關于承包土地經營權抵押融資的法律與政策思考

徐磊

摘要：改革開放以來，農村土地制度發生了一系列重大的變革，推動了農村經濟的發展。然而當下農村面臨巨大挑戰，資金不足成為農村發展的瓶頸。近年農村土地制度迎來新一輪變革，旨在賦予農村土地更大的靈活性，發掘其潛在的金融權能。政府不斷出臺相關政策和法律、開展試點工作，試圖推動農村承包土地經營權抵押融資，將信貸資金引向農村。文章簡要分析了該種土地融資模式額特點，指出了現階段該模式存在的不足，同時也給出了相關建議。

關鍵詞：承包土地經營權；抵押；融資；困境

家庭聯產承包責任制的確立，實現了農村土地所有權與承包經營權的分離，給予了廣大農民自力更生的“第一桶金”，從此農民開始利用土地進行生產，自給自足。2003年《中華人民共和國土地承包法》出臺，這部法律的出臺標志著農村集體土地的承包權與經營權的相互分離，國家允許農村承包土地的經營權可以依法進行流轉。當時社會正處于城市化進程的加速時期，農民的收入來源由單一的務農收入拓展開來，農民階層開始分化，農民對土地的依賴程度開始出現差異，對于進城務工的農民群體來說承包的土地變成了閑置資源，而專業從事農業生產的農戶卻無法獲得更多的農地，于是《土地承包法》的適時出臺很好地促進了農村土地資源的合理配置和充分利用。不難看出，我國政府一直在試圖通過賦予農民更多的“財產性權利”并賦予這種“財產性權利”更多的靈活性，從而不斷改善和提高農民的生產力。然而資金是擴大生產必不可少的要素，我們發現農民手中的“財產”——土地卻不能像城市里的商品房或是其他動產、不動產那樣可以用于抵押融資，并不具備為農民擴大生產籌集資金的功能，成為桎梏農村經濟發展的瓶頸之一，因此如何突破原有農村土地制度的局限，同時賦予農村土地金融融資權能，從而有效解決資金問題便是眼下新一輪農村土地制度變革的關鍵所在。以下文章將對推進承包土地經營權抵押融資的相關政策和法律作進一步的討論和研究，對該模式的特點以及現階段存在的問題加以分析，并提出了建議。

一、政策與法律的推進

近年來，我國出臺了一系列政策和法律，旨在推動新一輪農村土地制度的變革，解除對農村土地抵押融資的限制。

2008年，十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，并指出要保障農民對承包土地的經營權（包括占有、使用、收益等權利）、加強對于農村土地承包經營權流轉管理，同時提出要建立起現代農村金融制度，加強對于農村金融政策的支持力度，拓寬融資渠道，引導更多的信貸資金和社會資金轉向農村。在接下來的2010年的中央“一號文件”中再次強調：“提高農村金融服務質量和水平。加強財稅政策與農村金融政策的有效銜接，引導更多信貸資金投向“三農”，切實解決農村融資難問題。”

雖然中央已經認識到了農業發展資金不足的問題，提出要將信貸資金引向農村。但是對于應該采用怎樣的方式才能夠有效地將信貸資金投放到農村市場這一問題還沒有一個明確的答案。

2010年7月中國人民銀行會同銀監會、證監會、保監會共同制定的《關于全面推進農村金融產品和服務方式創新的指導意見》出臺，該意見提出要探索開展農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款業務、探索開展相應的抵押貸款試點。自此，國家開始將農村承包土地經營權抵押融資作為將信貸資金引入農村市場的突破口，相關的政策和法律的演進開始圍繞如何進一步落實農村土地經營權抵押融資進行。

2014年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》提出：“按照全國統一安排，穩步推進土地經營權抵押、擔保試點，研究制定統一規范的實施辦法，探索建立抵押資產處置機制。”

2015年中央“一號文件”指出：“做好承包土地的經營權和農民住房財產權抵押擔保貸款試點工作。鼓勵開展‘三農融資擔保業務，大力發展政府支持的‘三農融資擔保和再擔保機構，完善銀擔合作機制。”這一文件將承包土地的經營權和土地承包權區分開來，并同時明確承包土地的經營權和農民住房財產權這兩個權利可以作為農業主體進行融資的抵押物。

2016年3月《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》與《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》同時出臺，兩辦法分別都對貸款主體、貸款資金的用途、貸款的申請條件以及抵押物的評估方式等做出了較為具體的規定；實現了政策向法律層面的跨越，也為各試點地區工作的有效開展鋪平了道路。

二、現階段承包土地經營權抵押融資模式的特點

1.抵押權主體具有特定性。《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》第五條規定：“通過家庭承包方式依法取得土地承包經營權和通過合法流轉方式獲得承包土地的經營權的農戶及農業經營主體，均可按程序向銀行業金融機構申請農村承包土地的經營權抵押貸款”。由此可見有資格申請承包土地經營權抵押的主體為農戶和合法取得土地經營權的農業經營主體。雖然承包土地經營權抵押融資所呈現出的主體上的局限性，根本上是源于國家對于承包土地經營權以及宅基地的流轉進行了非常嚴格的限制，但是《暫行辦法》除了允許作為土地承包方的農戶將土地的經營權用于抵押之外，同時也允許包括農業合作社、家庭農場、農業公司在內的農業經營主體行使抵押權，無疑更有利于發掘農村土地潛在的融資價值。

2.承包土地經營權抵押與我國《擔保法》中規定的一般性的財產抵押如機動車的抵押在屬性上有很大的不同。承包土地的抵押不僅僅體現了私法所保護的財產自由，也在一定程度上受到了公權力的約束。例如國家明確將農村集體土地的承包權做出了與土地經營權不同的規制，將土地的承包權排除在了可設定抵押的范疇之外；此外《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》第四條規定：“農村承包土地的經營權抵押貸款試點堅持不改變土地公有制性質、不突破耕地紅線、不損害農民利益、不層層下達規模指標”等，這些法律規則都體現了公權力對于承包土地經營權抵押的限制，而做出這些限制的根本原因在于保障農民的根本利益，在更好地發掘農村土地的經濟價值的基礎上，維護好其社會保障的功能。endprint

三、目前承包土地經營權抵押融資模式所面臨的問題

（一）承包土地經營權抵押融資存在法律瓶頸

在我國現有的法律體系下，農村承包土地的經營權用于抵押融資，在法律上是不可行的，這一新模式的發展存在法律的瓶頸。現行《民法通則》第八十條規定：“公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經營權，受法律保護。承包雙方的權利和義務，依照法律由承包合同規定。土地不得買賣租、抵押或者以其他形式非法轉讓。”1995年頒布的《中華人民共和國擔保法》第三十七條，以及2007年頒布的《中華人民共和國物權法》第一百八十四條都規定了耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權是屬于不得用于抵押的財產。最高人民法院《關于審理涉及農村上地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十五條也規定：“承包方以其上地承包經營權進行抵押或者抵押債務的，應當認定無效”。雖然之后的《農村土地承包法》允許了農村土地能以出租等方式進行流轉，放開了對于土地承包經營權流轉的限制，但是關于農村土地的抵押問題到目前為止都沒有一部新的法律對此重新加以規制，因此農村承包土地經營權抵押融資仍然是目前法律的禁區。

（二）配套制度存在缺陷

1.土地權屬確權登記制度進展緩慢

由于歷史原因，農村土地的權屬劃分往往很復雜，很難有一個明確的界定，農戶與農戶之間承包的土地也存在著地塊區分不明，面積不實，四至不清的情況，這就給農村土地的承包經營權統一登記帶來了相當大的困難，缺少明確權屬的統一登記制度，那么土地經營權抵押融資模式就會因為缺少最基本的制度保障而無法推行下去。

2.抵押物的價值評估體系不完備

由于農村土地的承包經營權不能像商品一樣流通，因此缺少一個完善的價值評估的體系，也缺乏經驗豐富的評估公司和評估人員。短時間內針對土地經營權抵押而設立的評估機構必然缺乏相應的評估經驗。如果不能盡快建立起一個完善且高效的抵押物價值評估體系，那么信貸銀行便沒有判斷是否應該放貸以及放貸額度的依據。

3.缺少相關交易流轉平臺

根據目前許多試點地區反映的情況來看，土地經營權這一抵押物存在處置難的問題，并且這一問題已經嚴重阻礙了土地經營權抵押融資這一新模式的發展。因為受到法律的限制，承包土地的經營權是不能夠像商品房那樣在社會上隨意交易買賣的，存在許多體制內的限制。而另一方面，廣大農村并沒有一個能夠高效獲取信息的交易平臺。抵押物可以進行流轉的市場相對比較狹小，而且又缺乏一個高效的信息傳播平臺。這樣一來，如果貸款人不能償還貸款，而抵押物又不能及時流轉變現用于清償貸款，這樣便會提高放貸銀行的放貸風險，也會降低銀行的放貸意愿。同時如果抵押物是承包土地的經營權，當貸款人不能還貸，銀行又無法及時對抵押物進行處置，那么便會出現土地閑置的問題，這樣既浪費了土地資源又不能彌補銀行的損失。

4.缺乏風險分擔機制

從試點地區的現狀來看，很少會有擔保公司愿意為土地經營權抵押提供擔保。這是由于為土地經營權抵押提供擔保能夠獲得的利潤相較其他擔保項目不高且風險較大，所以擔保公司缺乏專門為其設立擔保產品的內生動力。此外，農業生產經營由于容易受到自然災害和惡劣天氣的影響，因此較工業生產具有更高的風險性。此外農業保險業務在農村地區的覆蓋面卻很小，專門針對農業生產經營的保險產品相對較少，保險公司的積極性也不是很高。同樣的，農民往往也對于保險業務不是很熟悉，參加農業保險的意愿也不是很高。以上兩種風險分擔機制的缺乏，直接導致承包土地經營權抵押融資背負了很大的風險，不易被市場接受。

四、建議

推進農村承包土地經營權抵押融資是我國實現農業現代化和進一步發展的突破口，也是建立現代農村金融體制的核心。但是在現有的政策和法律框架下，承包土地經營權抵押融資模式還存在許多不足，亟待調整和進一步完善：

1.消除法律瓶頸。立法部門應當盡快對現有法律進行修改和完善，在試點地區落實新政之后，及時對試點地區的經驗進行總結，逐步對現行法律體制中與承包土地抵押融資相抵觸的法律條款進行修改，或者專門出臺一部特別法，專門法對這一問題加以規制和調整。

2.盡快落實農村土地承包經營權統一登記工作，建立起承包土地經營權流轉和抵押統一登記體系。明確土地承包經營權的權利歸屬，是建立土地經營權的抵押和流轉制度的基礎。土地的承包權歸屬不明，那么基于承包權之上的抵押權便不能得到很好的保障。與此同時，我們還要建立起完善的抵押物評估體系和高效便捷、信息通達的農村土地經營權抵押、流轉交易平臺，為抵押物的處置提供便利條件。

3.加大政策照顧力度。政府應當適當給予農業銀行或者擔保公司以適當的財政補貼，或者適當減免稅收，提高農業金融服務主體的內生動力和積極性。當地政府也可以直接牽頭，設立專門的財政撥款，用作農村承包土地經營權抵押融資的風險補償基金。

4.完善農村社會保障機制，加大對農業經營者的保障力度。讓農業經營者可以放心地利用其承包土地的經營權進行抵押貸款，而不必擔心失去最基本的生活保障，從而提高農業經營者的積極性。endprint