國內耕地休耕試點主要做法、問題與對策研究

楊文杰，鞏前文

（1. 北京林業大學人文社會科學學院，北京 100083；2. 北京林業大學綠色發展與中國農村土地問題研究中心，北京 100083）

耕地是糧食安全的基本保障，然而我國部分耕地正面臨開發利用強度過大、地力嚴重透支、地下水嚴重超采、土壤污染加重、生態嚴重退化等問題，對糧食安全與生態環境構成極大威脅，這就要求我國必須加快推進耕地的治理修復工作。同時，到2015年我國糧食生產實現“十二連增”，糧食產量、庫存和進口都創歷史新高，我國實行的糧食托市收購制度正面臨國內外雙重擠壓下的糧價“倒掛”、倉儲量不斷攀升問題，國家財政壓力逐年增加。我國糧食產業的深層次矛盾已從總量供給不足轉變為階段性的糧食供給過剩與不足共存的結構性矛盾[1]，但這也為我國實施輪作休耕試點提供了良好的契機。2015年十八屆五中全會中，首次提出“休耕”舉措。2016年在中央全面深化改革領導小組第二十四次會議上審議通過了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》（以下簡稱“《試點方案》”）。隨后農業部等10部門聯合印發《試點方案》通知，方案中明確規劃試點休耕7.73萬hm2。農業部在充分肯定輪作休耕的必要性和試點區域取得成效的基礎上，指出2017年將試點區域休耕面積擴大到13.33 萬hm2。十九大報告中再次提出擴大輪作休耕試點，健全耕地休養生息制度。休耕是實施“藏糧于地，藏糧于技”的戰略布局，對保障我國糧食安全和農業綠色轉型具有深遠意義。

無論是退耕還林（草）工程、耕地保護還是當前休耕試點政策實施，農戶都是政策落實的主要參與者及關鍵利益群體。已有研究認為農戶的可持續生計既會影響退耕還林政策效果和可持續性[2]，又是影響農戶再參與意愿的關鍵因素[3]。如何解決農戶的持續性生計問題成為制定合理耕地補償政策的新視角。基于當前耕地保護的糧食安全目標與機會成本，應構建省際、縣（市）際和區域內農戶補償3個層次為一體的耕地保護補償機制[4]。而不同利益主體之間、監管成本和交易成本、社會目標與生態目標等權衡關系是目前困擾生態補償實施的重要因素[5]。雖然生態補償的設計并非以減貧為目標[6]，但就目前生態保護的重點區域及休耕試點區域來看，大多為經濟較落后地區，在制定補償制度時應將生態保護與反貧困雙重目標兼容[7]。有研究發現退耕還林補助減貧效果明顯[8]，但減貧卻并非退耕還林的目標，應合理分配補償資金的支出結構。課題組實地走訪甘肅會寧縣大墩村時發現，當地政府在落實休耕政策時，提出發展當地生態旅游帶動經濟發展實現農戶脫貧的設想，并積極拉動商業投資，但以旅游觀賞區劃定休耕面積的方法顯然是不符合休耕目標的。國內關于休耕的研究，主要集中在國外經驗梳理和借鑒，我國還需要基于耕地細碎化和小農經濟的國情設計一套運行和監督成本低的休耕制度體系[9]。鮮有文獻針對試點區域的做法和問題的深入分析，而對這些方面的研究，有助于為休耕試點的有序推進、進一步實現休耕試點的常態化制度化提供理論基礎和決策參考。因此，本文嘗試通過歸類實地調研休耕試點區域的主要做法，深入分析試點區域實踐中存在的關鍵問題，提出推進休耕試點持續開展的若干對策建議。

1 休耕試點區域主要做法

《試點方案》中將休耕試點劃分為4大區域共5個省份：地下水漏斗區（河北）、重金屬污染區（湖南）、西南石漠化區（貴州、云南）、西北生態嚴重退化區（甘肅），各省又將休耕規劃任務分配到縣鄉村（表1），在休耕參與主體、實施技術路徑、休耕補償機制等方面逐步探索出了具有區域特色的休耕治理方法，為未來休耕制度的推廣總結較多經驗。

表1 試點區域休耕任務分布Table 1 Distribution of fallow tasks in pilot areas

1.1 休耕實施參與主體

從休耕試點區域的實際情況來看，土地流轉程度不高，農地的承包權與經營權還未分離，依然歸屬于農戶。因而，休耕首要考慮的是農戶的參與意愿，如何保障農戶權益并補償利益損失成為休耕的難點。單個農戶擁有的分散化耕地，不論是從耕地修復的技術實施層面還是效果監測都難以達到連片管理的規模效益。政府承擔了主導整個休耕環節的重任，并將休耕的技術服務轉移給第三方，引入農民社會組織或專業公司。目前在試點區域形成了3種主要形式。

1.1.1 農戶+村委會+新型農業經營主體 在嚴重干旱缺水的河北黑龍港，因連年過度超采地下水，導致耕地地面下沉、出現裂縫和塌陷等后果，形成7個1 000 km2的地下水漏斗區。2014年《河北省地下水超采綜合治理試點調整種植模式和農藝節水相關項目實施方案》正式部署，當地啟動調整種植模式（季節性休耕）項目，任務具體到農戶和新型農業經營主體（家庭農場、合作社、農業企業），節水效果顯著，農戶積極性高，為后期休耕試點工作積累了豐富經驗。2016年國家將河北黑龍港列為休耕重點，計劃休耕6.67萬hm2，是休耕面積最多的區域。

河北省將休耕任務規劃到55個縣，多數地區的參與主體按“農戶+村委會+新型農業經營主體”模式參與休耕（圖1），如衡水市采取由縣級政府牽頭，統計休耕片區實際土地面積，宣傳休耕政策，舉辦培訓班等，以行政村、家庭農場和農民合作社為單元，由鄉鎮政府、村委會和農戶3方共同簽訂休耕協議，實行責任到戶的季節性休耕計劃。在河北滄州市，參加試點的農戶、家庭農場和農民合作組織等需要按照休耕申報程序與村委會簽訂休耕協議，同時根據具體的試點方案層層簽訂責任書。這些地區的農戶和新型農業經營主體只需與村委會簽訂休耕協議，經營權不發生轉讓，養護工作需耕地經營者承擔。

圖1 農戶+村委會+新型農業經營主體Fig. 1 Farmers + village committee + new agricultural management entities

1.1.2 農戶+村委會+社會服務組織 休耕試點區域湖南省茶陵縣、長沙縣、湘鄉市等實行整村整組休耕，采取了“農戶自愿申請、村民小組匯總、村級統一申報、鄉鎮（街道）審核、縣（市）農業與財政部門復核、縣（市）人民政府審批”的程序來確定休耕耕地，借助當地村委會建立的群眾基礎來帶動農戶積極參與休耕并將責任逐層分解，休耕期間耕地的經營管理權歸村委會統一行使，村委會負責組織當地農民成立服務隊或根據實際情況引進社會化服務組織進行休耕管理工作。長沙縣提出休耕申請的組需要滿足80%以上耕地承包者或經營者自愿申請休耕，且所屬的村委會同意作為休耕項目實施主體這兩個基本條件。試點區域農戶將經營權轉讓給村委會，再由村委會統一將經營權轉讓給社會服務組織，由社會服務組織承擔耕地養護管理。此時便形成了以農戶、村委會和社會組織為參與主體的形式（圖2）。云南省石林縣、硯山縣同樣將休耕實施主體落實到鄉鎮或村委會，參與主體的構成類似。

圖2 農戶+村委會+社會服務組織Fig. 2 Farmers + village committee + social service organizations

1.1.3 農戶+縣級政府+專業公司 貴州省選擇將石漠化區及生態嚴重脆弱區作為實施重點區域，基本采用由區縣級政府牽頭與農戶簽訂休耕協議，再由政府將休耕土地流轉給專業公司承擔休耕管理工作。如銅仁市萬山區，由區級政府流轉休耕地塊面積341.39 hm2、轉包耕地面積341.39 hm2，政府發布休耕管理招標公告，專業公司參與競標，最終由黔東南州農喜發種業科技有限公司競標實施，保障休耕試點項目順利開展（圖3）。西北生態嚴重退化區的試點區域甘肅，由縣級政府深入農戶簽訂休耕協議，政府舉辦耕地休耕技術專題培訓班，重點培訓種植大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體，將休耕管理的具體操作工作逐步轉移。同時引進投資企業，種植油料作物，增加農民收益。

1.2 休耕技術路徑

圖3 農戶+縣級政府+專業公司Fig. 3 Farmers + county-level government + professional firms

表2 休耕試點區域技術路徑比較Table 2 Comparison of technical implementation paths of fallow pilot programs

我國耕地休耕制度還處于試點初期，實施技術路徑因區域耕地狀況差異采取了不同的休耕方式，但總體來看，還是以輪作、替代物種植和培肥為主（表2）。短期來看，這類方式在降低休耕帶來的經濟損失方面起到了一定的作用，但也說明我國所實施的還只是相對性休耕，需要在實踐中逐步走“季休—年輪休—長休”的過程[10]，與美國、歐盟等發達國家的休耕技術路徑和生態環保目標還有很大差距。

1.2.1 以節水為主，一季雨養、一季休耕 休耕并不是拋荒棄荒，休耕期間需要做好農田的基礎設施建設及管理養護工作。河北省根據當地的實際地理環境，主要探索種植模式調整，實施季節性休耕，減少使用地下水灌溉。采取一季自然休耕，不種植“用水大戶”小麥，改為種植綠肥作物；一季雨養種植，只種一年一熟、雨熱同季的油料作物、玉米、雜糧雜豆等。以試點區域衡水為例，75%的降水集中在7—9月，而在小麥生長關鍵期12月份、1月份，月平均降水量都只有3 mm左右。小麥從播種到收獲通常需要灌溉3～5次水，每季小麥灌溉用水量約為3 000 m3/hm2，小麥由于是旱季種植，成為當地農業用水的“吃水大戶”。河北省農業廳的數據顯示，在休耕小麥后，減少化肥使用390 kg/hm2（折純）、農藥7.5 kg/hm2，減輕了化學投入品對土壤的污染。休耕期種植二月蘭等綠肥植物，增加了土地肥力的同時，避免了地表裸露引起沙塵天氣問題。不種小麥可以將玉米的種植期提前，施用化肥量減少，玉米產量比休耕前增加一成以上，農戶的休耕損失得到了一定程度的補償。而在衡水市棗強縣家庭農場嘗試種植耐旱的苜蓿草，為養殖的牛羊提供飼料，牛羊糞又作為肥料回歸耕地，達到了節水又養地的效果。衡水市還嘗試推廣“春季油葵+夏季早熟雜交谷子”等旱作種植模式，油葵花開后吸引眾多觀光游客，為當地發展休閑農業創造了一定的條件，農戶要求參與休耕的意愿強烈。

1.2.2 以治理污染為主，邊休耕邊治理邊培肥 湖南省長株潭試點區域屬于重金屬污染區，以治理土壤污染為核心，制定了3條治理路徑：一是分類休耕，按土壤和稻谷中的重金屬鎘含量分為可達標生產區、管控專產區、作物替代種植區，休耕時間2～3年。可達標區為輕度污染區，采用“VIP技術”控制治理，即“低鎘品種（Variety）+合理灌溉（Irrigation）+調節酸度（pH）”；管控專產區為中度污染區，需要嚴格監控監測農產品質量；作物替代種植區為重度污染區，改種棉花、蠶桑、麻類、花卉等非直接食用、非口糧的農作物。這種方式正是在2013年湘潭昭山示范區啟動的“綠心土地大療毒”工程中，實施分區治理取得良好實效的基礎上提出的。二是邊休耕邊治理，休耕地統一實施施用石灰、深翻耕、種植綠肥、種植吸鎘作物等重金屬污染治理措施。三是加強耕地保護，休耕期間開展溝渠、田埂、機耕道等農田基礎設施的維護、修整，保證休耕結束后能迅速恢復生產。

1.2.3 以保護生態為主，邊休耕邊培肥 在西南石漠化區及西北生態嚴重退化區，實行耕地休息保護與培肥地力結合模式，定點連休3年。以云南省硯山縣為例，當地農技部門設計了4種休耕培肥模式，即“免耕凈種綠肥，少耕肥豆輪作，免耕肥草間套種，免耕牧草過腹還田”，實現休耕不減收，培肥地力又促進畜牧業發展。貴州萬山區原本就是石漠化嚴重區，耕地基本都屬于貧瘠田。為了提高作物產量維持生存，不得不在山地里毀林開墾新田，導致水土流失、生態環境惡化等嚴重后果，最終陷入“越窮越墾，越墾越窮”的怪圈。休耕試點以來，硯山縣選擇25°以下坡耕地和瘠薄地的兩季作物區，連續休耕3年。剩余勞動力外出務工或種林，適時根據當地的土壤環境種植箭舌豌豆、光葉苕子等豆科和綠肥植物，同時調整當地的農業產業結構，發展當地生態農業。而甘肅省主要存在水土流失、耕地開發強度過大、天然濕地被開墾破壞等生態問題，為防止水土流失，在靠天降雨耕地的會寧縣，近幾年政府用大型機械在山地開始建造梯田，但同時生土被翻上表面，而原本在表面的熟土卻被埋入深處，導致此后的耕地地力嚴重不足，加上干旱降雨量少，糧食產量連續下降，單季小麥產量降到2 250 kg/hm2。借助休耕試點政策，甘肅省農技推廣總站負責技術路徑指導，在不同區域適時種植油菜、毛苕子和箭舌豌豆等綠肥植物，增強耕地地力。

1.3 休耕補償機制

1.3.1 補償標準與方式 休耕補償以不影響農民收入為主要目標，是對休耕農戶的原有種植作物收益和土地管護投入的必要補償。試點區域的補償標準與方式比較見表3。河北省實行季節性休耕，在非休耕期可以種植玉米等作物獲得一定的收益，休耕期農戶可以外出打工賺取收入。基于此，河北省采取對實施季節性休耕的農戶、家庭農場、合作社等主體，統一實行補貼7 500元/(hm2.a)的標準，包含耕地參與項目損失和項目實施費用，休耕物資由政府統一采購，項目實施驗收合格后，撥付補助。在種植大戶居多、可實現規模化生產、降低整體成本的滄州市吳橋縣，這樣的補助暫時能保障當地農民收益，但對于黑龍港的其他地區，需要根據實際情況去調整補助方式與金額。

表3 休耕試點區域的補償標準與方式比較Table 3 Comparison of compensation standards and methods of fallow pilot programs

湖南省因治理污染需要，將休耕補償款19 500元/(hm2.a)分為休耕補貼和治理補貼兩個部分。第一年由于只休耕晚稻，補償標準為6 300元/(hm2.a)，第二年按10 500元/(hm2.a)補償，對于參與休耕治理的農民服務隊或專業公司，給予適當的現金補貼，補貼金額來源于國家休耕補貼和原有的污染治理項目。湖南省在2013年創先發行重金屬污染治理專項債券，籌措到的部分資金用于土壤修復項目，可承擔部分休耕耕地污染治理費用。

貴州省萬山區將休耕補償金額每畝1 000元按6∶3∶1的比例分配，60%直接補貼給租地農戶，30%用于綠肥種植及管護，10%用于試驗示范展示。在六盤水六枝特區則按休耕直補7 500元/(hm2.a)，耕地管護補助按實際參加勞作人員分配，目前是70元 /(人 .d)。

云南省按先建后補和實施完成考核分別補助6 000元/(hm2.a)和9 000元/(hm2.a)。甘肅將休耕補償金12 000元/(hm2.a)分為給農戶的基本收益補助和給合作社的管護補助。所有休耕區域的休耕專用物資如綠肥種子等由政府統一招標采購，費用從管護補助中扣除。

1.3.2 補償對象 《試點方案》中強調將補償資金落實到縣鄉，兌現到農戶，因而在試點休耕區域基本都采用了休耕補償金額直補到耕地農戶的方式，也就是依據耕地的承包權來補償。休耕試點區域的補償對象主要有農戶和農業經營主體如種糧大戶、家庭農場、合作社等。若休耕前土地經營權未發生流轉，則補償對象為擁有土地承包權的農戶，云南、甘肅的補償對象基本為擁有土地承包權的農戶；若休耕前土地經營權發生流轉，則補償對象為擁有經營權的農業經營主體，只有休耕參與補助無租金補助，農業經營主體需要自行支付租金給農戶，河北省正是以此方式發放休耕補償。在休耕實施之前，被劃歸為休耕試點區的部分耕地已經流轉給了當地的種糧大戶或合作社。針對承包權與經營權分離后的耕地，休耕期的政府補償款以擁有耕地經營權的主體為補償對象，并且只支付7 500元/(hm2.a)的補貼，對于經營主體可能出現的休耕期間的經濟損失并沒有明確的補償說明。

休耕前土地未發生流轉，承包權與經營權未分離，在休耕實施時，為便于耕地連片規模化管理，部分區域政府與農戶簽訂休耕協議。休耕期農戶將耕地的經營權轉讓給政府，獲取休耕補助，政府再將集中起來的經營權統一流轉給社會服務組織或專業公司等休耕經營主體，并支付養護管理費用。休耕經營主體并不需要支付給農戶租金，因而補償對象還是按承包權來確定。以貴州為例，雖然將補償金額按比例分配，但這是將休耕租地費用和管理費用分開，實際還是按照承包權來補償農戶。對于流轉來的土地，由于是農戶將經營權交給政府，政府再流轉給專業公司經營管理，政府應該給農戶的租金由休耕補貼抵消，公司只實施休耕管理并得到政府補貼的服務費用，不需要向農戶支付租金。湖南省的補償對象和貴州省相同，不同的是農戶將經營權轉讓給了村委會。

2 耕地休耕試點中存在的問題

國內休耕試點區域在統籌規劃、落實休耕任務、簽訂休耕協議和耕地治理技術路徑方面取得了一定的實效，但通過實地調研發現仍然存在諸多問題，影響休耕預期的效果。

2.1 政府主導休耕，經營主體主動參與不足

從課題組的問卷調研結果來看，有85%的受訪農民認為參與休耕的原因之一是村里安排，而僅有57%受訪者表示愿意參與休耕。政府的試點雖是農戶耕地養護技術采用的重要推動因素[11]，但試點區域完全由政府主導休耕方案、補償標準制定以及耕地養護工作的做法，導致各經營主體在休耕各環節的參與嚴重不足。這與我國的行政管理體制結構有著密切的關系，存在很強的行政制度慣性，在一定程度上影響休耕的效果。一是政府參與度過高、財政負擔加重，會導致休耕計劃的運行和監管成本不斷上升，由于過度追求量化指標會出現強制性休耕和瞞報謊報現象；二是行政制度慣性會約束休耕的運行模式，導致經營主體主動參與、市場介入動力不足；三是隨著休耕面積逐步擴大，連片休耕會涉及到跨區域問題，尤其是跨省，會受到行政區域各自為政的限制，很難在休耕補償、技術監測、效果評估等方面形成合力[12]。

《試點方案》中要求充分尊重當地農戶的意愿，然而在休耕實施初期，農戶的思想觀念難以轉變，參與積極性不高，休耕試點難以推進，市場又缺乏激勵因素，這也必然會導致政府的強行介入。在還沒有進行土地確權的區域，縣鄉政府對休耕土地面積按戶丈量并勸說簽訂休耕協議，成為休耕參與主體的核心部分，但政府也不得不面臨耕地過于分散、耗時耗力和實施效率低等問題。部分試點區域的縣鄉政府也在嘗試去除來自內外部的依賴性問題，如由整村整組集體申報休耕，鼓勵農戶自我參與。另外將集中起來的耕地統一流轉給新型農業經營主體，由他們完成耕地修復養護工作，政府提供服務費用，以此來激勵其他休耕主體積極參與。不管是對于休耕農戶還是參與服務的經營主體，在休耕補償的動力不足時，要推進休耕工作，顯然會長期依賴政府的行政干預。如何激發農戶主動參與，新型經營主體帶動休耕管理并吸引農戶入股、提供勞力是休耕工作能長久持續的關鍵問題，在試點區域還沒能解決。

2.2 休耕參與主體與補償對象錯位

休耕直接受損失的是耕地經營者，多數試點區域采用將休耕補償款直接補給擁有承包權的農戶。對于未發生土地流轉的耕地來說，承包經營權未發生分離，因而不存在補償對象的選擇問題。但在休耕試點區域部分土地的承包權與經營權已經分離，流轉之后的補償分配復雜，造成的經濟與非經濟損失會更多更難衡量。此時，試點區域的補償對象變為擁有經營權的主體。通過土地流轉方式獲得耕地的種植大戶、合作社和涉農企業等新型農業經營主體，面對休耕，既要承受無法種植作物造成的經濟損失，又要承擔租地農戶的租金，但只能得到與散戶相同的補貼額。試點區域河北，實施的是季節休耕模式，造成的部分經濟損失可以通過一季的玉米產量提高而有一定的經濟彌補，但當種植的作物市場價格不穩時，也難以平衡損失。對于連續休耕的區域而言，對新型農業經營主體造成的損失是休耕補貼無法彌補的，這些問題短期內在試點區域還未完全暴露，未能引起足夠重視。另外參與執行休耕政策的村民自治組織是否該確定為補償對象，他們是休耕工作的重要組織者和協調者，如果沒有一定的補償，村民組織的合法利益應如何保障，又如何保持村民組織的帶頭引導動力。休耕補償對象與參與主體之間存在補償不均等、損失與補貼不匹配等錯位現象。

休耕補償對象與參與主體間的錯位問題不容忽視，要解決這個問題，需要補償主體提供大量的資金支撐。目前我國休耕補償由中央政府統一撥付，治理修復費用由地方政府籌劃安排，政府是唯一的補償主體[13]。長期來看，導致的結果一是政府財政負擔過重，可能降低補償標準，縮短休耕期限，達不到休耕的目標；二是不利于利益相關者如農戶、企業等養成良好的土地資源有償使用習慣，可能會導致多次重復休耕的發生。而對于耕地的污染者，如工業企業排放工業廢水、廢氣等造成的土壤污染問題，并沒有按照“誰污染，誰付費”的原則來支付治理費用，由于責任主體難以明確，未將這部分企業納入補償主體范圍。但要讓休耕有持續的活動資金，就不得不依靠市場調節，休耕試點區域還未能發揮這部分的補償力量。

2.3 休耕補償標準不合理，補償方式單一

《試點方案》中按4大區域劃分了最高休耕補貼標準，具體分配方式由各省自行確定。各省的分配方式雖有差異，卻基本都是按農戶的直接經濟損失來補償。對于休耕造成的非經濟損失是否已經劃入補償標準，如再就業和糧食價格波動導致的機會成本上升由誰來負擔等問題沒有具體的說明。另外休耕是為了修復治理土壤污染問題，提升土地肥力，復耕后種植的農作物在產量、質量上都可能提升，這在一定程度上又會降低休耕的機會成本，不過休耕前后的機會成本能否平衡，還沒有詳細的計算。機會成本的變化在很大程度上影響農戶參與休耕的意愿，進而導致農戶長期觀望，休耕工作難以推進。但從課題組入戶的問卷調研結果來看，僅有不到一半的受訪者認為休耕補償標準基本合理，且休耕補償方式多為現金補貼。另外休耕的參與主體（農戶）面臨老齡化的問題，這部分主體經營耕地的主要目的是解決口糧和個人養老保障問題[14]，顯然只通過短期的現金補貼方式難以解決。能否將這種機會成本的波動通過補償方式的轉變來彌補，而不是納入現金補償標準中，休耕區域嘗試通過糧食補償和就業培訓的方式解決，但依然存在如何補、補給誰、補多少的問題。

制定補償標準和方式應納入直接、間接損失等多方面因素，納入之后的比例分配卻又成為難題。基于委托代理理論，委托方地方政府與代理方農戶之間存在的信息不對等問題[15]，也將成為真實補償標準制定的阻礙因素。在還沒有找到合理的分配方式前，試點區域采用了“普補”的方式。對于休耕前種植農作物、休耕后參與休耕的農戶，沒有實施差別補償和激勵補償，而是和撂荒、拋荒農戶的補償金額同等。這勢必影響參與休耕農戶的積極性，并會加強農戶的“惰性”，為了獲取補貼，撂荒拋荒現象可能會盛行，應根據土地受破壞程度的不同區別制定補償標準[16]。有研究表明對耕地的依賴性和耕地面積大小與農戶參與生態補償的意愿存在負相關關系[17]。通過休耕試點區域的實地調研發現，農業收入占比、耕地面積大小、家庭撫養系數不僅影響休耕參與意愿，還將影響休耕補償標準的最低期望值。應吸取退耕還林中補償標準不合理、固定化引起的補償政策劇烈調整導致復墾及破壞林地的經驗教訓。

2.4 休耕實施全程監管缺乏有效措施

休耕的主要目的是恢復地力，因此理論上講休耕是“休+養”的過程。但休耕在具體的實施過程中，無論是休耕前期的耕地審批還是后期耕地養護效果評估，都存在諸多監管漏洞。在退耕還林工程實施過程中遇到的“毀林造林”騙取國家補助、層級政府部門尋租等問題[18]，極易發生在休耕補償政策中，應找出本質原因切斷尋租根源。休耕前期的申報審批階段，列入休耕范圍的土地認證以及提出休耕申請的單個農戶或整組整村的資質審查，都需要監管力量的介入。否則將會出現農戶謊報多報騙取國家補貼、政府部門“尋租”等非法謀利問題，且可能造成“不該休耕的休了，該休耕的未休”，前期審批監管的缺失會直接導致休耕目標的偏移。休耕期間，以何種方式、由誰來確定補償對象和補償標準，補償款是否能按時按標準的發放，又如何監管撂荒、偷種和轉租等破壞耕地養護行為，如何保證休耕技術路徑的合理性等，這些都是休耕監管工作的重點和難點。休耕結束后，實施休耕土地的效果評估是休耕經驗總結的依據，復耕后的使用監管是避免二次休耕和培養用地習慣的重要手段，但由誰來評估、以何標準評估、如何進行追責，這是試點初期還未面對但必然會面對的問題。在休耕實踐中，還未能形成全過程的有效監管措施。

3 對策建議

3.1 增強農戶休耕意識，鼓勵新型農業經營主體參與

由于農民傳統思想的局限性和生態保護意識欠缺，多數大齡農民難以接受休耕不種地、將地交給他人管理的行為，甚至誤認為政府是變相征收耕地。農民對于休耕政策的認識難以上升到關注休耕與糧食安全、生態環境保護關系的層面，因此會對休耕工作產生一定的抵制情緒。國家應充分發揮基層政府、村委會和村民社會組織的群眾基礎作用，加大休耕宣傳力度，解釋參與休耕農戶的權益保障問題，解除農戶擔心耕地被剝奪的顧慮，并為農戶解說休耕前后的經濟賬，讓農戶了解休耕制度實施的長遠效益，多角度分析引導農戶自覺參與。同時政府也應做好農戶再就業培訓、休耕農戶老齡人口的社會保障工作，適時設立專門的休耕管理部門。

我國耕地較為分散，人均面積不足0.093 hm2，單個農戶申報休耕的機制不太現實[19]。部分試點區域為解決休耕地塊分散問題，采取了整村整組統一申報的方式，由市縣級政府負責審批，村委會與農戶簽訂經營權轉讓協議，將分散的“小經營權”集合為“大經營權”后，統一流轉給農民合作組織或專業公司進行規模化管理，取得了一定的效果。在我國實施土地流轉和農村土地三權分置的大形勢下，新型農業經營主體在休耕的前中后期都能發揮優勢和作用，應鼓勵其作為休耕的重要參與主體，也可解決行政制度依賴的問題。在休耕期，由于無法按照原有計劃種植農作物，會對新型農業經營主體造成一定的經濟損失，政府應積極通過多種方式補償其損失。如：1）將休耕期的農業基礎設施建設、替代物種植和休耕環節的各類服務或當地的農業項目交由新型農業經營主體運營，讓其有更多的收入來源。2）政府可以通過為參與休耕的新型經營主體提供信用擔保，解決其籌措資金實現一體化持續發展的難題，同時該主體須積極與當地休耕農民合作，解決農民再就業問題。3）退出休耕序列后，在充分尊重農戶意愿的基礎上，還可以將休耕完成的耕地交給新型農業經營主體持續經營，并給予復耕調整期的租金補助，減少其參與成本。這樣既有助于解決休耕后面臨的農戶勞動力轉移、難以及時復耕難題，又便于對修復后的耕地正確、合理地使用。

3.2 建立政府引導下的休耕專項基金

休耕期的耕地修復和復耕后的耕地再利用是休耕成果的關鍵所在。中央政府撥付的補助資金只用于保障休耕農戶的經濟損失，實際需要休耕的區域可能面臨農村經濟發展滯后，財政支持政策有限，農村建設資金匱乏的問題。不僅需要從中央到省區再到縣級政府的縱向財政支持，還需要除資金以外的物資、技術和人才引進等的橫向支持。同時由中央相關部門牽頭成立休耕專項基金委員會，省市縣級政府作為委員會成員，負責上下級之間的溝通、協調，基金使用信息透明公開，接受全民監管。在推動我國的休耕制度長期有序發展過程中，針對耕地的基礎設施建設、農民再就業、耕地養護管理和復耕后的用地習慣轉變等方面的投入，需要充分發揮市場籌集、調節各要素的重要功能。休耕專項基金委員會還須妥善處理財政補貼和市場調節以及直接補貼和間接補貼的平衡點[20]，并聯合當地農村銀行和第三方基金組織建立休耕專項基金，另外由第三方基金組織和信托機構負責基金運轉和風險防控，保障休耕基金安全、合理使用。

休耕專項基金的來源應由政府財政補貼、市場調節融資和社會資本注入構成。政府財政補貼作為專項基金的保底支持，主要由中央直補和省市縣級政府自籌構成，用于基本補貼和部分修復補貼。市場調節融資作為耕地補償標準動態調整的重要資金支撐，可通過政府引導銀行等金融機構和涉農企業，搭建市場融資平臺；2017年市場中活躍的資本較多，但缺乏有效的“貨幣附著物”來吸收這部分資本，可引導其向農業領域轉移。社會資本注入作為專項基金的輔助手段，可借鑒湖南省2013年針對解決《湘江流域重金屬污染治理實施方案》的資金問題首創發行重金屬污染治理專項債券的成功經驗，發行休耕耕地治理專項債券，應將企業專項債券與個人債券相結合，公益性債券與權益性債券相協調，鼓勵社會資本參與休耕治理，但應考慮到社會資本方是將債券看作財務投資或資產配置，需要獲取收益、在一定時段后變現退出，因而發行專項債券還應找準收益來源，制定對應的退出機制。

3.3 制定長期的差別化動態補償機制

我國現階段的休耕試點方案側重于平衡糧食供求矛盾，解決糧食安全問題，在制定休耕補償標準時主要考慮穩定農戶的收入。隨著我國農業綠色發展轉型，休耕會逐步偏向于解決生態環境惡化問題，休耕補償的標準需要實時調節。在不同休耕區域，休耕的核心任務不同，經濟發展狀況導致機會成本不同，即使在同一休耕區域，休耕耕地質量狀況也存在很大差異，因而需要根據實際情況具體測算，制定詳細的差別化補償標準。

為激發農戶和新型農業經營主體的參與意愿和休耕動力，需要有系統的激勵補償體系。首先，基本補貼需要解決讓出耕地農戶的經濟收入和口糧問題，休耕必須以保障農戶基本生活為前提，補貼的標準以當地的經濟狀況、當年的糧食價格和農戶可接受的最低補貼為依據來制定。其次是耕地修復補貼，分為轉作、培肥和治理，這部分補貼可以調節不同地區休耕要付出的不同成本，解決農戶間休耕行為差異和不作為問題；如湖南屬于重金屬污染區，治理的成本會明顯高于其他地區，同一區域內還存在轉作其他植物以修復耕地的方式，需要有不同的補償標準；對于拋荒撂荒或者不作為的農戶，不享受修復補貼，另外可以通過調節修復補貼的比例，達到休耕目標偏向生態環境保護目的。最后是休耕成果獎勵，這部分主要是針對家庭農場、合作社、企業等新型農業經營主體。但需要有完善的休耕評估體系做支撐，評估達標則可以享受獎勵，設置最高上限；獎勵可來源于休耕過程中的追回款、懲罰款，還可以獲得承擔當地重大農業項目的優先權等間接獎勵。

3.4 加強休耕利益相關者監管，完善配套制度建設

推進耕地休耕工作，應明確各利益相關者的權利和責任，實施對各利益主體的責任監管和考核，以確保休耕任務可持續化推進，主要從三個主要利益相關主體進行監管。

1）對農戶的休耕行為實施連片監管，休耕期沒有按要求進行土地養護，復耕或者棄耕不作為的，追回或減少部分休耕補貼款；同一區域內的農戶作為一個利益共同體，每發現一戶減少本區域所有農戶的補貼額度，設置監管下限，政府為監管主體，督促農戶有效推進休耕工作，追回的補貼金歸入休耕專項基金。

2）建立政府的內外監管制度，休耕信息實時公開。政府在休耕工作中的責任重大，是休耕順利開展的主導者，有權確定誰來休耕、休耕補償標準和分配方式等；政府在建立省市縣鄉及村委會的層級內部監督制度外，應及時對休耕各項標準和相關信息實時公開，如耕地認定、補償標準、評估標準和政策變動等，減少政府與其他參與主體間的信息不對稱，杜絕政府“暗箱操作”行為，接受外界監督，做到工作各環節的公平公正。還應設置專門的休耕監管委員會，處理與休耕相關的投訴和糾紛，對于擠占、截留和挪用資金的行為，要依法嚴懲。

3）加強參與休耕的新型農業經營主體的準入和運營風險監管。應對此主體的準入資格進行評審和監管，如考察其經營實力、人員構成、在當地的信譽和承擔風險能力，防范以騙取國家補貼、信用擔保貸款為目的的虛假合作社進入。就新型農業經營主體的運營風險而言，應以政府引導和市場調整相結合的方式監管，防止因運營和資金問題而出現的棄耕、“跑路”現象，減少風險轉嫁。

另外，還應做到休耕前、中、后的全過程監管。首先需要通過對土壤、糧食作物中各元素含量的技術檢測，判定耕地是否符合休耕要求，作為休耕申報項目審批的重要依據；其次，需要借助衛星遙感技術等監測手段，對休耕面積、休耕效果進行實時監測；最后，應引入第三方評估機構，對休耕的補償機制和效果進行整體評估，便于休耕經驗的總結，評估結果也是獎勵新型農業經營主體的重要依據。運用技術手段并引入第三方機構，可以有效去除休耕利益相關者之間的監管弊端，建立休耕審批、責任可追溯和效果評估的一體化監管體系。

[1] 尋舸, 宋彥科, 程星月. 輪作休耕對我國糧食安全的影響及對策[J]. 農業現代化研究, 2017, 38(4): 681-687.Xun G, Song Y K, Cheng X Y. Impacts of the land fallow and crop rotation practice on grain security in China and solutions[J].Research of Agricultural Modernization, 2017, 38(4): 681-687.

[2] 謝旭軒, 張世秋, 朱山濤. 退耕還林對農戶可持續生計的影響[J]. 北京大學學報(自然科學版), 2010, 46(3): 457-464.Xie X X, Zhang S Q, Zhu S T. Impacts of sloping land conversion program on households’ sustainable livelihood[J]. Acta Scientiarum Naturalium Universitatis Pekinensis, 2010, 46(3):457-464.

[3] 徐建英, 孔明, 劉新新, 等. 生計資本對農戶再參與退耕還林意愿的影響——以臥龍自然保護區為例[J]. 生態學報, 2017,37(18): 1-11.Xu J Y, Kong M, Liu X X, et al. The effect of livelihood capital on the willingness of farmers to re-enroll in the Grain for Green Program: A Case study in Wolong Nature Reserve[J]. Acta Ecologica Sinica, 2017, 37(18): 1-11.

[4] 雍新琴, 張安錄. 基于糧食安全的耕地保護補償標準探討[J].資源科學, 2012, 34(4): 749-757.Yong X Q, Zhang A L. Discussion on the compensation standard of the arable land protection based on food security[J]. Resources Science, 2012, 34(4): 749-757.

[5] 徐建英, 劉新新, 馮琳, 等. 生態補償權衡關系研究進展[J].生態學報, 2015, 35(20): 6901-6907.Xu J Y, Liu X X, Feng L, et al. Research advances in understanding the trade-offs involved in payment for ecosystem services[J]. Acta Ecologica Sinica, 2015, 35(20): 6901-6907.

[6] Pagiola S, Arcenas A, Platais G. Can payments for environmental services help reduce poverty? An exploration of the issues and the evidence to date from Latin America[J]. World Development,2005, 33(2): 237-253.

[7] 王曙光, 王丹莉. 減貧與生態保護: 雙重目標兼容及其長效機制——基于藏北草原生態補償的實地考察[J]. 農村經濟,2015, 33(5): 3-8.Wang S G, Wang D L. Poverty reduction and ecological protection:compatible with two goals and long term mechanism[J]. Rural Economy, 2015, 33(5): 3-8.

[8] 劉東生, 謝晨, 劉建杰, 等. 退耕還林的研究進展、理論框架與經濟影響——基于全國100個退耕還林縣10年的連續監測結果[J]. 北京林業大學學報(社會科學版), 2011, 10(3): 74-81.Liu D S, Xie C, Liu J J, et al. Research advances, theory framework and economic impacts of land conversion from farmland back to forestland: Based on monitoring results of 10 years in 100 sample counties in China[J]. Journal of Beijing Forestry University (Social Sciences), 2011, 10(3): 74-81.

[9] 江娟麗, 楊慶媛, 閻建忠. 耕地休耕的研究進展與現實借鑒[J].西南大學學報(自然科學版), 2017, 39(1): 165-171.Jiang J L, Yang Q Y, Yan J Z. Research progress and realistic role for reference in farmland fallowing[J]. Journal of Southwest University (Natural Science Edition), 2017, 39(1): 165-171.

[10] 羅婷婷, 鄒學榮. 撂荒、棄耕、退耕還林與休耕轉換機制謀劃[J]. 西部論壇, 2015, 22(2): 40-46.Luo T T, Zou X R. Design of translation mechanism among uncultivated, abandoned land, reforestation land and fallow[J].West Forum, 2015, 22(2): 40-46.

[11] 李穎明, 王旭, 郝亮, 等. 重金屬污染耕地治理技術: 農戶采用特征及影響因素分析[J]. 中國農村經濟, 2017, 33(1): 58-67.Li Y M, Wang X, Hao L, et al. An analysis on treatment of heavymetal soil contamination: Characteristics and determinants of farmers’ treatment methods[J]. Chinese Rural Economy, 2017,33(1): 58-67.

[12] 鞏前文, 穆向麗, 谷樹忠. 扶貧產業開發新思路:打造跨區域扶貧產業區[J]. 農業現代化研究, 2015, 36(5): 736-740.Gong Q W, Mu X L, Gu S Z. Creating inter-regional poverty reduction industrial zone: A new way to alleviate poverty[J].Research of Agricultural Modernization, 2015, 36(5): 736-740.

[13] 鄭雪梅. 我國耕地休耕生態補償機制構建與運作思路[J]. 地方財政研究, 2016, 13(7): 95-104.Zheng X M. Construction and operation of ecological compensation mechanism for cultivated farmland fallowing in China[J]. Sub National Fiscal Research, 2016, 13(7): 95-104.

[14] 尹珂, 肖軼. 三峽庫區消落帶農戶生態休耕經濟補償意愿及影響因素研究[J]. 地理科學, 2015, 35(9): 1123-1129.Yin K, Xiao Y. Empirical research on household willingness and its caused factors for economic compensation of Eco-fallow in the Water-level fluctuation zone of the three gorges reservoir area[J].Scientia Geographica Sinica, 2015, 35(9): 1123-1129.

[15] 王利敏, 歐名豪. 基于委托代理理論的農戶耕地保護補償標準分析[J]. 中國人口·資源與環境, 2011, 21(2): 137-140.Wang L M, Ou M H. Analysis on compensation standard of the farming household’s cultivated land protection based on the theory of principal-agent[J]. China Population, Resources and Environment, 2011, 21(2): 137-140.

[16] Wu Q, Xie H L. A review and implication of land fallow system research[J]. Journal of Resources and Ecology, 2017, 8(3): 223-231.

[17] 張方圓, 趙雪雁, 田亞彪, 等. 社會資本對農戶生態補償參與意愿的影響——以甘肅省張掖市、甘南藏族自治州、臨夏回族自治州為例[J]. 資源科學, 2013, 35(9): 95-101.Zhang F Y, Zhao X Y, Tian Y H, et al. Social capital and farmer willingness to participate in ecological compensation for three Sites in Gansu[J]. Resources Science, 2013, 35(9): 95-101.

[18] 劉天森, 柯水發. 退耕還林工程實施過程中的尋租行為分析[J].世界林業研究, 2014, 27(4): 60-64.Liu T S, Ke S F. Analysis of Rent-seeking behavior in grain for green program implementation process[J]. World Forestry Research, 2014, 27(4): 60-64.

[19] 劉沛源, 鄭曉冬, 李姣媛, 等. 國外及中國臺灣地區的休耕補貼政策[J]. 世界農業, 2016, 38(6): 149-153, 183.Liu P Y, Zheng X D, Li J Y, et al. Fallow subsidies in foreign countries and Taiwan of China [J]. World Agriculture, 2016, 38(6):149-153, 183.

[20] 高玉強, 沈坤榮. 歐盟與美國的農業補貼制度及對我國的啟示[J]. 經濟體制改革, 2014, 32(2): 173-177.Gao Y Q, Shen K R. Agricultural subsidy system of EU and USA and its implications to China[J]. Reform of Economic System,2014, 32(2): 173-177.