土地征收中征地權的權力配置改革

姚佳婷

南京農業大學人文與社會發展學院，江蘇 南京 210095

征地程序是土地征收的關鍵因素，對于制約政府在征地中權力的行使有重要影響。盡管征地程序日臻完善，其對于政府部門權力的制衡仍不明顯，政府部門濫用權力以致違背征地公益性、侵害失地農民權益的問題時有發生。要使征地程序充分發揮作用，應對征地權的權力配置進行改革。為此，應當從分批次征地和按項目征地兩種模式入手，在廢除按項目征地的基礎上對分批次征地的縱向權力配置進行改革，同時引入人大、人民法院等橫向制約。

一、現行的土地征收權模式及實例評價

我國現行土地征收權模式分為兩種，即分批次征地模式與按項目征地模式。

分批次征地是市、縣政府在土地利用總體規劃指導下按照土地利用年度計劃擬訂征地相關方案后逐級上報有批準權的人民政府，由市、縣政府在得到批準后具體實施的征地方式。由此可知，盡管土地審批權在上級政府，但市、縣政府擁有充分的供地權。分批次征地中征地權的縱向配置主要是土地利用年度計劃的審批權與土地征收后的供地權[1]。

我國對道路、管線工程等項目在年度土地利用計劃外的單獨選址，實行按項目征地。項目可分為政府投資項目和非政府投資項目[2]。前者是政府部門為了滿足社會經濟發展需要而通過財政投資發起的，其征地采取審批制，流程復雜且效率低下，但這又是政府快速獲得土地的不二選擇。后者包括屬于《政府核準的投資項目目錄》的項目和不屬于目錄的項目。屬于目錄的項目實行核準管理，企業向核準機關提交申請后由核準機關審查并作出決定，項目實際由政府部門主導，項目公益性和征地程序合法性難以得到保障，失地農民的合法權益易遭受侵害[3]。不屬于目錄的項目實行備案管理，由企業向地方政府投資主管部門備案。由于項目備案并非行政許可事項，備案所涉信息真實性僅由企業負責，這對企業不能起到實質的制約。因此按項目征地無法真正限制政府逐利，難以從根本上保證征地的公益性。

二、征地權配置改革的具體措施

(一)改革征地權的縱向權力配置

由前文可知，按項目征地模式名存實亡，其本質上與分批次征地模式有同一性，要進行征地權的配置改革應廢除按項目征地同時全力推進分批次征地，其中的關鍵在于完善現行分批次征地模式。

一方面，限制地方政府供地權以防止權力濫用。現行模式中地方政府供地權過大，為了政績其往往將經濟發展作為首要任務這導致征地項目的營利性被擺在首位而公益性則被忽略。要改變這種現狀首先應改革政府的業績考核方式，從源頭為征收程序的合法性及項目的公益性保駕護航。另一方面，利用年度土地利用計劃保障征地項目公益性[4]。本文建議地方政府在編制土地利用年度計劃時明確列出營利性項目和公益性項目，從而約束地方政府，并為省級政府和國務院的審批工作提供一個客觀的標準。

(二)引入橫向權力制約完善權力配置

除上述措施，還應引入橫向權力制約，即應在憲法框架下適度發揮地方人大和法院的作用。

第一，發揮人大對政府的監督作用。根據《土地管理法》第二十五條，省、自治區、直轄市人民政府應當將土地利用年度計劃的執行情況列為國民經濟和社會發展計劃執行情況的內容，向同級人民代表大會報告。但該規定只是籠統地賦予人大監督的權力，人大所聽取的報告的對象和內容都較為局限，這使得人大的監督職能無法發揮實質效果。本文建議將報告的對象擴大到地方人民政府，不僅僅局限于省、自治區和直轄市的人民政府，因為地方政府手中的供地權與上級政府的審批權都對分批次征地中權力的縱向配置起主導作用。同時應當在報告內容中增加年度土地利用計劃、土地征收計劃及其執行情況，使得人大能夠全面地了解征地情況。

第二，加強法院對政府征地的審判監督作用[5]。通過司法機關的介入，能夠對土地征收中產生的糾紛提供一個較為公正客觀的評判標準，有助于通過平和的方式緩和、解決被征地農民與政府間因征地而引發的沖突。同時，法院應當加強對于征地目的正當性、公益性的司法審查制度，進一步完善被征地農民的司法救濟渠道。