改革開放40年農民專業合作社的發展與展望

■ 文 / 苑 鵬

改革開放40年，從國家與合作社關系的視角看，農民專業合作社的發展大體經歷了從改革初期國家尊重并支持農民的自我選擇與創新，提供良好的創新氛圍，到20世紀90年代初國家介入、開展試點、擴大農民專業合作社的創新空間，再到21世紀初國家全面推動、建立良好的法律和政策環境，大力扶持農民專業合作社發展等三個階段。

展望未來，農民專業合作社將逐步走上有質量的發展軌道，提升整體經濟實力和服務成員能力，農民專業合作社的聯合與合作將取得重要突破。同時，以落實新修訂的《農民專業合作社法》為契機，政府政策有望轉向促進發展與強化監管并舉，為農民專業合作社的發展營造公平的競爭環境。

一、萌芽初創階段：政府首肯、民間自我探索與創新（20世紀80年代—1992年）

1.發展商品經濟中的農民創新。20世紀70年代末，中國農村改革拉開序幕，各地陸續推行“包干到戶”為核心的聯產承包責任制，人民公社體制最終被瓦解，農戶成為獨立生產經營主體。廣大農戶在開展商品生產中，遇到了信息不暢、缺少資金與技術、農產品賣難等問題，在農業公共社會化服務缺位，市場失靈的情況下，少數經營能手自發行動起來，將從事相同農產品生產的農戶聯合在一起，以不改變各自家庭承包經營地位為前提，開展技術交流和新品種引進等活動，發展出各種類型的技術服務組織，成為農村改革以來出現的第一批農民合作組織。

對于農民的自我創新實踐，中央及時洞察并在1983年以來連續出臺的5個中央1號文件中明確態度，強調解放思想、積極支持。1983年中央1號文件強調要從群眾的實踐出發，破除合作經濟等同于集體統一經營、共同生產的“左”傾錯誤觀念，提出合作經濟發展應多樣化，在生產合作之外，向產前產后的社會化服務延伸。1984年中央1號文件進一步指出農民可不受區域限制，發展不同形式、不同規模的各種專業合作經濟組織。在隨后3年的中央1號文件中，中央始終強調合作組織發展應當尊重農民的選擇、尊重和支持農民的自我創新，堅持群眾自愿原則，不允許政府干涉，為農民的專業合作營造了良好的社會輿論氛圍和寬松的制度創新空間。

在有利的發展環境下，隨著市場化改革的不斷深化，農民專業合作組織穩步發展，據有關部門統計顯示，到20世紀90年代初期，全國各類農村專業技術協會達11萬家，會員350萬戶。其中一批初具規模、組織功能強的專業技術協會，轉型升級為實體經營型的專業合作社。黨的十三屆八中全會通過的《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》（1991年）對農民的創新給予充分肯定。該決定指出，農民自愿組成的服務實體，是農業社會化服務體系的重要組成部分，適應性強，要積極扶持。這批農村技術協會成為日后我國農民專業合作社發育的重要母體。

2.供銷社回歸“三性”改革中發展農民專業合作社。在同一時期，供銷合作社在改革傳統體制、回歸真正農民合作組織的探索實踐中，較早地發展了一批農民專業合作社。據河北省、江蘇省等地有關材料顯示，這些省份早在20世紀80年代初，在恢復供銷社組織群眾性、管理民主性和經營靈活性的“三性”改革中，按照自愿、互利、平等、自主的原則，與農民共同創建專業合作社，開展“統分雙層經營”，農民保持家庭生產經營，供銷社統一為農民提供系列化服務，并收購農產品，盈余按照各自的入股額及農民提交的產品量比例返利，實現互利共贏。據供銷社系統26個省、自治區、直轄市的統計，到20世紀80年代末，以供銷合作社為依托，組織農民成立專業合作社10384個，覆蓋農林牧副漁、工商建運服等各領域，成員規模大小不一，小到三五戶，大到兩三百戶，合作方式從訂單收購、委托代理，到共擔風險，松散型、半緊密型與緊密型共存。

二、起步發展階段：政府全面介入、擴大創新與發展空間（1993年—2003年）

1.前奏：1987年啟動農民專業合作組織試點縣。1987年黨中央5號文件提出“有計劃地建立改革試驗區”，試驗區的中心任務是為黨中央深化改革提供決策參考和示范經驗，其中一項是“農民專業合作組織建設示范”，試驗地點選在黑龍江省尚志市。根據當年尚志試驗區的工作總結，到1989年底，全市建立市、鄉、村三級農民專業協會216家，市級農民專業協會及行業協會聯合會6家，并組建了尚志市農民專業協會聯合總會，全市入會會員1.2萬人，占全市農村勞動力總量的17.3%。此外，還建立8家專業公司，與農民專業協會接口，形成利益共同體。但據了解，雖然搭建起完備的農民合作組織體系并創設了實體化公司，但在當時宏觀經濟體制轉型滯后、市場化發育不充分的背景下，試驗區的實際運行效果并沒有達到預期目標。

2.政府全面介入、啟動中西部三省試點（1993年——）。1993年，黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，同年，中共中央、國務院頒發《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》，提出建立健全農業社會化服務體系，并提出農村各類民辦的專業技術協會（簡稱農技協）要逐步形成技術經濟實體，鼓勵農技協向實體化、集團化、股份化方向發展，國務院明確農業部為行政主管部門。同年，中國農村技術協會成立，定位于“成為黨和政府聯系廣大農民的助手和紐帶”。

在政策的引導下，政府、民間力量共同參與農技協的建設，推動農技協的發展加速，發起人群體除了專業大戶、村干部，還有科協組織、農技推廣站，甚至有鄉鎮政府、行政部門等。據農業部不完全統計，到1993年底，全國各類合作經濟組織已有146.6萬個，比1990年增長18.9%，但進入實體經濟領域，從事產供銷、貿工農系列化服務的農技協僅占10%左右。

1994年，國務院決定在陜西省進行借鑒日本農協經驗、建設農協體系試點工作。與此同時，農業部選擇在安徽省、山西省開展農民專業協會試點工作，其中，山西省借鑒日本農協經驗發展農民專業協會，安徽省開展規范專業農協試點，制定農民專業協會的示范章程。據了解，當年三個試點省的試點成效不明顯，某種意義上是一種“試錯”試驗。

20世紀90年代中期以來，農業產業化經營在以山東省濰坊市為代表的發達地區興起，帶動了農民專業合作社的發展，合作社開始成為農業產業化的重要參與主體。據農業部1998年的一項調查顯示，各類農業產業化組織中，合作經濟組織帶動型約占其總數的30%左右，而合作經濟組織當中有60%是專業合作社。

1998年，《中共中央國務院關于1998年農業和農村工作的意見》肯定農民自主建立的各種專業合作社、專業協會等有利于引導農民進入市場，完善農業社會化服務體系，提出要積極鼓勵和大力支持。同年，黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，明確支持農民的聯合與合作，并為21世紀加速農民合作組織的立法進程奠定了良好基礎。

總的看，20世紀90年代以來，隨著中國農村改革市場化的深入，農民專業合作社穩步發展，規模逐步擴大，并積極參與到農業產業化經營中來，在沿海少數農業產業化較為發達的地區取得了突破性進展。按照農業部的統計，到20世紀90年代末，農民專業合作經濟組織規模仍舊穩定在140多萬個，其中規模較大、管理較好、活動較為規范的有近1/10，帶動農戶4000多萬戶。

三、加速階段：政府全力推動、總量快速擴張（2003年——）

21世紀以來，農民專業合作社的發展環境發生了重大變化。中國經濟發展進入工業化中期階段，農業發展進入新階段，表現在農產品供給由全面短缺走向總量基本平衡，結構性、地區性相對過剩，農民收入增長緩慢成為突出的社會問題。2002年，黨的十六大提出了統籌城鄉經濟社會發展戰略，2003年中央農村工作會議首次提出要把解決“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實行“多予、少取、放活”的“三農”政策。

2003年修訂的《農業法》提出國家鼓勵農民在家庭承包經營的基礎上自愿組成各類專業合作經濟組織，鼓勵和支持各類農民專業合作經濟組織參與農業產業化經營、農產品流通和加工以及農業技術推廣等。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》進一步提出支持農民發展多種形式的農村專業合作組織。在隨后的2004年中央1號文件中，又提出中央和地方要安排專門資金支持農民專業合作組織開展信息、技術、培訓、質量標準認證、市場營銷等服務，并要求有關金融機構支持農民專業合作組織建設標準化生產基地、興辦倉儲設施和加工企業、購置農產品運銷設備，并提出財政可適當給予貼息。財政部當年啟動7000萬元的“中央財政農民專業合作組織發展資金”項目，到2007年，中央財政專項資金累計5.15億元，29個省（區、市）分別出臺專門文件，明確農民專業合作組織的財政扶持政策。

2007年7月1日起正式實施的《農民專業合作社法》，在明確農民專業合作社市場主體地位的同時，進一步從法律上明確了國家對農民專業合作社的扶持政策，因此此法又被稱為是一部“促進法”。2008年，十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出要“扶持農民專業合作社加快發展，使之成為引領農民參與國內外市場競爭的現代農業經營組織”。2013年，十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，鼓勵農村發展合作經濟，提出了“允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作”。此外，2004年以來連續15年的中央1號文件從農業增效、農民增收、農村發展等多個不同的方面，提出鼓勵農民專業合作社發展的政策舉措。

在國家政策和法律的推動下，尤其是《農民專業合作社法》頒布以來，農民專業合作社發展進入了高速擴張時期，總量增長出現了“井噴”態勢。據統計，截至2017年12月底，農民專業合作社的注冊登記總量達201.7萬家，占全國各類市場主體的2.1%，是2007年底的77.6倍。其中，合作社注冊成員規模從2007年的35萬戶，擴大到2016年底的4485.5萬戶。10年間，中央財政累計安排農民專業合作社發展資金118億元，年均增長21.48%。農民專業合作社逐步成為各級政府構建新型農業經營體系，完善農業社會化服務體系，提升農產品市場競爭力、促進一二三產業融合發展、落實“三農”政策的一個重要載體。但是由于存在總量大、實力弱、規模小，有效運作和規范運作的比例低以及地方政府追求政績對農民專業合作社發展存在不當干預等突出問題，農民專業合作社在推進農業農村現代化中的作用仍然很有限，從總體發展水平看，仍然處在初級階段。

四、展望未來：有望進入有質量發展的新階段

隨著我國發展進入新時代，農民專業合作社的發展將面臨嚴峻的硬約束，一方面消費者的需求轉型升級，更加關注農產品安全和品質，市場競爭將更加激烈；另一方面政府在實施鄉村振興戰略、推進農業農村現代化中，將更加關注可持續發展和農民增收，同時將強化市場監管。在市場和政策的雙重擠壓下，農民專業合作社發展有望轉入提質期，實現有質量的發展，增長速度逐步放慢，聯合與合作步伐加快，以有效促進農戶增收，提升農戶的獲得感，促進實現小農戶和現代農業發展的有機銜接。

在新的歷史條件下，政府應將政策核心轉向營造與其他類型市場主體平等的競爭環境，改善農民專業合作社的公共服務，特別是金融服務和市場準入機會，促進農民專業合作社提升為成員服務的能力。政府應按照新修訂的《農民專業合作社法》改進登記與注銷制度，促使“空殼社”“休眠社”“冒牌社”等退出，凈化農民專業合作社的發展環境。同時，政府應警惕在精準扶貧中出現新一輪的“空殼社”，及時遏制個別地方政府脫離實際定發展數量指標的亂作為。

〔本文為國家自然基金農林經濟管理學科群重點項目“農業產業組織體系與農民合作社發展”（項目批準號：71333011）階段性成果〕