關(guān)于行政程序法的思考

焦美娟

西北政法大學(xué)，陜西 西安 710063

羅爾斯在《正義論》中把公正程序比喻為“切蛋糕”的規(guī)則。蛋糕是權(quán)利和利益的象征，對于負責(zé)分配蛋糕的人來說，如果程序性規(guī)則允許他在為別人分蛋糕時可以不加限制地為自己留一塊，那么他很大可能會盡量少地分給別人，而留給自己盡可能多的份額；如果程序性規(guī)則規(guī)定只有在把蛋糕均等地分配給其他人之后，切蛋糕的人才能最后領(lǐng)取到自己的，那么他就會盡最大的努力盡可能地平均分配蛋糕。由此可以看出，程序性規(guī)則對于實現(xiàn)實體權(quán)利是無比重要的。

在我們越來越注重自己的合法權(quán)益是否受到保障的現(xiàn)在，程序法和實體法律一樣，發(fā)揮不可或缺的作用，尤其是在公民與政府的博弈之中，對處于弱勢地位的行政相對人的合法權(quán)益的保護來說，程序法更是必不可少。程序合法、程序正當，也成為檢驗一個行政行為的重要標準。而行政程序法是實現(xiàn)憲法價值的技術(shù)性法律。在固有的憲法性制度框架內(nèi)，我們能夠在多大程度上獲得行政立法的“裁量”空間，是一個值得深思的問題。“中國現(xiàn)代行政法所面臨的處境是，曾以時間先后的線性特征出現(xiàn)于西方社會中的行政法問題，今天則同時以平面特征出現(xiàn)在當下中國社會之中，致使中國現(xiàn)代行政法陷入窘境。”中國現(xiàn)代行政法起步時間短，但是卻要面臨本不是初始階段所要面臨的各種問題，法律之于現(xiàn)實的滯后性，在行政程序法方面尤其表現(xiàn)得淋漓盡致。對于中國復(fù)雜的現(xiàn)實情況來說，在行政程序立法方面，我們要解決的困難更多更棘手，我們需要發(fā)揮更大的想象力和創(chuàng)造力，我們的發(fā)展情況不同于以往各個國家在同時間段的狀態(tài)，因此，我們需要以自己的發(fā)展特色為中心，從自身出發(fā)尋找解決問題的思路。

首先，現(xiàn)代社會的復(fù)雜性體現(xiàn)在行政程序法的多元功能上，它可能不純粹是一種權(quán)利防御行政權(quán)侵害的程序性機制，更應(yīng)該是積極保護行政相對人請求權(quán)實現(xiàn)的制度。如果只是第一種功能，則只需要程式化的規(guī)定一系列限制行政權(quán)的條文，把行政行為和實現(xiàn)行政行為的過程放入法律的約束里即可，而若要進一步積極地保護行政相對人的請求權(quán)，而不是消極地等權(quán)利受到侵害才采取行動，則需要行政程序法的制定兼顧更多的方面。把重心放在行政過程之中，在國家-市場-社會的互動之間完成行政任務(wù)。

其次，由于中國地大物博，各地的情況差異性也特別明顯，在制定法律的時候必須充分考慮到這個方面。我們制定法律的經(jīng)驗一直都是先在地方找試點，在試點的實施情況中總結(jié)經(jīng)驗，最后再在國家層面上制定適用于所有地方的統(tǒng)一規(guī)定。因此，莫于川曾說過“在法定權(quán)限和程序的制度框架之內(nèi)，由地方局部試點積累經(jīng)驗加以完善再到全國范圍內(nèi)予以推行，可以說是法律制度創(chuàng)新的最佳路徑選擇。”行政程序法的制定仍然可以采用這種方法，從地方的立法實踐中總結(jié)出經(jīng)驗，進而推動更多的行政程序地方立法實踐，最后在適當?shù)臅r機向全國推廣。

再次，行政程序法需要發(fā)展出一種行政內(nèi)部自我監(jiān)督機制來保障行政程序法的實施。由于社會對政府的天然的信任程度較低，經(jīng)驗告訴我們，內(nèi)部監(jiān)督往往淪為內(nèi)部不監(jiān)督，無法發(fā)揮實質(zhì)性作用，可是由于內(nèi)部行政行為的特殊性，我們?nèi)匀恍枰粋€有效的內(nèi)部監(jiān)督體制，這就需要我們在涉及該問題時需要進一步創(chuàng)新，力圖使內(nèi)部監(jiān)督切實產(chǎn)生應(yīng)有的作用。

最后，也是最重要的，我們要改變自己傳統(tǒng)觀念里的非法治理念，尊重并支持行政程序中的法治理念，繼而使我們能夠接受行政程序，而不致于引起觀念沖突。非法治觀念的摒棄并非一朝一夕就可完成，它需要我們潛移默化，用文化的力量來改變，最后逐漸消除人們心中抵制法治的觀念。我們要逐漸增強人們對法律的信賴，只有當人們自覺地接受一部法律，進而用其指導(dǎo)自己的生活，并內(nèi)化為行動自覺性，這部法律才能稱之為成功，法律的真正目的不是為了懲罰違背者，而是為了成為一種全社會的信仰。對于行政程序法來說更是如此，它介于行政權(quán)和公民權(quán)利之間，防御更容易傷害公民權(quán)利的行政權(quán)，對于其法治要求來說相對更高，因為它所要防御的“敵人”很強大。

中國需要一部統(tǒng)一的“行政程序法”，這已經(jīng)是許多人的共識，然而，從各國的實踐經(jīng)驗來看，這項工作是很復(fù)雜也很艱難的，再加上中國特殊的發(fā)展情況，使這項工作顯得更為艱難。但是，即使是困難重重，我們也不能放棄為制定“行政程序法”而作出更多的努力。