社區治理中地方政府角色失衡及轉型

呂靜宜+郭彩琴

社區治理是現代國家治理體系的重要組成部分，是社會治理的落腳點，是協調社會與政府關系的基礎，更是地方政府職能轉變的重要體現。地方政府作為社區治理的重要主體之一，在社區治理過程中扮演著十分重要的角色。然而，隨著全面深化改革的不斷推進，傳統的自上而下社區治理模式逐漸難以適應基層社會結構復雜、需求多樣化等現實需求，地方政府在社區治理實踐中角色失衡現象已經比較突出。

黨的十九大報告指出，加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層轉移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。切實轉變政府職能，不僅是概念、符號意義上的宣傳，而是樹立政府威信、體現政府社會責任的時代命題。社區治理中地方政府角色轉型成為學術界關注的焦點之一，也是實踐層面探索的重要課題。如何縮小“應然”角色與“實然”角色之間的距離，進而順利實現地方政府社區治理角色的轉型，不僅需要理論工作者做出解答，更需要在理論論證的基礎上進行實踐層面的探索。

一、社區治理中地方政府治理的應然角色解讀

德國社會學家斐迪南·滕尼斯在1887年出版了《社區與社會》一書，最早從社會學理論研究的角度頻繁使用了“社區”的概念?！爸两駷橹?，雖然各位專家學者對社區的定義各不相同，但在構成社區的基本要素上達成了共識，即普遍認為一個社區應該包括一定數量的人口、一定范圍的領域、一定規模的設施、一定特征的文化、一定類型的組織等多個要素，具有地域性、互動性、共同性等特征”。[1]社區治理的最終目標是構建居民自治的新模式，使社區變成居民依法實行自我教育、自我服務、自我管理的具有自主性和能動性的新型社區。按照《布萊克維爾政治學百科全書》對自治的定義：“自治是指某個人或集體管理其自身事務，并且單獨對其行為和命運負責的一種狀態。”[2]那么社區自治就是居民或公共組織對其所在社區全權治理的一種模式。

社區治理的自主性并不是拋棄政府的領導，而是政府的介入方式與政府角色扮演的模式發生了變化。政府職能定位體現了政府社會治理的基本價值導向，進而影響政府在社區治理中的行為選擇。政府職能定位的變化是我國社會管理體制改革的重大舉措，更是我國服務型政府建設與國家治理現代化的重要內容。黨的十八大報告指出：“要完善基層民主制度。在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式……發揮基層各類組織協同作用，實現政府管理和基層民主有機結合?！?016年11月民政部發布的《城鄉社區服務體系建設規劃》提出，“建立政府購買城鄉社區服務機制”，推進基層政府職能轉變，建立政府購買城鄉社區服務機制，將城鄉社區自治組織納入購買對象，將政府購買服務經費納入財政預算。上述文件都對我國政府在社區治理中應當扮演的角色賦予了特定內涵。地方政府的“應然”角色，主要體現在指導者、培育者、提供者和監督者等四個方面。

所謂指導者角色，是指社區治理的推進要在法治環境下有序進行，地方政府在調查實際情況的基礎上制定相關法律、法規來規范和保護社區居民的自治活動，實現有序的政治參與。此外，地方政府還要制定一系列政策為社區治理營造良好的外部環境，以此來引導社區的健康發展。

所謂培育者角色，是指地方政府承擔社區治理協調組織以及社區工作者的指導培養工作。地方政府通過對社區組織結構的設計、對組織制度的完善、對社區工作者組織能力的培養以及對組織利益的協調等方面進行指導，不斷推進城市社區自治能力提升的過程。

所謂提供者角色，是指為社區治理提供穩定的資金保障和服務保障。按照本地區地方稅收總額的一定比例列入財政預算的方式，各級政府（主要是地方政府）直接向社區委員會提供用于保障社區自治正常運轉的基本經費。此外，地方政府還要為社區提供政策解讀、人員培訓，為社區居民提供就業培訓、公共衛生、公共教育等相關服務。

所謂監督者角色，主要是指地方政府在社區治理過程中對相關政策的實施所進行的監督活動。監督角色的扮演要建立在法律法規基礎之上。一方面，社區服務主要面向社區居民，而社區居民自身缺乏長效的監督機制。另一方面，社區自治組織自身存在著志愿失靈危險，社區工作人員可能存在自利性。因此，需要政府通過合適的手段與途徑加以監督。

二、社區治理實踐中的地方政府角色失衡

角色失衡是指角色扮演者在角色扮演過程中所產生的矛盾和障礙現象，主要表現為角色不清或者角色失敗。所謂角色不清是指角色扮演者對自身扮演的角色認識不清楚，或者公眾對社會變遷期間出現的新角色認識不清，導致角色扮演者行為失去規范或偏離常態。所謂角色失敗就是指由于角色扮演者完全偏離了角色規范而導致的再也不能繼續扮演原來角色的現象。在社區治理中，地方政府角色失衡主要是指其行為方式偏離其應然角色的要求，即偏離了指導者、培育者、提供者與監督者的“行為規范”。

地方政府的指導者角色變味。地方政府在社區治理實踐中，指導者角色往往被包辦者、控制者角色所代替。主要表現為政府越位包辦社區的具體管理工作。社區居委會被當成是政府的延伸，成了各級黨委、政府及其部門工作的承受者、操控者、落實者，社區治理呈現出不同程度的官方色彩。地方政府從經費、人事等方面控制社區工作，居民委員會的經費來源及其使用、居民委員會主要干部的人事任免權和其他工作人員的管理權都由街道辦事處控制。這種控制邏輯導致街道與社區的關系仍然表現為自上而下的“命令服從”工作關系。地方政府的職能設置是其角色失衡的根源。按照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定，社區居委會是基層群眾性自治組織。但是在同一部法律中，又規定居委會承擔大量本來應該由政府部門承擔的公共服務職能。在現有法律制度的框架中，居委會與政府職能定位模糊，導致實際工作中地方政府職能與社區居委會職責不夠明確，這是地方政府職能設置角色失衡的具體體現。

地方政府的培育者角色失范。政府在社區治理中扮演著培育者的角色，對社區內全體成員進行整合優化，保持群體關系的平衡穩定，從而達到社區治理的目標。社區治理與“政府管理”的用法不同，社區治理是居民自治的一種“自組織網絡”。即“把自己組織起來，進行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益”。[3]地方政府在推進社區治理的同時，根據重心下移的原則，應注意培育社區自治的權利。然而取得的效果并不明顯，大多數居民對此不關心或者關心的并沒有推行者所期望的那么多。社區組織的一些活動很大程度上是為了完成街道辦事處分發下來的任務，對居民的切身利益并沒有實際幫助或關聯，居民參與社區組織的熱情不高。其主要原因是社區管理人員培育和指導不夠到位，這是地方政府培育者角色失范的具體表現。endprint

地方政府的提供者角色失衡。社區治理中的地方政府提供者角色失衡，主要表現為經費提供者的角色失衡與公共服務提供者角色失衡兩個方面。20世紀90年代以來，戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在美國出版了《改革政府》一書，其中“政府再造”完美政府組織十條標準的第二條是：“社區擁有的政府，即把服務控制權從官僚手中奪過來，放到社區手里，政府通過對社區的撥款和授權解決問題，而不直接提供服務?！盵4]經費提供者的失衡主要表現為：我國社區收入主要來自政府的財政撥款，政府撥款限制會導致社區工作人員的人數受到限制，在一定程度上影響了社區治理工作的開展和社區自治能力的提高。穩定的社區自治經費來源，是完善社區治理途徑的重要基礎。而地方政府作為社區治理的資金提供者，經費管控過多使得社區資源配置模式過于單一，導致社區服務僵化低效。公共服務提供者角色失衡主要表現為：直接提供的服務質量不盡如人意，地方政府提供的公共衛生、公共文化等相關服務與社區居民的需求差距較大。公共文化服務形式主義更為突出，在資金緊張的背景下，重外表輕內容的服務不僅收不到良好的實際效果，反而會造成民眾的漠視。

地方政府的監督者角色失控。國家為社區提供穩定的資金保障，等價于政府代表全社會向社區自治組織購買公共服務。但是，在社區治理過程中出現了地方政府對社區自治組織監督斷層的情況。這種角色失控主要表現在三個方面：一是資金使用的監督失控。由于地方政府缺乏對購買社區服務使用的監督，導致公共資金沒有得到較為公平的分配和使用，甚至出現資金浪費的情況；資金使用沒有做到專款專用；資金的使用以較大的成本獲得較小的收益，并沒有達到預期的結果。二是項目落實的監督失控。社區服務隊伍是由地方政府出資設立的，并委托街道代為管理，而街道對社區服務機構管理較為寬泛。在項目落實過程中，對于社區工作人員“自利性”的假設容易發生，項目的批準不能做到公平、公正、公開；三是對社區工作者服務質量的監督失控。如地方政府委托社區居委會進行招聘工作，而社區委員會設置的社區工作者招聘條件往往比較寬松，主要來源于離退休人員、內退人員、下崗工人，一定程度上導致了社區工作者素質參差不齊，并直接影響到社區服務的質量。

三、社區治理中地方政府角色轉型的實現路徑

新中國成立以來，我國地方政府角色經歷了兩次典型的轉變：第一次是從全能型政府向市場型政府轉變，第二次是從市場型政府向服務型政府轉變。地方政府角色只有從直接參與市場活動中逐步撤出，“通過提供充足優質的公共服務，才能證明自己存在的價值與合法性”[5]。在社區治理中，地方政府傳統治理方式逐漸退出，但這并不意味著其角色被代替，而是社會其他主體更多參與到社會治理之中。實現黨的十九大報告提出的政府治理和社會調節、居民自治的良性互動，推動地方政府角色轉型，切實提高社區治理能力，需要通過轉變地方政府職能、完善社區治理制度安排、加快社區治理主體培育等一系列具體措施予以實現。

轉變地方政府職能是角色轉型的前提。轉變政府職能與角色轉型是相輔相成的統一體?！暗胤秸嬲谏鐣卫碇杏行У匕l揮主導作用，恰恰需要職能重大轉變，否則，依然可能按照它在計劃經濟時代那種全能型角色模式去發揮所謂的主導作用，并對社會治理產生南轅北轍的作用”。[6]在地方政府的基本職能中，隨著層級的下移，經濟和社會職能越來越集中，特別是在當前我國經濟新常態的背景下體現得更加鮮明。經濟職能轉變取向決定著市場機制的發揮，社會職能轉變取向就是建立新型的社區治理體制，培養發展社區治理多元主體，充分激發社區組織的活力，最大限度地滿足社區的需求。轉變地方政府的職能，還要在法律框架內明確規定政府的職權。職權的法定化意味著給政府權力設定邊界，政府不能越過法定邊界行事，否則不僅其行為無效，還要被追究法律責任。在處理與社區事務的問題上要明確政府有所為，有所不為，厘清地方政府同社區治理主體的權力邊界。

完善社區治理制度安排是角色轉型的保障。在社區治理過程中，全面深化地方政府改革所包含的權力調整、職能轉變，實質上是規范性的確立過程。地方政府職能的轉變，其中涉及社區治理的制度設計、參與者身份的確立和策略選擇。因此，完善社區治理制度安排，是政府角色轉型的根本保障。政府的配套制度和政策決定了社區與政府共享資源的規模與服務能力延伸的空間?！霸诤暧^上，要進一步加強市場經濟制度建設，明確市場在資源配置中的重要作用，讓地方政府逐步從社區治理的經濟活動中逐步撤出，專心于宏觀調控、戰略規劃等方面的職能；在中觀上，切實加強一系列的社區行政審批制度、財政制度、監督制度、決策制度等，強調地方政府在社區治理中觀層面的主體性角色”[7]；在微觀上，通過放權和分權的落實，建立指導、監督、合作等制度，讓地方政府扮演好參與者的角色。將制度安排嵌入社區治理中，對地方政府既約束又激勵，將對地方政府角色的塑造和社區治理效率的提高起到積極作用。

加快社區治理主體培育是角色轉型的補充。作為有組織結構、有秩序的社會實體，社區是社會的基本群體單元。社區治理中地方政府角色轉型是與其他社區治理主體的共同成長相統一的。在轉變政府職能的過程中，不僅需要地方政府自身的放權與分權，也需要社區治理多元主體的承接與合作。社區治理主體包括社區內部的組織和社區之外參與社區治理的各類機構。從社區治理主體的組織屬性來看，應涵蓋屬于國家權力延伸的組織和社區居民自發產生、自主運作的組織；從社區治理主體的組織形式來看，應包括正式的社區治理組織和非正式組織；從社區治理主體的組織分布來看，除了設立于社區內的組織，還應涉及社區之外與社區治理發生關聯的其他經濟社會組織。與更高層面的社會治理強調政府的主導作用不同，地方政府雖然把社區作為管理對象，但不能在社區內設立正式的行政化機構，而是通過社區協同治理的主導作用來體現。加快社區治理主體培育，一方面要依靠地方政府的權力重心下沉，將更多的人力、財力、物力等資源賦予社區治理主體，使以往的行政主導發展模式轉變為社區主動發展模式。另一方面社區治理主體要主動實現權利上移，包括話語權、參與權、建議權等通過多元的渠道進入政府的決策議程，從而實現更有效率的政府社區互動。因此，加快社區治理主體的培育，是地方政府角色轉型的重要補充。endprint

建立社區治理監督機制是角色轉型的推力。社區治理監督機制的建立，是地方政府能否順利轉型的推動力，也是地方政府角色轉型的重要保障。首先，建立社區治理居民監督機制?；鶎诱D變治理思維，確保社區居民的知情權、參與權和監督權，保證各項惠民政策落實做到公平、公正、公開，提高社區居民對落實各項政策的滿意度，形成民主協商、社會自治的良好氛圍。其次，建立政府與社工（機構）雙向監督制度。政府與服務提供者的社區組織之間的購買關系是一種契約關系，雙向監督有利于發現兩者之間是否存在因上下級關系而產生的不平等交換現象，并做到及時發現和矯正。第三，建立黨內監督制度。在社區黨組織中配備紀檢委員，成立社區紀檢監督小組，緊貼民生需求，把監管各項惠民政策落實作為履行職責的切入點，以有效監督為突破口，實施惠民政策公開、落實過程和各個工作環節全部透明。

總之，社區治理的過程，是社區自治功能逐步增強的過程。地方政府的角色轉型關系到社會治理的成敗，切實轉變政府職能，建立規范化、法治化、合作性的現代地方政府是實現社區自治功能的關鍵，也是提高地方政府公信力的重要舉措。因此，地方政府從社區建設的行政主導型角色轉換為社區治理的指導者、培育者、提供者與監督者角色，一方面是社會發展的必然趨勢，另一方面也是國家治理能力現代化建設的必要內容與服務型政府建設的內在自覺需求。

參考文獻：

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[7]金太軍，鹿斌.社會治理新常態下的地方政府角色轉型[J].中國行政管理，2016（10）.

〔本文系2017年度蘇州市社會科學基金項目“蘇州城市社區治理結構優化路徑和對策研究”（2017LX006）成果〕

（呂靜宜：蘇州大學政治與公共管理學院博士生，蘇州大學社會公共文明研究中心研究員；郭彩琴：蘇州大學政治與公共管理學院教授、博士生導師，蘇州大學社會公共文明研究中心研究員）

責任編輯：劉志剛endprint