走在前列的浙江省農民專業合作社
—— 農村改革40年浙江省農民專業合作社發展歷程與經驗啟示

■ 文 / 李劍鋒 徐建群 陳 柯

浙江省是農民專業合作社第一部地方性法規誕生地。圍繞農民專業合作社發展壯大，浙江省委、省政府出臺了加快發展、提升發展、規范提質發展等一系列政策意見，營造了良好的發展環境，土地經營權作價入股合作社、合作社聯合重組機制、合作社聯合社發展、信用體系建設、清理整頓舉措、整縣質量提升試點等一項項創新舉措引領合作社發展新潮流。2016年，全國培育新型經營主體發展農業適度規模經營座談會在浙江省湖州市召開，會議充分肯定了浙江省培育合作社等新型經營主體的做法。目前，全省農民專業合作社總數達49308家，合作社成員126.5萬戶，帶動非成員農戶403.9萬戶，成員和帶動非成員農戶占家庭承包農戶總數的60%，為農業現代化發展奠定了堅實的主體基礎。

一、發展歷程

浙江省農民專業合作社發展大致經歷了萌芽自發、試點試驗，建章立制、蓬勃發展，正本清源、換檔提質三個階段。

第一階段：萌芽自發、試點試驗階段（20世紀80年代初至2003年）。20世紀80年代初，一些地方為解決家庭聯產承包后單家獨戶勞動力、生產工具、技術等不足，組建了多種形式的農民專業合作組織，主流是專業技術協會，但其中一些由農民入股，規定成員的權利義務，實行成員民主管理，建立相應配套服務功能，主要在流通和服務環節上實行合作，成員與非成員有所區別，已經基本具備農民專業合作社的性質。這些合作社處于自我組建、自我運作、自我服務、自我發展的狀態。90年代，政府推動各種農民專業合作組織向加強實質性的合作、發展服務實體方向發展。2000年，溫嶺市石橋頭蔬菜專業合作社成為中國大陸第一個經工商注冊登記的合作社。2002年，臺州等6市和桐廬縣肉兔養殖業專業合作社等100個農民專業合作經濟組織被農業部確定為試點單位。2003年，浙江省被農業部確定為全國唯一的農民專業合作組織建設試點省。試點中探索完善相關扶持政策，規范運行機制，改善發展環境，加快發展步伐，逐步明確了合作社的概念、特征，推動了地方立法工作。

第二階段：建章立制、蓬勃發展階段（2004年至2015年）。2004年，全國第一部創制性的農民專業合作社條例在浙江誕生，浙江省合作社走向依法發展新軌道。2005年、2010年省委、省政府先后出臺合作社加快發展、提升發展意見，相關配套政策不斷健全。財政出臺合作社專項資金管理辦法，并不斷加大投入。先后推進了示范性合作社建設、土地經營權作價入股合作社、合作社聯合重組機制、合作社聯合會組建、合作社信用體系建設等創新工作，引領合作社不斷發展。其間，組建了全國第一家省級農民專業合作社聯合會，提出了“運行規范化、生產標準化、經營品牌化、產品安全化、社員技能化”等“五化”建設，出臺了合作社聯合社登記辦法、土地經營權作價入股合作社辦法。合作社數量、服務能力均以較快的速度增長，合作社數量年均增速達38%，其中最慢的2014年增速也達14%。至2014年底，全省合作社數量達42552家、經營服務總收入達518億元，社均121.8萬元。省級示范性合作社達歷史峰值1107家。

第三階段：正本清源、換檔提質階段（2015年至今）。針對合作社發展不規范、合作社服務能力不強等問題，從2015年開始，浙江省從合作社本質宗旨出發追尋初心，開展了一系列調整工作，逐步推動合作社從數量增長向質量提升轉變。2015年調整了省級示范性農民專業合作社評定辦法，當年對省級示范性合作社總數進行精減，從1107家降為982家，2017年下降為751家。浙江省農業廳等11個部門出臺《關于促進農民專業合作社規范發展的意見》，提出“清理整頓一批、規范改造一批、提升壯大一批”的合作社提質發展意見，重點培育建設好1萬家左右成員數20戶以上、年經營收入100萬元以上、運行質量較好的合作社。全省合作社數量增長減慢，2017年全省注銷合作社數量達2458家。2018年省委省政府印發《關于加快完善培育支持新型農業經營主體政策體系的實施意見》（浙委辦〔2018〕57號），省委在全面實施鄉村振興戰略中提出萬家主體提升行動，同時，根據農業農村部部署，確定嘉興市秀洲區、瑞安市、衢州市衢江區、麗水市蓮都區、泰順縣等5個縣（市、區）開展合作社質量提升整縣推進試點。這個階段的主攻方向是圍繞合作社發展初心，從解決合作社“成長的煩惱”入手，正本清源，以推動、實現成員利益為核心，推動合作社換檔提質。

二、主要做法與經驗

浙江省農民專業合作社發展取得的一系列成就，既有全國農民專業合作社法律政策支持體系的推動，也有不斷創新探索努力的結果；既是農業自身發展規律使然，也與黨委政府高度重視、農業部門認真履行指導協調服務職責密不可分。回顧發展歷程，浙江省發展合作社的主要經驗做法有：

（一）積極構建合作社法律政策體系

2004年，省人大制定《浙江省農民專業合作社條例》；2009年，根據全國法律及時進行了調整修改。2005年，省委出臺《關于進一步加快發展農民專業合作社的意見》（浙委發〔2005〕73號）；2010年，省政府出臺《關于促進農民專業合作社提升發展的意見》（浙政發〔2010〕48號），相關配套的財政稅費、基礎設施建設、融資支持服務、保險支持、營銷市場拓展、人才培養引進、農業科技服務等政策不斷健全，相關部門制定的示范性、規范化政策意見，構建了全省合作社發展法律政策體系，營造了合作社發展良好的政策環境。

（二）切實強化合作社財政扶持力度

省級財政每年安排4000萬元左右合作社專項培育資金，引導各項農業產業財政扶持項目向合作社傾斜，扶持合作社提升生產服務和市場拓展能力。研究制定《浙江省農民專業合作社專項扶持資金管理辦法》，提高扶持效率。據統計，2017年共有3029家農民專業合作社獲得各級財政扶持資金3.3億元。省政府辦公廳出臺《關于鼓勵和支持大學生畢業從事現代農業的若干意見》，鼓勵大學畢業生到合作社就業，省財政給予一定補助。

（三）努力開展合作社規范化建設

浙江省于2005年、2007年分別根據條例和法律制定合作社規范化建設意見，2008年、2009年分別針對土地股份合作社建設與糧食合作社建設出臺規范管理意見，2013年省農業廳、省工商局、省農信社聯合出臺合作社信用體系建設的意見并開展信用評價工作。在規范成員管理上，鼓勵各地以家庭農場為主體聯合組建合作社；在規范治理結構上，健全成員（代表）大會、理事會、監事會等組織機構；在規范權屬關系上，明確合作社資產權屬關系，加強對合作社公積金、財政補助資金形成的財產、捐贈財產的依法量化工作；在規范財務制度上，按照《農民專業合作社財務會計制度（試行）》，指導合作社使用專業財務管理軟件做賬，規范會計核算，推行財務公開；在規范監督管理上，將減輕合作社負擔納入農民負擔監督管理，開展經常性的監督檢查工作，努力減輕合作社負擔。截至2017年底，全省縣級及以上規范化合作社達7787家。

（四）著力破解合作社發展瓶頸

浙江省不斷創新制度機制，解決合作社發展中遇到的瓶頸。針對農民缺入股資金問題，2009年率先制定《浙江省農村土地承包經營權作價出資農民專業合作社登記暫行辦法》，允許農村土地承包經營權作價出資農民專業合作社。針對合作社融資難問題，積極創新銀農合作機制，省農業廳與省農信聯社、省農行、省農發行、螞蟻金服等單位建立合作機制，推動銀農優勢互補，著力解決農業融資難題，截至2017年底，農信系統對農民專業合作社貸款余額49.94億元。針對合作社缺乏行業自律問題，浙江省成立農民專業合作社聯合會，并在多數市、縣成立相應聯合會，形成自律體系，并切實開展法律政策宣傳、組織培訓會員、舉辦營銷活動等工作。針對聯合社登記難，在試點基礎上于2013年出臺《農民專業合作社聯合社登記辦法》，暢通登記渠道。針對經營機制不活問題，編印《農民專業合作社經營機制創新100例》《農業新型經營主體100例》，認定100家百強合作社，引領、激勵合作社創新經營機制。針對人才引進難，實施“一社一大學生”政策。

三、啟示與展望

浙江省合作社走過了快速發展時期，進入換檔提質發展階段，浙江省將以此為契機，進一步總結經驗啟示、明晰路徑，推動浙江合作社事業再出發。

一是把科學引導與政策支持作為重要方法。農民專業合作社是農村改革發展的產物，是農民群眾的偉大創造和自愿選擇。在不同階段，堅持解放思想，因時而為，科學引導，政策支持。在探索階段，率先開展工商登記；在起步階段，推動立法；在成長階段，出臺政策；在快速發展的新形勢下，狠抓規范提質發展。下一步，浙江省將加強部門協調，加大清理整頓“空殼社”“休眠社”“家族社”力度，探索家庭農場組建合作社等發展新路徑，推動農民專業合作社始終朝著正確的方向發展。

二是把依法規范與尊重民意作為基本要求。實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益，是發展農民專業合作社的出發點和落腳點。只有堅持尊重農民的意愿，維護合作社的生產經營自主權，讓廣大農民成員自主選擇，充分行使民主選舉、民主管理、民主監督、民主決策的權利，才能使合作社在發展中為廣大群眾所認可，才能保持合作社的生機和活力。在工作機制上，堅持“民辦、民管、民受益”原則；在辦社機制上，堅持農民成員占主導地位；在管理機制上，堅持民主管理，一人一票；在分配機制上，堅持60%以上按交易額（量）返還；在保障機制上，建立健全法規和規章制度。下一步，浙江省要結合新修訂《農民專業合作社法》的宣傳貫徹，推動《浙江省農民專業合作社條例》修改完善，積極推進全國農民專業合作社質量提升整縣試點創新工作，探索合作社規范發展新路徑。

三是把創新機制與增強活力作為主要手段。在公平的產權制度上再造富有效率的經營機制，是提升合作社活力的關鍵。浙江省注重從產業、市場、產權重組入手，積極引導同類合作社走向聯合，全面增強競爭能力；從資本、土地、勞動要素集聚入手，積極打造一批大社強社，提高資源配置效率；從生產、生活、生態功能拓展入手，不斷拉長產業鏈，提高農業附加值；從組織、生產、質量規范入手，強化內部制度建設，促進合作社檔次提升；從認證、品牌、流通入手，引進新型流通業態，加快產業化經營步伐；從獎勵、約束、人才入手，探索建立激勵機制，積極營造良好發展氛圍。下一步，浙江省將以萬家新型農業經營主體提升工程為抓手，擇優培育提升規范化合作社5000家以上，以點帶面，總結推廣合作社創新發展新機制。

四是把壯大產業與提升效益作為有效途徑。實踐證明，要提高當地農產品市場競爭力，就必須以當地已有一定基礎的優勢產業和特色產品為依托，通過組建合作社輻射帶動小農戶調整農業結構，從而促進優勢產業、特色產品的區域化布局和規模化生產，最終形成合作社與產業發展良性互促機制。下一步，浙江省將按照實施鄉村振興戰略的要求，充分發揮各地合作社組織優勢和制度優勢，使其成為振興鄉村產業、引導小農戶與現代農業發展有機銜接的中堅力量。引導支持合作社與家庭農場、龍頭企業有效對接，在全產業鏈基礎上推廣“公司+基地+合作社”“公司+合作社+家庭農場+農戶”經營模式；鼓勵有條件的合作社設立電子商務組織，積極培育“互聯網+合作社”模式；鼓勵政府向合作社購買農業公益性服務，提高合作社社會化服務質量和水平；扶持合作社利用農業生產資源發展休閑旅游、創意農業、農耕體驗等，把合作社打造成為一二三產業融合發展的重要載體。