改革須進一步強化政策、人、錢聯動
——關于云南省農村集體產權制度改革情況的督查報告

（督查組成員：楊璐 師高康 邱烈飛 黃東肖攀 王繼永）

去年底，由國土資源部牽頭，農業部、全國人大農委、國家林業局等組成第四督查組，對云南省推進農村集體產權制度改革的情況進行了督查。通過調研，督查組了解了全省整體情況，查閱了檔案臺賬，剖析了具體做法。

一、工作進展情況

第一，認真貫徹落實中央改革決策部署。全國農村集體產權制度改革電視電話會議召開后，云南省抓好會議精神貫徹，結合實際擬訂方案積極穩妥推進。為適應改革工作需要，云南省建立了農村集體產權制度改革廳際聯席會議制度，適時印發《中共云南省委云南省人民政府關于穩步推進農村集體產權制度改革的實施意見》，對全省工作作出全面部署。

第二，多措并舉推進改革。一是抓好政策培訓。全省分層次舉辦專題培訓班，提升參與改革人員的業務素質和工作能力，為推進改革工作打好基礎。全省各級共組織培訓193期，培訓人數達到10917人。二是搞好典型宣傳。在主流媒體宣傳農村集體產權制度改革的“大理試驗”，在云南農業信息網等媒體宣傳工作進展，在全省范圍營造了良好的工作氛圍。三是加大資金支持。籌措近4億元，支持60個縣市區、300個行政村開展扶持村級集體經濟發展和“四位一體”建設試點工作。大理市安排420萬元改革專項資金，保障工作經費。四是加強督查指導。省委農辦、省農業廳多次組織督導檢查，強化改革動力，傳遞改革壓力，加速改革進程。大理市將改革納入年度目標責任制進行考核，并成立督查組全程督促檢查。宜良縣成立了由縣級領導掛帥的7個鄉鎮工作指導組，干部包鄉包片，實行聯村指導員制度，全縣112個村每村派1名指導員，跟蹤指導與督查。

第三，改革試點工作扎實有序推進。大理市作為全國首批農村集體資產股份權能改革試點，協調推進農村“三塊地”改革，發揮了改革綜合效應。宅基地有償使用、農房財產權抵押落地實施，農村權籍調查全面開展，頒發農村“房地一體”的不動產權證書1225本，做到了人、戶、宅、證關系掛鉤、相互一致。全市集體資產清產核資、集體經濟組織成員身份認定全面完成，共認定集體成員11.05萬戶、42.97萬人。有經營性資產的37個村、134個村民小組已全面完成股份量化和股權設置，成立村經濟股份合作社171個，量化經營性資產16.54億元，確定股東19.5萬人，發放股權證94157本。曲靖麒麟區著力于構建農村經濟治理體系，加強農村“三資”管理，建立農村公共資源交易中心，為村組集體經濟增收節支1.96億元，參與農村集體經濟收益分配人數達到47.22萬人，占全區農村人口的60%。全省在32個縣市區、58個村、154個村小組，自主開展農村集體產權制度改革試點，相關工作正在積極推進。

二、有關督查意見

一是健全領導機制，加強統籌協調。省、地（市州）和縣級黨委要盡快成立改革工作領導小組，地方各級黨委書記，特別是縣鄉黨委書記要承擔領導責任和主體責任。農村集體產權制度改革要與農村其他相關改革相協調，凝聚改革合力。

二是突出關鍵環節，確保改革取得實效。云南試點工作總體上處于清產核資階段，工作重點要放在經營性資產清產核資上，要確保得到群眾的認可，做到賬證相符、賬實相符，并及時建立登記、保管、使用、處置制度，納入臺賬管理和監管體系。

三是強化分類施策，抓好點面結合。對經營性資產較多的城中村、城郊村和經濟發達村，重點解決好成員邊界不清、資產家底不明的問題，明晰產權關系，量化資產股份。對資產較少的純農業村，重點核查確認“四荒地”、機動地等未確權到戶的資產，盤活閑置資源，發展股份合作，壯大集體經濟。對沒有資產的貧困村，著力提高財政扶貧資金使用效益，創新股權設置和收益分配辦法，優先用于貧困戶脫貧。據此，要因地制宜、分類施策，加強工作指導，推動全省改革工作逐步鋪開。

四是抓好基礎工作，保障改革順利推進。加強農村經營管理體系建設，充實改革隊伍力量。要切實增加財政投入，保障改革工作經費。加快農村“三塊地”制度改革，推進農村“房地一體”不動產登記和土地承包經營權登記，繼續深化集體林權制度改革，夯實農村產權基礎。加強政策培訓與典型宣傳，爭取群眾的理解和支持，厚植群眾基礎。

三、存在的問題

一是登記注冊有障礙。大理市反映，成立的股份經濟合作社由于國家相關法律法規尚未出臺，不能登記注冊，無法跟工商、稅務系統對接，難以發揮其作為獨立市場主體的經營功能。曲靖市麒麟區反映，改革后成立的股份經濟合作社，到工商部門登記時只能選擇登記注冊為農民專業合作社或企業，不能登記注冊為經濟合作社法人。有的地方改革后注冊成立了公司，因為相應的稅費負擔比改革前的集體經濟組織重，又進行了注銷。

二是稅收政策需完善。目前，財政部、稅務總局已經出臺了《關于支持農村集體產權制度改革有關稅收政策的通知》，就有關契稅、印花稅政策作了明確，但房產稅、所得稅、土地使用稅等稅收優惠政策尚不具體。農村集體經濟組織如果進行工商登記開展經營，按規定應繳納房產稅、土地使用稅等稅費，將加重集體經濟組織負擔，挫傷改革積極性。

三是金融政策需配套。由于國家對集體經濟組織缺乏資金和產業扶持政策，金融機構以缺乏法律法規為由，不向集體經濟組織貸款，缺乏資金成為股份經濟合作社等集體經濟組織發展的瓶頸。

四是監管機制待探索。改革后新成立的集體經濟組織財務管理、會計核算、經營監督與現行的集體“三資”會計委托代理服務如何對接還需要在實踐中探索。

四、工作建議

完善法律法規和政策。建議盡快啟動農村集體經濟組織立法，明確農村集體經濟組織的機構設置、權利義務、經營管理、法律責任等內容。出臺集體經濟組織登記管理辦法，以便改革后的農村集體經濟組織按照統一的標準進行登記，順利開展生產經營。明確支持集體經濟組織開展生產經營的稅收、金融方面的具體優惠政策，不斷優化發展環境。

盡快出臺清產核資規范。目前，全國統一的清產核資方案、辦法和表冊等操作規范還未出臺。前期開展的試點清產核資以原有表樣為基礎進行暫時統計，格式不盡統一，可能影響下一步數據統一匯總和信息化管理平臺建設。建議盡快出臺統一的清產核資規范，確保工作不出現大的反復。同時，清產核資涉及集體所有資產的物權，建議與不動產調查、登記成果做好銜接。

分級承擔改革工作經費。根據大理市完成整市農村集體產權制度改革試點的測算，平均每個村約需6萬元。云南省大部分地方縣級財政困難，全面改革展開后，大部分地方財政支出壓力大。建議中央財政對云南省給予每個村2萬元的經費補助，省、市兩級再進行配套，多級共同解決改革經費保障問題。

完善農經工作體系建設。各級農村經營管理部門是推進改革的主要業務承擔單位，但當前鄉鎮農經機構不健全、人員力量不足、管理體制不順等問題比較突出，不利于各項改革工作的推動和落實，也不利于改革完成后對集體經濟組織的指導和管理。對農經基層體系建設，盡管中央有關文件提出明確要求，但在具體落實中，受編制管理等具體政策影響，各地落實困難較多，做法不一。建議加強與中央編辦協調，進一步推動全國農經基層體系建設。