論法治化營商環境視角下地方人大立法的完善

摘要：本文從營商環境法治化的視角出發，探討完善地方人大立法的進路。落實國家法規要求，結合地方實際，促使行政從執法型向服務型轉變，促使行政從事前監管向事后監督轉變。

關鍵詞：法治化；營商環境；立法完善

基金項目：2017年鞍山市哲學社會科學研究立項課題《建設法治化營商環境視角下的鞍山人大地方立法完善研究》項目成果

建設法治化的營商環境是自黨的十八屆五中全會以來一項重要的理論議題。如何從法治化的角度完善營商環境、推動對外開放新體制的形成，是我國改革開放持續深入必須要解決的重要命題。本文從營商環境法治化的視角出發，探討完善地方人大立法的進路。

一、營商環境法治化的重要性

營商環境一般是指伴隨企業活動整個過程（包括從開辦、營運到結束的各環節）的各種周圍境況和條件的總和，包括影響企業活動的社會要素、經濟要素、政治要素和法律要素等方面。其中，企業因遵循政策法規所需的時間和成本的法律要素是最重要的。這一概念的首倡者世界銀行在其確定的十項營商環境評價標準體系中，每一項標準都直接或間接與法律相關。營商環境的法治化一般是指將營商環境相關要素納入一套行之有效、公平公正透明的具體法律、法規和監管程序之中。只有將營商環境要素法治化，才能有效地保障并維持營商環境的良好性。

目前世界各地在優化營商環境方面的做法雖然不盡相同，但排名靠前的國家和地區都有經濟發達、法治完善的共同特點。美國、英國、加拿大常年位于十強之內，我國香港緊步新西蘭、新加坡和丹麥之后，2017年躋身四強。美英加三國擁有傳統優勢，經濟水平、法治環境等各個方面都堪稱是發達國家優良營商環境的典型代表。我國香港的特點在于高度的開放性和國際化，而新加坡則是典型的法治化模式，其在司法制度、知識產權和勞動者權利保護方面都提供了有力的制度保障。

根據世界銀行發布的《全球營商環境報告》，我國在2005年和2017年的排名分別為第91位和第78位。這說明最近12年間我國的營商環境水平提升有限。而我國在2016年已經發展成為世界第一大經濟體，如果營商環境可以持續改善，理應獲取更大成就。在此背景下，無論是從我國整體出發，還是從我國不同地區出發，我們都需要通過營商環境的法治化來鞏固既有經濟發展的成果，也需要以法治化帶動營商環境的進一步完善，為我國經濟進一步發展創造必要的條件。

二、地方立法與營商環境法治化

關于營商環境的國內立法實踐截至2017年11月仍然十分有限。在北大法寶中以“營商環境”為關鍵詞的法律法規檢索結果顯示，目前我國現行有效的相關規范性文件有：國務院《關于推進國內貿易流通現代化建設法治化營商環境的意見》1篇，最高人民法院《關于為改善營商環境提供司法保障的若干意見》1篇（其中涉及其他司法指導意見5篇），地方性法規《遼寧省優化營商環境條例》1部，以地方政府規章為主的其他地方規范性文件33部，以政府指導意見等為主的其他地方工作文件51篇。其中的地方文件涉及全國共24個省級區劃。數量最多的遼寧、廣東、河北三個省份分別有19、10和9篇。遼寧作為東北三省的龍頭，在推動營商環境建設方面有最迫切的現實需要并做了最積極的努力；廣東作為改革開放的排頭兵仍然對建設營商環境持續發力，但規范性文件的效力等級偏低。以上數據說明，我國通過中央和地方的立法推動營商環境法治化的努力，在整體上都有很大的可提升空間。

由于我國經濟發展東西不平衡、南北不平衡的特點，通過地方立法活動制定地方性法規，提升地方推動營商環境建設相關文件的效力等級、長效持續推動局部地區營商環境的改善，顯得尤為重要。以遼寧為例：遼寧是東北老工業基地的典型代表，但經濟結構偏重傳統資源型行業、經濟發展后續乏力、人口流失等現狀是制約其振興的現實困難，也是導致其營商環境不理想的重要原因。這種現象有明顯的區域性特征。解決遼寧的問題，必須從遼寧自身的實際出發，改善遼寧的營商環境，才能制定出有效的對策。

三、地方人大立法對于營商環境法治化的意義及完善

在我國中央領導、多級并存的立法體系下，通過地方人大立法推動本地方營商環境的法治化，是鞏固和完善營商環境的必由之路。由于我國經濟發展的不平衡，由國家統一立法雖然也會積極推動營商環境的整體改善，但對不同地區所能發揮的實際作用必然是不同的。各地只有因地制宜地制定本地區的相關規范，才能有效改善本地區營商環境、更好發揮國家法規的宏觀指導作用。

地方規范性文件種類多樣，其中最關鍵的在于通過地方人大立法權的科學高效運作制定地方性法規。有效運用地方人大的立法權，是鞏固和促進營商環境法治化、持續優化的必由之路。

地方人大在通過立法活動推動營商環境法治化的進程中，應該從以下方面著力完善：

1.結合地方實際，認真落實國家法規要求。在我國單一制法律體系內，維護全國營商環境的一致性，是各地方建設和發展營商環境的一般要求，也是各地方營商環境建設必備的基礎。通過地方人大的立法使中央法規落地生根是十分必要的。

2.結合地方實際，促使行政從執法型向服務型轉變。服務型的政府是市場經濟發展的內在要求，是我國深化改革和擴大開放的必然要求。通過地方人大立法促使政府向以服務為主的執法模式轉變，實現地方審批權的簡化，以提供寬松的準入環境、良好的公共服務機制，最終提高市場效率。

3.結合地方實際，促使行政從事前監管向事后監督轉變。寬松的準入條件不等于放任自流。通過地方人大立法，有針對性地強化本地方經濟領域的過程中監督和事后追責，使市場主體憚于監督的持久和處罰的嚴厲，既可以有效約束市場主體依法經營，也可以使行政活動更加高效。

作者簡介，

劉振竚，男，遼寧科技大學經濟與法律學院講師，研究方向：法學。endprint