美國《1978年天然氣政策法案》概述

劉羽淳

天津外國語大學(xué)，天津 300204

一、法案背景

1954年，美國發(fā)生了一起著名的訴訟，菲利普斯石油公司和威斯康辛州政府因為天然氣價格的問題打了一場官司，直接結(jié)果是美國政府出臺新法令，開始全面管制跨州的天然氣銷售價格。這種管制很自然地要照顧消費者的利益，因為他們代表著大部分的民意，而政府管制下的價格對供應(yīng)商而言是入不敷出。州內(nèi)天然氣的市場價高于聯(lián)邦能源委員會所設(shè)定的州際天然氣銷售價格，因此，生產(chǎn)商通常將大部分新開采的天然氣用于州內(nèi)銷售，導(dǎo)致州際市場發(fā)生周期性供應(yīng)短缺。1976年-1977年，州際天然氣供應(yīng)短缺因寒冬進一步加劇，尤其是那些主要依靠管道進行天然氣運輸?shù)牡貐^(qū)，由此引發(fā)了一系列對卡特總統(tǒng)的天然氣提議的爭議。與石油禁運不同的是，天氣危機被視為，至少部分被視為，管理上問題，其責(zé)任應(yīng)歸咎于聯(lián)邦能源委員會制定的過低的州際天然氣銷售價格。而還有一種說法認為是由對其的使用不當(dāng)所致。對此，“能源計劃”解釋道：在1973年-1974年短短一年間，石油價格翻至四倍，以及民眾環(huán)境意識的不斷提高，導(dǎo)致天然氣需求一時間激增，這是天然氣法案在先前沒有預(yù)料到的。在原法案的規(guī)定下，天然氣價格遠遠低于實際價值，存在過度需求，而現(xiàn)存供給也大都浪費在一些不必要的工業(yè)和設(shè)施上。

然而，消費州希望價格管控能延伸到州內(nèi)、州際所有氣體燃料；而產(chǎn)出州要求解除州際和州內(nèi)價格管制。在國會進行了長達18個月的激烈討論后，終于，通過了這項新的天然氣政策法。無疑，天然氣政策法案是卡特能源計劃中最具爭議的一部分。經(jīng)過激烈的爭論和雙方的妥協(xié)，法案最終得以保留卡特總統(tǒng)的大部分提議，尤其是對州內(nèi)市場的價格管控，使國內(nèi)生產(chǎn)的所有氣體燃料都受到價格控制。法案也包括了參議院主要強調(diào)的一點，即分階段取消對新開采天然氣井口價格的管制。此外，還包括增量定價機制。

二、法案內(nèi)容

(一)井口定價

天然氣井口定價制度旨在通過固定公式對其進行定價，鼓勵新天然氣的勘探和生產(chǎn)，其價格會高于現(xiàn)有氣井的天然氣。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會，前身為聯(lián)邦電力委員會(FPC)，被授權(quán)監(jiān)管、協(xié)調(diào)各州內(nèi)和州際市場的天然氣井口銷售，換句話說，監(jiān)管就是除管道銷售或分銷商銷售(非其自己生產(chǎn))以外的全部有償銷售或轉(zhuǎn)讓的天然氣。根據(jù)井口價格所確定的法定程序中天然氣種類的不同，其首次銷售的價格也有所不同。多數(shù)情況下，由各州有關(guān)機構(gòu)(非聯(lián)邦政府)，對氣井進行分類，以確定適當(dāng)?shù)膬r格類別。

在天然氣政策法出現(xiàn)之前，產(chǎn)出州(除新墨西哥州以外)并沒有對天然氣銷售實行價格管制，而聯(lián)邦政府對生產(chǎn)者的價格管制也只限于州際的批發(fā)銷售。如上文所述，在聯(lián)邦監(jiān)管方案下，聯(lián)邦能源委員會(FPC)所制定的天然氣在州際市場銷售的價格遠低于州內(nèi)市場價格，導(dǎo)致州際運輸管道公司在市場中處于劣勢，無法獲得足夠的天然氣用于再次銷售。

對此，天然氣政策法進行了修訂：對新投入州內(nèi)和州際市場的天然氣實行相同最高限價，而對于已存在于市場中的天然氣則依然遵循該法案之前的價格規(guī)定。

(二)增量定價

能源計劃中的增量定價條款旨在保護高優(yōu)先級用戶免受其所允許的較高的天然氣價格的壓力，而低優(yōu)先級用戶要支付更高的價格使用天然氣，要求州際管道公司建立一種特殊的價格遞增體系，每家管道公司都要對工業(yè)和公共電力公司的天然氣消費者收取一定額外費用。因此，如果要使用天然氣作為工業(yè)鍋爐燃料則必須支付更高的價格，但同時也設(shè)定了上限。

到了二十世紀八十年代初，增量定價政策的假設(shè)逐漸被市場環(huán)境淘汰。《天然氣政策法》所認可的高價刺激了新天然氣的勘探和生產(chǎn)，管道公司甚至開始鼓勵工業(yè)天然氣消費以抵消供給過剩。因此，在1987年5月，國會取消了天然增量定價的規(guī)定，同時也廢除了《發(fā)電廠和工業(yè)燃料使用法案》。

(三)緊縮政策

在天然氣政策法中，國會首次在非緊急情況下直接建立能源緊縮優(yōu)先體系來對州際管道公司的天然氣供應(yīng)進行分配。盡管該優(yōu)先權(quán)的數(shù)量有限，但其和聯(lián)邦電力委員會所提出的緊縮計劃完全不同。

《天然氣政策法案》在第五章中規(guī)定了天然氣使用的三項最高優(yōu)先原則(按降序)：

1.住宅/居民使用優(yōu)先，包括學(xué)校、醫(yī)院及小型商業(yè)機構(gòu)。

2.必要的農(nóng)業(yè)消耗優(yōu)先。

3.必要的工業(yè)加工和原料消耗優(yōu)先。

這些優(yōu)先原則主要應(yīng)用于州際管道體系，當(dāng)?shù)亟?jīng)銷(配氣)公司無需將其應(yīng)用于終端消費者(增量定價機制亦是如此)。因此，經(jīng)銷商和州監(jiān)察機構(gòu)在將天然氣分配給終端消費者時無需遵守優(yōu)先原則。

(四)緊急授權(quán)與交通運輸

《天然氣政策法案》中的第三章對能源危機時總統(tǒng)職權(quán)的授予做出了規(guī)定，其可以看作是對《緊急天然氣法案》的重新頒布。而值得關(guān)注的是，該法案對交通管理局的規(guī)定同先前法案大相徑庭。《天然氣政策法》中第311條規(guī)定使“聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會”有權(quán)授權(quán)州際管道公司代替州內(nèi)管道公司或當(dāng)?shù)胤咒N機構(gòu)運輸天然氣，州內(nèi)公司也有同樣的權(quán)利代替州際公司，這一規(guī)定有助于促進國內(nèi)天然氣運輸網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展。同時，該條款規(guī)定，州內(nèi)和州際管道公司的運輸費用必須公平且合理。

在法案頒布的最初幾年，天然氣井口價格開始上漲，刺激了天然氣的勘探與開發(fā)，可需求的不斷減少使市場逐漸飽和，最后變?yōu)楣┐笥谇蟆６湓蛑饕谟趦煞矫妫?/p>

1.兩次石油危機無疑對世界經(jīng)濟造成了重大沖擊，能效不斷提高以及替代能源的影響，使原油價格急轉(zhuǎn)直下。

2.法案禁止新建工業(yè)鍋爐和發(fā)電廠使用天然氣為燃料，又進一步迫使大量工業(yè)用戶改用煤炭等其他能源。

天然氣供應(yīng)過剩，而需求又被抑制，為天然氣供應(yīng)市場帶來了消極影響。

此外，該法案頒布后，長期面臨天然氣短缺的管道公司立即著手與上游企業(yè)簽訂了許多長期合同，由此出現(xiàn)了“照付不議”協(xié)議。“照付不議合同是指即使賣方未提供產(chǎn)品或者服務(wù)，買方也必須支付一定款項的協(xié)議。”因此當(dāng)天然氣供大于求時，管道公司的用戶們發(fā)現(xiàn)直接從生產(chǎn)者購買天然氣再通過管道公司輸送的價格比從管道公司直接購買更劃算，給簽訂“照付不議”協(xié)議的管道公司帶來巨大經(jīng)濟壓力。

對于第311條條款的支持者來說，他們無法預(yù)料到這一政策對未來的影響，而事實上，在二十世紀八十年代，它被視為向重建天然氣管道工業(yè)邁出的關(guān)鍵一步，使管道公司的運輸服務(wù)解除捆綁，盡管先前法律也曾授權(quán)對運輸服務(wù)取消捆綁，但不同之處在于，本條款的授權(quán)建立在一定的“自我執(zhí)行”的基礎(chǔ)之上的，即對特定的運輸服務(wù)不再需要預(yù)先審批。

到了九十年代，311條款的重要性開始逐漸褪色，“聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會”對州際天然氣運輸保留了“實用主義”的管理模式，同時，為市場提供了一定的競爭空間，“聯(lián)邦能源委員會”開啟了重構(gòu)天然氣產(chǎn)業(yè)的新時代，但允許用戶選擇生產(chǎn)者由管道公司提供運輸服務(wù)的模式依舊被保留了下來。由此，分階段解除價格管制，州際州內(nèi)市場的融合，“自我執(zhí)行”的交通運輸共同構(gòu)成了九十年代競爭性天然氣市場的關(guān)鍵因素。

最后需要說明的是，雖然卡特政府力排眾議將聯(lián)邦管制權(quán)擴大至州內(nèi)天然氣的價格，一定程度上削弱了州際管制權(quán)，然而二十世紀七十年代后期，聯(lián)邦管制機構(gòu)在管制州際電力和天然氣費率方面試圖強制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)卻遭到了州際政府的成功狙擊。作為補救，聯(lián)邦政府只好要求各州管制結(jié)構(gòu)考慮在其認為適當(dāng)?shù)那闆r下選擇12項具體的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。