完善政府購買決策咨詢服務機制 助推中國特色新型智庫建設

沈和+古晶+盧愛國

政府購買決策咨詢服務，是通過市場機制把適宜由市場承擔的決策咨詢服務，按照一定的方式和程序，由政府根據合同約定支付費用，交由社會智庫等研究機構承擔，以獲得更優的決策方案。這是建設中國特色新型智庫的重要內容，也是推進科學決策、民主決策、依法決策，推動國家治理體系和治理能力現代化的有效途徑。從建設中國特色新型智庫的要求看，做好政府購買決策咨詢服務工作，不僅要在思想上有全面正確的認識，更要在機制建設上有科學合理的安排。

一、政府購買決策咨詢服務存在的機制性問題

從近幾年的實踐情況看，當前政府購買決策咨詢服務面臨四個亟待破解的障礙。

法律法規亟待完善。政府購買決策咨詢服務，法律保障是關鍵。近年來，國家和省級層面對于新型智庫建設方面做出很多探索，但政府購買服務領域的法律法規還不太成熟。一是缺乏相關法律法規支持。2015年，《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》明確提出，凡屬智庫提供的咨詢報告、政策方案、規劃設計、調研數據等，均可納入政府采購范圍和政府購買服務指導性目錄。但2003年正式實施的《政府采購法》中，決策咨詢服務沒有被列入采購范圍，致使政府購買決策咨詢服務活動缺乏法律依據。2014年，國務院辦公廳發布中央預算單位2015—2016年政府集中采購目錄及標準，服務類只包括車輛維修保養及加油、機動車保險、車輛租賃等九大類，決策咨詢服務沒有納入采購目錄，購買決策咨詢服務的范圍難以界定。二是部分規定不夠明確具體。如沒有明確政府購買決策咨詢服務的預算保障，購買經費只能通過各個領域分散解決。再如，國務院辦公廳規定50萬元以上的貨物和服務的項目、60萬元以上的工程項目應按《政府采購法》和《招標投標法》有關規定執行；單項金額達到120萬元以上，必須公開招標。各地參照該規定制定的本級政府采購標準過于嚴格，部分地區標準偏低，甚至5萬元的決策咨詢服務也要求公開招標，增加了采購流程及管理成本，不利于調動工作積極性和提高決策咨詢服務質量。

組織流程亟待規范。發達國家政府向智庫購買決策咨詢服務，都是伴隨著智庫與政府、媒體、社會關系的磨合和運行機制不斷完善的過程。相比之下，我國政府購買決策咨詢服務還處于起步階段，組織流程不夠完善。一是系統性、協調性不足。尚未建立統一牽頭、分級負責、上下協調、有序進行的工作機制，各級政府購買咨詢服務時大多是“兩塊牌子，一套人馬”，依靠政策研究機構如政策研究室、發展研究中心等。這些機構的主要職責是開展各類政府內部的政策研究，同時代表政府對外發布研究課題，吸引政府外部研究人員參與政府決策咨詢研究項目，缺乏專門的實施機構、實施人員，也缺乏統一領導與組織協調。二是信息不夠公開。政府信息還比較零散不夠系統，信息管理的科學化、規范化和程序化不夠。同時信息整合和共享程度不高，很多重要信息長期得不到公開。各類智庫之間也沒有信息共享互通平臺，尤其是高校、民間智庫不能及時獲取準確、全面的信息和數據。三是程序不夠透明。在重大決策過程中，公眾參與度和決策研究的關聯度都不高，對咨詢的范圍、對象、程序、環節、績效等缺乏規范化要求，也缺乏評價、考核體系和事中事后評估。智庫成果轉化缺乏有效的渠道和平臺，政府決策與智庫建議之間難以形成同頻共振、呼應聯動的局面。

供需效率亟待提升。推動政府購買決策咨詢服務，必須在決策部門與智庫間建立穩定的供需對接和成果應用機制，才能有針對性地提高智庫咨政的服務效率。由于我國智庫建設起步晚，需求方和供給方尚未形成有效對接，存在不匹配現象。從供給側看，智庫研究的有效供給不足。中國人民大學公共管理學院一項研究表明，中國各級政府決策失誤率明顯高出西方發達國家。這表明我國智庫研究存在成果創新性、前瞻性不足的現象。部分智庫為獲得政府研究經費資助，著力對預設結論進行辯護、闡釋，導致智庫研究成果對政府決策用處不大。表現為：追逐熱點、淺嘗輒止的多，系統研究、入木三分的少；依據二手資料的經驗性研究多，依據翔實一手資料的規范性研究少；針對當下政策的闡釋性成果多，針對未來趨勢的引領性成果少。此外，成果轉化質量不高，不少優秀智庫成果被一“閱”了之，得不到深度應用，成為束之高閣的半成品。從需求側看，需求的“閘門”尚未完全打開。地方政府雖日趨重視智庫的咨政作用，但依賴經驗的簡單決策依舊是不少部門的決策常態，購買決策咨詢的主動性不強。部分政府及職能部門自身政策研究水平不高，問計智庫的氛圍不濃。即使有咨詢需求，也更傾向咨詢體制內的政策研究機構、黨校、行政學院和社科院等，對體制外智庫，往往持不信任態度，限制了決策咨詢需求的對外釋放。

競爭環境亟待優化。新型智庫能否健康規范有序發展，成為黨委政府決策靠得住、用得上、離不開的得力助手，既取決于注重新型智庫自身建設水平，也取決于良好的競爭環境。由于體制創新滯后，目前，我國各類智庫之間既未形成充分有效競爭的格局，也缺乏廣泛深入合作，整體對外競爭力不強。存在黨政智庫“一枝獨秀”、高校智庫“閉門造車”、社會智庫“報國無門”的現象，束縛了智庫體系的活力和創造力。黨政智庫大多是政府出資并與政府關系密切的研究機構，信息來源、經費保障、研究力量、成果影響等各個方面都遠超其他智庫，但“官本位”色彩較強，研究獨立性不強；高校智庫具有較強的研究能力，但研究方向往往局限于學術領域，對政府決策層的需求方向不完全掌握，難以形成高質量有針對性的應用成果；社會智庫數量少，層次低，發展緩慢。主要原因有兩個：一方面，社會智庫成立注冊不但需要尋找掛靠機構，而且很少享受稅收優惠；另一方面，與體制內智庫相比，社會智庫缺乏參與政府決策的制度安排，缺乏影響政策的渠道，研究成果得不到足夠重視。

二、政府購買決策咨詢服務的實踐探索

當前，我國正處于全面轉型時期，不僅是政治經濟體制的轉變，更涉及社會結構轉變、利益關系的調整。隨著市場經濟體制的建立與發展、服務型政府建設的推進和社會利益需求的復雜化多樣化，傳統的政府決策模式已難以適應經濟與社會建設、民生發展的需求，政府購買決策咨詢服務水到渠成、勢在必行。2013年4月、2014年1月，習近平總書記兩次對智庫建設做出重要批示，指出智庫是國家軟實力的重要組成部分，要高度重視、積極探索中國特色新型智庫的組織形式和管理方式；要緊緊圍繞推進全面深化改革等重大任務，不斷增強綜合研判和戰略謀劃能力，提高決策咨詢服務質量和水平。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度。2014年10月，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第六次會議上再次強調，要從推動科學決策、民主決策，推進國家治理體系和治理能力現代化、增強國家軟實力的戰略高度，切實抓好中國特色新型智庫建設。近年來，以智庫為代表的各類研究機構蓬勃發展，為推動科學民主決策、推動政府治理體系和治理能力現代化發揮出重要的智力支撐作用。endprint

1.國家頂層設計與國內部分地區的先行探索

為落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》關于“加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度”，2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》（以下簡稱《意見》）就中國特色新型智庫建設的一系列關鍵問題做出明確要求。《意見》提出，到2020年，統籌推進黨政部門、社科院、黨校行政學院、高校、軍隊、科研院所和企業、社會智庫協調發展，形成定位明晰、特色鮮明、規模適度、布局合理的中國特色新型智庫體系；提出加強智庫建設整體規劃和科學布局，統籌整合現有智庫優質資源，重點建設50至100個國家急需、特色鮮明、制度創新、引領發展的專業化高端智庫；提出智庫產品納入政府采購。《意見》提出，凡屬智庫提供的咨詢報告、政策方案、規劃設計、調研數據等，均可納入政府采購范圍和政府購買服務指導性目錄。建立按需購買、以事定費、公開擇優、合同管理的購買機制，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源等多種方式購買。

以《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》為標志，我國智庫建設開啟了全面發展的新時代。全國各省（市、區）和部分地方城市以中央層面的要求為指導，加快了本地區智庫發展的制度建設和實踐探索進程。2016年11月，河北省財政廳印發《河北省省級政府購買決策咨詢服務管理辦法（試行）》，提出省級政府購買決策咨詢服務遵循按需購買、以事定費、公開擇優、合同管理的基本原則，對購買主體、承接主體和購買內容等做出了明確的界定和規范。2015年，浙江省政府《關于健全完善科學民主決策制度的規定》明確提出，由省政府領導提出的決策事項，咨詢、研究機構或者其他社會力量可以協助承辦。2014年，杭州已將智庫服務納入政府采購，杭州市公共資源交易中心建立了智庫“政府采購顧問團隊”。

2.對政府購買決策咨詢服務的有益啟示

國內政府購買決策咨詢服務實踐探索，帶給我們許多有益啟示。

政府購買決策咨詢服務，要有明確的咨詢需求指向。圍繞全面深化改革目標，需要各層次各領域擴大社會參與，國家治理主體、內容和方式也將會隨之發生深刻變化，從而引發利益格局多樣化，政府決策事務越來越呈現復雜化趨勢，這對國家治理能力提出很大挑戰。面對不斷增多的社會信息和復雜的決策環境，為了保證政府決策的科學化和民主化，需要發揮智庫在治國理政中的重要作用。政府為了在一些重大決策上獲得更多的選擇方案，需要各類智庫為政府提供有效的高質量的決策咨詢服務。這有利于改善決策咨詢服務供給質量，同時轉變政府角色和職能，使政府決策更加符合國家利益，更好地滿足人民的需求，促進政府決策的科學化和民主化。

政府購買決策咨詢服務，要有科學規范的程序。程序合法是現代法治社會的基本要求。無論是預先購買還是成果購買，政府購買決策咨詢服務都要有一套完整規范的操作流程。借鑒先行國家和地區成熟做法，政府購買智庫服務大體包括發布需求、應標投標、評價認證、簽訂合同、監督檢查、評價驗收等一系列程序和環節。在啟動決策程序前，要面向社會發布購買需求信息，社會智庫能夠及時掌握了解決策部門服務需求。在授權智庫進行研究過程中，可采取監理人制度，對生產過程中的研究方法使用、關鍵進度節點等派駐專門人員跟進介入，監督干預。在評審成果過程中，根據購買決策咨詢的特點，采取同行專家評價、輿論評價、社會評價等多種評價方式選擇運用，以最科學有效的方法衡量購買收益，形成鑒別成果優劣的長效評價機制。

政府購買決策咨詢服務，要有公平公正的競爭機制。我國目前還沒有形成完善的類似于西方發達國家的“政策分析市場”，研究項目沒有通過政策分析市場在全國甚至全球形成公開競爭招標，吸引全球各類智庫開展研究。在完善的政策分析市場體系中，智庫提供政策思想、專家知識、建議或者是批評，而政府、媒體和公眾等都是政策分析市場中的需求者和消費者。對于各類智庫而言，為了獲得參與政府決策研究的機會和更多的研究經費資助來源，贏得更好的政策研究信譽，每一個智庫都會通過科學規范的研究為政府提供客觀中立的決策咨詢服務，不遺余力地保持政策研究的獨立性。一般項目均應采取招投標和申報等形式，取代通行的“內定”、“任務式”方式，使各類智庫都能平等地參與決策咨詢服務的提供，促成體制內智庫和體制外智庫之間相互競爭，實現“儲備性政策研究”。

政府購買決策咨詢服務，要有高效及時的成果轉化措施。成果轉化是政府購買決策咨詢服務的最后環節和最終目標。對已經實施購買的決策咨詢成果，既要有專門成果報送的“直通車”，又要善于利用新媒體向社會傳播，使智庫提供的決策咨詢服務能夠有效進入決策層視野和公眾視線。及時追蹤反饋，將政府對成果的批示、采納、應用情況及時反饋給作為供給方的社會智庫。建立針對決策咨詢服務所產生成果的獎懲機制，進行研究成效評定，以調動社會智庫的積極性和主動性。

三、完善政府購買決策咨詢服務機制的對策建議

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾發生歷史性變化，既為新型智庫建設提出了新的更高要求，又開辟了更加廣闊的舞臺。立足于新的時代背景和發展機遇，加快新型智庫建設，完善政府購買決策咨詢服務機制，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本遵循，以加強中國特色新型智庫建設為奮斗目標，以研究解決我國改革發展穩定重大理論和實踐問題為主攻方向，加快完善和構建政府購買決策咨詢服務的體制機制、法律法規等一系列制度體系，推動政府購買智庫決策咨詢服務規范化、制度化和常態化，構建法律法規制度保障機制、政府決策和智庫研究對接機制、智庫培育壯大機制、智庫成果監督評價機制，不斷提高政府決策的效能，促進國家治理體系和治理能力現代化。

完善“政府購買智庫決策咨詢服務”制度安排，構建法律法規制度保障機制。借鑒先進經驗，理順政府與智庫之間的關系，政府作為決策咨詢服務的委托方，智庫作為受托方，通過法律制度安排規范政府決策程序。一方面要加快相關法律法規的制定、修改。單獨對政府購買公共決策咨詢服務出臺相關法律法規，進行專門規定，為政府購買智庫決策咨詢服務提供法律制度保障，形成有中國特色的政府購買決策咨詢服務的法律制度。另一方面，要建立健全政府信息公開制度。政府按照信息公開條例的規定，依法主動向社會發布信息，增強信息發布的權威性和及時性，方便智庫及時獲取政府信息，使智庫在調查研究和參與決策的過程中想領導之所想，謀政府之所慮。endprint

推動市場發育和產品供需平衡，構建政府決策和智庫研究之間有效對接機制。突出問題導向，以科學研究、科學決策為目的，推動智庫充分參與公共決策全過程，加強溝通，實現智庫研究與政府決策有效對接。一要建立智庫與政府雙向信息溝通機制。智庫研究人員主動和各級政府部門人員溝通交流信息，了解決策部門的需求、當前什么問題值得且急需研究。通過智庫研究人員有針對性、方向性的研究，確保智庫為政府部門解決實際問題，真正發揮智庫的作用。二要建立決策需求發布窗口。需求方對決策急需解決的重大問題、改革發展穩定的重大任務以及對智庫的要求等信息進行綜合，以課題形式實行對外招標，吸引越來越多的智庫參與政府決策咨詢，開展具有前瞻性、針對性的儲備性政策研究。三要建立智庫研究信息送達政府決策通道。決策機構和智庫之間形成協調溝通機制，使兩者積極性有效結合，打通社會智庫與政府決策之間信息傳遞的“阻塞”，為政府決策廣開言路、博采眾長。

加快社會智庫獨立性和專業化建設，建立智庫培育壯大機制。對社會重大問題的決策，政府以“顧客”身份，通過利用和購買方式向社會智庫獲得需要的各種方案，擇優選用，形成多元的決策咨詢服務提供機制。一方面，要扶持社會智庫的發展。政府不但要發展體制內智庫，更要推動體制內智庫與體制外智庫形成充分有效的競爭格局，才能獲得高質量的研究成果。世界一流智庫美國布魯金斯學會倡導的核心價值就是“獨立性、高質量、影響力”。社會智庫發展的首要目標就是堅持獨立性，獨立性不僅指機構的獨立性，還包括研究的獨立性。社會智庫不是吃“皇糧”單位，而是一個獨立自主、面向市場的競爭性單位。社會智庫的研究者既不是公務員身份，也沒有事業單位的編制，依靠項目吃飯，依靠高質量的研究成果獲得聲譽，實現自我價值。另一方面，要加快社會智庫專業化進程。社會智庫要提高研究成果的質量，就必須提升自身能力。政府部門要建立市場競爭導向的決策咨詢研究資源配置機制，對于智庫提供的決策咨詢服務能夠有多種選擇，通過競爭性的經費資助方式確保政策研究方案優中選優，促進研究經費合理使用，激勵體制內智庫與體制外智庫充分競爭、優勝劣汰。

不斷提升決策咨詢服務成效，建立智庫成果評價監督機制。構建政府購買智庫決策咨詢服務的長效機制，需要對決策咨詢服務質量進行科學評價驗收，建立決策咨詢服務的第三方評價制度。首先，要透明。政府向智庫購買決策咨詢服務主要以簽訂決策咨詢服務購買合同方式為主，以法律方式進行規范和保障。其次，要公正。政府應該成立專家評價組，對智庫向政府提交的決策咨詢服務產品進行評價，以便優中選優。最后，要反饋。應對政府購買智庫決策咨詢產品的過程進行動態化評估，全面提高服務合同監管能力，建立健全決策咨詢問責制度，讓提供決策咨詢服務的智庫專家真正具有責任感，在政策研究過程中確保“獎優罰劣”，運用正確的研究方法開展科學務實的獨立研究。

（作者單位：江蘇省人民政府研究室）

責任編輯：戴群英endprint