金融監管中的道德風險探究

陽 旸，劉 霞

金融自由化、經濟金融化使金融風險呈現多元化、復雜化，虛擬經濟對實體經濟的主導、控制成為新時代和新常態階段金融風險的新特征，這都對金融監管提出了更高、更嚴格的要求。盡管我國現行的金融監管制度隨著社會主義市場經濟的改革發展進行了適應性與應急性的調整，但是傳統體制的慣性影響和長期利益格局的固化，使其難以滿足公眾日益增長的金融監管需求，更暴露出金融監管自身的問題，尤其是金融監管中的道德風險。金融監管制度縫隙中滋長的道德風險，對金融機構本身的風險管理和金融監管形成了挑戰，帶來了跨行業、跨市場、跨區域的風險傳遞，健全金融監管體系、維護金融安全、守住不發生系統性金融風險的底線成為關系我國全局發展的戰略性、根本性大事。金融監管的道德風險是制度與倫理摩擦中產生的復雜問題，其深層次原因主要來自供給與需求、委托與代理、權利與義務的金融倫理矛盾。因此，金融監管既需要受到法律制度的約束，更需要遵守道德原則，建立倫理價值體系，沒有倫理的金融監管一定難以為繼。

一、金融監管的本質

諾斯指出，制度是一系列被制定出來的規則和行為的道德倫理規范，旨在約束追求個人福利、效用或利益最大化的個體行為[1]。青木昌彥對制度的理解是由人民制定以實現對相互經濟關系或者行為的約束制衡機制，包括產權、法律規則、市場、組織、契約以及文化觀念和社會規范等[2]。從制度角度，金融監管，是為了促進社會的公平、誠信和效率，保障公眾利益，防范金融風險和市場失靈而做出的金融制度安排總和，包括金融監管主體對金融機構、金融市場、金融業務制定規則和實施行為。金融監管不是單純的倫理活動，但其中無不體現一定的倫理思想和道德價值，也屬于倫理道德和倫理規范體系。從倫理角度，金融監管是通過金融監管主體對人為投機欺詐行為產生的各種金融風險進行控制來維護金融安全。金融監管能順利實施必須需要遵循公平和信用原則。公平原則使金融監管主體公正平等地履行權利和義務，促進金融資源合理分配，改善弱勢群體金融可得性困難，是金融市場可持續發展的倫理根基。信用原則是金融監管過程中的根本價值，是對各種投機欺詐和破壞信用的金融活動的制約和防范。斯密曾提到，盡管人天生利己，但是仍必須在建立有效信用的基礎上進行相互交換，才能生存生活。

計劃經濟向市場經濟過渡過程中，社會生產力的大幅提升、經濟制度的變遷以及行為方式的轉變對道德感觀產生了短時期沖擊，出現了市場與道德的“二律背反”，即以競爭性、功利性為主要特征的市場經濟誘發人們惡劣的貪欲膨脹，引發整個社會行為的短期化和功利化，不斷追尋私人利益最大化而損壞公共利益最大化，打破公平性和信用性。哈貝馬斯曾經提出，市場經濟強調以個人利益最大化和個人利益優先為導向的人際關系。市場經濟拍打下，傳統文化和倫理精神也受到重創。倫理道德作為上層建筑，已經明顯滯后于市場經濟發展，樸素的民風受到金錢的侵蝕，公共主義的均衡被個人主義的尋利所驅逐，美德信仰被物質主義的現實擊垮。

除了經濟體制轉變之外，金融監管受到現代金融理論強調的功利主義影響，金融監管主體作為理性“經濟人”范疇，依舊逃不開利益最大化的天然訴求。在公私利益分化、信息不對稱驅使下，金融監管主體會在利己主義動機的驅使下，損害公平和信用，侵犯社會利益、集體利益和他人利益，即存在道德風險。愛德華·J.凱恩指出，存在機會主義傾向的個人或企業會通過激勵或者補償方式誘導監管者對其賦予的職責做出妥協[3]。而金融監管主體對公私利益的取舍，對私人與社會目標的抉擇很大程度上也取決于個人倫理道德，金融監管內在離不開倫理價值的支持。但是由于監管主體主觀能動性和制度環境客觀因素的限制，我國金融監管本身存在矛盾、模糊、滯后等問題，在穩定性差、轉變快、幅度大的中國體制改革過程中，被進一步放大和加劇，導致金融監管的制度縫隙，給諸多隱含的倫理問題留下生存空間與惡化的可能性，一旦與人的自私、貪婪、虛偽等劣根性相結合，就會誘發嚴重的道德風險。具體表現在：

金融俘獲。在經濟轉型的特殊時期，社會利益分配、博弈、改革造成了舊利益格局的分化，也促使新利益格局的建立，舊勢力仍舊試圖在新時代維持舊利益格局，或在新利益格局中穩定利益、占據有利地位。一些地方政府領導思想仍舊停留在計劃經濟時代，地方保護主義和本位主義思想嚴重，只考慮執政一方的短期利益、局部利益和眼前利益，肆無忌憚為一些“僵尸”企業供血、供貸做擔保，為逃廢債提供“隱性保護傘”；同時，這些企業積極從生產資源中抽取部分用于非生產性管理，如通過游說、談判、收買、行賄等方式向政府、金融監管部門尋租，以追求利益最大化[4]。部分金融監管者或為了保住其職位而屈從于政治壓力或出于個人私利，以個人利益最大化取代公共利益最大化目標，把權力當成尋租和謀利的手段，導致金融腐敗，貪贓枉法，偏袒相關企業和金融機構的利益，嚴重阻礙了金融市場和金融機構有序健康發展。

道德責任缺失。任何抽象化和一般性規則、法律、制度的執行成效取決于執行者的基本道德修養、社會良知、倫理良心與責任倫理，當金融監管主體在面對公私利益沖突、風險承擔者之間的沖突、信息持有者之間的沖突時，不履行自身道德責任而放棄社會利益最大化轉向對私人利益最大化選擇的可能性，會形成一系列不負責、不擔當、不作為現象，由此將扭曲金融市場正常的倫理秩序，也為金融危機的爆發埋下隱患。比如，由于地方金融監管者容易受到地方政府領導、利益集團的掣肘和迫使，或者地方金融監管者為了避免監管不當的指責或外部輿論的施壓，會“睜一只眼閉一只眼”放松監管甚至放任金融機構發展，造成金融監管主體瀆職失職，監管職責不到位。

自利性沖動。金融監管合理性衡量是必須能實現對金融市場、金融機構行為的有效約束，但是金融監管的制度縫隙給金融監管主體留下自由裁量的空間。金融監管主體利用信息不對稱的優勢，違背公眾利益、公共利益和社會利益的目標私自支配公共資源，用于滿足私利的設租、尋租，人情等關系，甚至對于騙取貸款、挪用資金、業績造假、上市圈錢、證券洗錢、操縱市場、盲目投機等金融投機欺詐和違法行為敷衍縱容、視而不見、掩耳盜鈴，不實施有效監管措施，并且千方百計逃脫公眾對其監管不力的指責。一個掩蓋過錯而又試圖在公眾面前保持其權力和威望的主體，往往會使人聯想到它繼續犯錯誤的可能性。這種金融監管者自利性沖動給金融業務、金融機構、金融市場以及社會穩定帶來的是災難性危害。

金融創新與監管縫隙。金融“去價值化”沖擊，現代經濟倫理規范的重構導致互聯網金融市場存在嚴重的道德危機，以謀取暴利為目的的金融投機、詐騙事件接連發生。盡管網絡、大數據、云計算等技術工具和金融工程促進金融活動的規范化，創造了大量經濟利益，但技術無法解決貪婪與自私的倫理糾結，更無法繞開互聯網金融監管過程中的道德風險。在互聯網金融、理財產品、信托基金、保險基金等領域，由于消費者、投資者與資產管理機構以及資產管理機構和金融監管者之間信息嚴重不對稱，導致利益沖突不斷顯現，以謀取暴利為目的的金融投機、詐騙事件接連發生，不斷曝光金融腐敗、內幕丑聞、信貸潛規則等不正當的金融倫理關系。

二、金融監管的道德風險

道德風險是指當人們將不為自己的行為承擔全部后果時變得不太謹慎的行為傾向。從信息經濟學的角度看，道德風險主要是源于簽約雙方預期目標不一致、信息不對稱而引起的對最優契約執行結果的偏離。金融監管中的道德風險，實質上是道德風險在金融監管領域的反映和體現，是金融監管者面對公共和私人利益選擇個人行為時，受自利性動機驅使追求個人利益與效用最大化，從而使個人利益凌駕于公共利益之上，最終侵害公共利益和社會利益。因此，存在于制度縫隙中的道德風險難以通過立法和制度安排來約束，必須借助倫理道德目標的規范和約束，否則金融監管者手中的個人權力會破壞金融體系中的倫理公平、誠實信用和市場效率，對經濟發展、社會福利造成重大損失。引致金融監管過程中的道德風險問題主要來源于三個方面。

金融監管需求與供給的矛盾。金融監管機構的使命通過嚴格的法律約束、監督與處罰來糾正金融市場中的壟斷性、外部性、傳染性、脆弱性和信息不完全性等所引起的市場失靈問題，以及違反規則的金融行為。但是，對經常性地超越法律界限的金融行為的約束僅有監管法律是無濟于事的，更需要倫理規范。當今金融創新日新月異，現有的監管法律規則明顯無法適應金融市場發展、金融產品創新需求。在創新與監管的你追我趕、復雜多變的過程，要實現最低層次道德規范下的金融市場的最大自由和公正是不可能的，必然導致監管成本不斷提升。顯然私人機構既沒有積極性也沒有能力去提供監管，否則將導致金融監管低效率甚至無效率，放大市場風險，無法實現市場經濟中的完全公平和信用。因此，金融監管具有準公共物品性質，必須由政府提供。這就注定了金融監管供給嚴重不足，應對道德風險的監管更遠遠難以滿足需求，需要提高道德倫理標準并使之與法律一起合力來整合市場行為。

金融監管的委托代理矛盾。從金融契約的角度看，金融監管蘊含在委托—代理關系中的主要金融倫理問題是信息不對稱造成監管者目標偏移，對代理人行為難以提供有效監管的激勵不足和監管的低效率。信息不對稱理論由喬治·阿克爾洛夫在1970年提出來，指信息在交易過程中的不對稱分布或者不完全性對市場交易行為和市場運行效率造成的影響[5]。儲蓄者、投資者及金融商品消費者會委托金融監管主體對金融機構的合法合規經營進行監督管理，以保護其合法權益。然而，信息的不對稱會降低金融監管主體的監管努力程度，并使金融監管者在機會主義動機和追求自身利益最大化的“暴利”誘惑下，濫用職權謀取灰色收入，或者與金融機構相互勾結合謀進行權錢交易，加劇道德風險，損害公眾的利益，甚至有些監管活動還隱藏著巨大的犯罪陰謀。

金融監管的權責失衡。權力與責任是一枚硬幣的兩面，相輔相成，互為前提，相互制衡。行使權力必須承擔責任，反之亦然。權力是承擔責任的前提和手段，責任是行使權力必然背負的后果。不負擔責任的權力或者權力超越責任，都會導致權責失衡和權力濫用。金融監管主體是公共權力行使主體，代表其必須承擔維護社會利益與公共利益的一系列責任和義務，必然應當為公眾服務。當金融監管主體的行為與利益脫鉤，不需要承擔相關行為后果，同時缺少市場競爭機制約束，以及監管成本很高時，監管權力的實施就會擺脫責任束縛，失去內在的自律力量，權責失衡的金融監管道德風險會發生。尤其是轉軌經濟國家存在體制弊端以及混亂的市場秩序，金融監管當局在依法獲得金融監管職權之后，便擁有了對金融市場秩序、金融機構行為進行干預的壟斷性權力，在理性“經濟人”的功利性動機影響下，只要監管機構及其人員缺乏必備的道德修養，加之缺乏嚴格的內控機制和必要的公眾監督，很可能踐踏市場競爭的公平和信用原則，做出違法敗德的行徑。

三、金融監管中道德風險治理的倫理方案

金融監管過程中的道德倫理的構建，既需要內修，也離不開外治，其中內修是道德自律，外治是立法與制度約束。如果失去立法與法律的外部硬性約束，金融監管主體的利己動機和機會主義就會泛濫和蔓延，功利主義至上主導一切行為方式。如果沒有道德倫理的柔性約束，金融監管主體會陷入傳統行政模式中的“道德困境”無法自拔，道德良知、倫理規范、道德準則底線會屢屢失守[6]。而且，無法內化到道德自律的外治，難以完全改變金融監管者的動機與行為，內修是外治的更高層面。內修和外治是化解金融監管中道德風險的關鍵。因此，保證金融安全，提升金融監管能力，要處理好金融監管的內修與外治，即制度建設、法律規制和倫理規制的關系。

一是提高道德自律。金融監管是一項需要運用金融、管理、數學、計算機等專業知識的復雜工作。金融監管目標和任務要求的不斷提高，以及金融國際化、專業化、網絡化，使得金融監管的范疇不斷擴大，難度日益加深，需要提高金融監管主體的道德素質，用倫理道德規范行為來防范風險，提升監管效率。要解除金融監管中的道德風險困局，在很大程度上，必須依賴于道德倫理的建設。依靠道德自律以外的其他方式來監督金融監管主體決策行為的成本非常高昂，而且任何規則或制度有效性也必須依賴于執行者的道德自律。尤其是在法律和制度不能有效約束金融監管主體行為的領域，更加需要借助道德觀念和倫理準則來喚醒良知、信仰來約束、糾偏與規范監管執行主體行為。物質利益和利己主義盡管在相當大的程度上能對金融監管主體行為起到主導作用，但是，社會認同、道德良心等倫理因素，也同樣起著不可忽視的作用。

二是通過制度實現對權力的制約與監督。倫理道德作為防范道德風險的軟性約束，如果沒有相應的硬性約束作為配合，再好的道德修養也難以對金融監管主體行為產生廣泛而持續的影響。金融監管制度能強化金融監管主體行為傾向的能力，使監管者把遵循金融監管制度的強制行為轉化為一種習慣行為，乃至內化為道德自律。金融監管中道德風險問題的存在，一個重要原因是缺少有效的外部制度制約與監督機制。首先需要有外控機制來制約監管運行過程中的權力濫用，而對權力有效制約的最重要的力量來自于人民大眾的監督、媒體與公眾積極的參與。其次需要重視金融監管過程中的道德監督制度建設，在組織規則、機構設置、部門職能等制度建設中要避免監督者和被監督者形成利益共同體，保證監督者不受制于被監督者，能徹底擺脫對被監督者的依附，打破“內部人控制”的格局，能夠獨立公正公平地行使監督權力。最后是建立健全內部監管制度體系，通過競爭機制、責任機制、考核機制和獎懲機制等完成對金融監管機構內部人員行為的約束、調整和規范，建立員工思想道德測評體系，按照德才兼備的標準，優勝劣汰，縮小道德風險發生概率。

三是加強倫理立法。部分學者認為，倫理和立法是相互對立的，意味著立法與倫理對行為的界定是非交叉和包容的。但是，倫理與立法是可以交互融合的。在庫珀看來，倫理立法實際上是一種集體性的道德裁決，是行政過程中建立起來的最低道德標準。倫理立法的優點在于，它為金融監管主體化解倫理道德矛盾與沖突提供了一般性的法律指導，也為懲罰違背最低道德底線的行為方式提供了專業性的法律依據。因為個體本身所固有的利己動機和認識客觀事物的局限性，決定了不可能完全依靠內修而永遠做出正確的決策和行使正當權力，所以，加強倫理立法，將倫理規范納入到法律規則體系以制約監管權力濫用，通過法律的強制性提升倫理道德的品性。