城市化下農村土地有償退出的法律經濟學分析

付彩云

河北地質大學，河北 石家莊 050001

一、城市化下土地成本變高

近年來隨著我國城市化發展，大量農民進城務工、定居，農村人口流向城市，導致全國大量的農村宅基地以及耕地閑置，而與其對應則是城市建設用地的稀缺。城市化建設還在繼續，城市范圍也不斷擴大，需要大量的土地資源作為載體。同時，我國人口不斷增長，對土地的需求量越來越多，而當前農村勞動力短缺造成大量的耕地棄荒，農村人口流向城市造成宅基地閑置，這些都使得當前土地資源的成本越來越高。

我土地資源對于國家來說至關重要，為了堅守18億畝的耕地紅線，農村土地的流轉一直有嚴格的控制和條件，多年來除國家政策需要基本沒有變化，但改革開放以來，城市化建設加快，這樣的規定對于加速推進的城鎮化無疑是重大阻礙。我國土地管理法規定農村土地由集體組織所有，土地的流轉限于集體組織內部成員之間。這樣的規定就在于戶口的限制，非農業戶口不能申請土地承包經營權和宅基地使用權。農村人口的外流使農村人口減少，土地承包經營和宅基地使用人口會越來越少，農村土地慢慢呈現零流轉現象，造成土地荒置。而城市擴大呈現嚴重的缺地問題，沒有土地就不能建設，嚴重制約城市的發展。

農村土地大量荒廢和城市擴張用地緊缺形成矛盾，是土地成本越來越高的重要原因。人口的增加、經濟的發展導致的城市大幅度擴張占用土地是土地資源緊缺的主要原因。但是城市建設不能停滯，土地緊缺的情況需要緩解，而農村土地荒廢的情況正和當前城市用地緊缺的情況相矛盾。

二、城鎮化下農村土地利用率低下

我國目前農村土村耕地承包經營權限為30年，法律規定農村集體土地不允許非法買賣。農村人口流入城市的同時，在農村依然享有土地承包經營權和宅基地使用權，和農村土地保持著緊密的聯系，但是農村土地浪費情況就此形成。此外家庭聯產承包責任制一直是我國農村的土地制度，農村土地分散承包給各家各戶最初是為了改善人民公社化下大家積極性不高效率低下的不足，但長期實行以來，每戶不足十畝土地，小戶經營而且各自種植農作物，根本無法實現規模經營。因為農村戶多，實現規模經營就需要承包者一起協商，協商的運行成本比較高，而且效果不能理想，如果按照少數服從多數的規則，也必然有一部分農民意見不統一不愿參與，最后達不到規模經營的效益。

城鎮化的發展為進城農民提供了更多就業機會，城市勞動力稀缺為農村人口外流提供了更多動力。農業經營所得與城市務工收入懸殊，導致大量農村勞動力流向城市，土地對農民基本生活的保障功能減弱，使農民進城棄地的動力更足。由于長期在城鎮務工，農民的生活方式已經逐漸轉變，逐漸融入城市，導致農民工返鄉務農意愿很低，特別是新生代農民工市民化意愿強烈。農民工對于土地的依賴情節弱化，思想觀念、生活習慣、行為方式已經趨向城市化。農民工正由"亦工亦農"轉為"全職非農"，由"城鄉雙向流動"轉為"融入城市"，由"尋求謀生"轉為"追求平等"。這些變化都是農民工融入城市的表現，也是城市化進程的一個因素。

三、土地退出的補償機制

目前土地有償退出包括土地承包經營權的退出以及宅基地使用權的退出，以試點方式進行，國家沒有統一的法律或政策具體指導和制約。在土地有償退出中，最關鍵的是對退地農民的補償，農民退地后失去最基本的生活保障，因此保障退出后的住所和經濟收入，才能維護農村穩定。

(一)農民退地時的補償

農民退出土地給集體組織，國家應該向農民支付一定的補償金作為農民失去土地后的經濟支持，保證農民進城后沒有太大的生活壓力。農民退出的土地具體的補償標準可以參照土地征收補償標準確定，也可按照土地租金計算。

補償資金的籌措可按照“受益者補償”的原則。既然農村土地是有價值的，就應該充分挖掘土地的市場價值，利用市場手段來籌措補償資金。農地退出后，為實現規模化經營，必將重新承包給有規模經營實力的承包者進行生產經營活動，因此補償資金可由新的承包者負擔一部分，減輕為補償農民退地政府和集體組織承擔的經濟壓力。讓農村土地進入市場，利用市場機制完成流轉，也可以緩解土地資源緊缺的壓力。同時，政府給予退出土地農民一定的補貼或獎勵機制，激勵農民退出土地。

(二)進城農民市民化下的補償

農民退出土地進入城鎮后的生活需要得到補償。受城鄉二元制的影響，農民進城后的生活處處受到限制。首先教育問題是重要的難題，進城農民并未取得城鎮戶口，加上城市學校學費昂貴，必然給農民造成巨大壓力，因此進城農民子女教育問題必須解決。其次，住房問題需妥善解決。如今房價一直處于上漲趨勢，城市的高額房價對于農民工而言只能望洋興嘆，租房積極克服農村地區金融扶貧開發中的難題，充分發揮政府部門的指導作用，根據實際情況來構建完善的配套體系，保障農村金融扶貧項目的有效進行。提高農民對金融風險的抵御能力，構建現代化的農村金融信貸擔保體系，建立并完善農業保險體系，積極強化政府部門、保險、農戶等多個主體的指導作用，幫助農戶及時緩解金融風險壓力。開展“金融扶貧暖人心、小額信貸助脫貧”為主題的研討活動，免擔保免抵押，在扶貧小額信貸政策的扶持下，貧困戶奔小康的勁頭更足，成立合作社，積極采取農戶貸款-帶資入社、按股分紅的方式，并及時利用惠民政策來注入專業合作社，村內擔保，加強信貸運作，切實做到精準扶貧。

居住更加不是長久之計。因此，農民進城之后的補償更加重要，創新補償方式，全面補償才能確保農地退出后社會秩序的穩定。

要創新補償方式，首先最重要的是貨幣補償，城鄉收入差距的存在必須考慮在內，對退地農民的補償具體問題具體分析，根據當地經濟水平和市場價格為參考補償退地農民。除了退地時對農民失地的補償，進城后的農民住房補貼以及就業補貼都需要跟進，以確保農民進城后的生活水平不降低。其次社會保障補償也需要落實。農民在農村時享受的是農村社會保障，與城市社保政策有所不同。但是農民退地不退戶的話，農民進城后無法享受城市社保待遇，又不便使用農村的社會保障福利。改革城鄉二元制的社保政策，將進城農民納入社保范圍，讓農民享有與城市居民同樣的社保待遇。另外，對進城農民的福利待遇可以作為新的補償方式。主要體現在以房換房和就業補助，對于宅基地有償退出的過程中除了貨幣補償，還可以城市房屋為置換，為退地農民提供固定住所。同時提供就業崗位，組織專門的就業培訓，為進城農民提供生存幫助。

我國城鎮化迅速發展，城鎮對農村人口的吸引力逐漸增強，一些農民工也希望通過退出土地得到進城之后的保障，建立農村土地有償退出制度符合我國現階段社會經濟發展的要求。但是農村土地關乎農民的基本生存安全，政策的設計要完善，要堅持意思自治原則，尊重農民的想法，嚴格合理的核查農村土地資產價值，合理估計城鎮的容納能力，使退地農民轉入城市之后就業、生活、居住、養老等等生活各方面得到充分的保障，確保農村土地有償退出機制運行有序、風險可控。