-60.

[9]姚瑤.基于工程中不完全合同理論的研究[J].山西建筑，2016，42（33）：257-258.endprint