試論預算執行訴訟的主體
——以檢察機關為對象的分析

曾發亮

華中師范大學法學院，湖北 武漢 430079

一、預算執行訴訟——檢察機關的新職權

眾所周知，檢察機關要想提起預算執行訴訟，其就必須具備原告的起訴資格。那么檢察機關獲得起訴資格的根據是什么？關于這個問題，西方國家公共信托理論、我國現有的法律規定及精神、檢察機關自身的優勢或許對我們有所幫助。

(一)檢察機關原告資格取得的理論基礎

1、當事人適格理論的突破

所謂當事人適格，是指當事人對于作為訴訟標的權利或法律關系可以實施訴訟并請求本案判決的資格。①該理論適用于一般的訴訟，比如民事和行政訴訟，當事人就必須符合該理論的要求。但是，現實情況卻是，某些民事和行政法律關系卻與具體的當事人沒有利害關系。比如在我國的行政法律關系中，其中一部分的行政法律關系有具體的行政相對人，因此可以根據當事人適格理論提起行政訴訟。然而，還有一部分行政法律關系，其并沒有具體的行政相對人，其與社會公眾的生活有關，以公共事務的管理為內容，所以這一部分關系從某種程度上來說調整的就是公共利益關系，而非一般行政訴訟中的具體行政相對人之間的權利義務關系。②那么問題在于，當行政機關的違法行為侵害了社會公共利益時，是否可以將行政機關訴至法院，要求其承擔法律責任？如果可以提起訴訟，那么在這種情況下，誰可以成為適格當事人，從而提起公益訴訟？毫無疑問，最合適的莫過于檢察機關。換句話說，為了保護受到行政機關違法預算執行行為侵犯的社會公共利益，法律可以賦予檢察機關在某些特定領域以“訴的利益”。

2、公共信托理論

“公共信托”產生于羅馬法，根據這一理論，非屬私人的水、空氣、河流等自然資源和財政稅收等是國民的共同財產，為了公共利益和公眾利用之目的，國民通過委托方式由政府管理這些財產。③根據這一理論，國民將自己所擁有的部分權利讓渡給政府，通過委托的方式由政府管理這些財產。因此，政府就必須盡到善良管理人的義務，管理和保護好這些財產。如果政府沒有保護好這些財產，或者侵犯委托人的合法權益，或者不公正的對待多數受益人，那么委托人就有權要求政府履行自己的義務，保護其所委托的公共財產。既然國民可以將部分財產委托給國家管理，那么國民同樣可以將其部分訴權委托給國家行使，由國家的特定機關來行使該項權利。④根據這一理論，我國全國人民代表大會既然代表人民，那么其可以讓司法介入到對公共利益的保護之中，比如讓檢察機關來保護公共利益。由此，當違法的預算執行損害了社會大眾的權益時，作為公共利益代表的檢察機關就可以向人民法院提起預算執行訴訟，要求行政機關承擔相應的法律責任。

(二)檢察機關取得原告資格的法律支撐

《中華人民共和國行政訴訟法》第255條第4款規定：人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。由此可見，我國已經從法律上賦予了檢察機關一定范圍內提起行政公益訴訟的原告資格盡管沒有提到是否可以就違法的預算執行提起訴訟，但根據全面依法治國的精神和將權力關進制度的籠子的精神，將違法的預算執行列入行政公益訴訟中也是必然的選擇。

二、檢察機關取得原告資格的可行性分析

(一)檢察機關本身就是法律監督機關

《中華人民共和國人民檢察院組織法》規定檢察機關是我國的法律監督機關，且其負有保護國家財產和社會公共財產的職責。⑤同時《中華人民共和國預算法》規定檢察機關也享有對國家機關的監督權。⑥政府的違法的預算執行行為，其本身就違反了預算法和預算計劃，因此，作為國家的法律監督機關，檢察機關自然有權力對政府的違法預算行為進行監督。因此，檢察機關作為我國的法律監督機關，其理應有權對預算執行行為進行監督。

(二)檢察機關具有相對的獨立性

我國憲法規定檢察機關獨立行使檢察權。⑦盡管在現實生活中檢察機關行使檢察權時會受到行政機關的干預，但是在司法改革逐步落實的情況下，我國地方檢察機關、審判機關的人力、物力、財力都將收歸省一級的司法機關管理，并且訴訟管轄也不再完全與行政區劃相同，目前部分地區已經在實行新的制度。所以，在檢察機關和審判機關的獨立性大大增強的情況下，人民檢察院和人民法院能夠獨立自主提起訴訟、審理預算案件而不受行政機關的干擾。

(三)檢察機關有很強的訴訟能力

檢察機關作為專業的法律監督機關和公訴機關，其工作人員不僅接受過至少四年的法學專業教育，擁有較高的法學專業素養，且其通過辦理各種案件也積累了相當豐富的辦案經驗，在調查取證、出庭應訴等方面具有無可比擬的優勢。不僅如此，其每年都會有國家撥付的經費，因此不用擔心訴訟的成本問題。

(四)現行監督制度的無力

根據我國預算法的相關規定，預算執行的監督主要是人大監督同級人民政府和其所屬部門，政府審計部門、監察部門、財政部門對同級其他部門和下級政府、下級部門進行監督，上級政府對下級政府及其下級政府部門的監督。雖然看似有多重監督制度，然而這些制度并沒有起到很好的作用。政府自身對自身的監督，其既當運動員又當裁判員，本身就很難做到自我監督。即使是不同的部門互相監督，但其終歸仍屬于行政系統，部門間仍有各種各樣的利益聯系，自然也很少啟動監督、問責程序。即使真的啟動了這些程序，往往也是大事化小、小事化了，實際上也沒有起到實質上的監督作用。至于人大，盡管其享有對政府及其各部門的監督權，但是從現實中來看，我國人大由于與政府間的工作關系較為密切，因此其本身也很少啟動相關問責程序。因此，盡管人大及政府本身具有對預算行為的監督、問責的權力，但由于其本身并不行使這些權力，所以導致其監督、問責權力的虛化，預算執行中的違法行為也就不會真正得到糾正和制裁。并且，檢察機關的介入還可以填補因權利主體不明確而無人起訴的漏洞，還能夠在一定程度上限制訴權濫用。

三、檢察機關在訴訟中的法律地位

檢察機關在提起預算執行訴訟中，其法律地位是什么，也值得我們探討。根據目前學界的探討，主要有以下幾種學說：第一：法律監督說，即在提起訴訟后，檢察機關只能處于法律監督者的地位；第二種：雙重身份說，即在提起訴訟后，檢察機關既是原告，也是法律監督者；第三：原告人說，即檢察機關在訴訟中處于原告的位置；第四：公益代表人說，即在檢察機關是公共權利的代表；第五：公訴人說，即提起訴訟后，其是以公訴人的身份參與訴訟。⑧在這幾種學說中，筆者認為，公訴人說比較妥當。首先，就第一種學說來說，其只關注到了檢察機關在訴訟中法律監督者的角色，卻忽略了其享有的原告的權利。對第二種學說來說，檢察機關既是原告，又是法律監督者，這也是說不通的。作為原告，其與被告從法律角度來看是平等的，法官在二者中保持相當的中立性從而公平公正的審理案件。然而，在預算執行訴訟中，檢察機關不僅僅起著原告的作用，其同時還要履行法律賦予它的監督職能，監督法院和原告、被告。因此當檢察機關提起訴訟時，其就變成了自己監督自己，既是裁判員，又是運動員，那這又何以保障司法的公平公正？針對第三種學說，檢察機關不僅僅扮演著原告的角色，同時還起著法律監督的作用，前面已有論述，不多贅述。對于第四種學說，雖然其具有一定的合理性，但是也具有巨大的缺陷。該理論僅僅從行政公益訴訟的目的來對檢察機關的法律地位進行界定，而忽略了其法律監督的屬性，具有不完整性。至于最后一種學說，公訴人說，筆者認為是符合檢察機關的法律定位的。首先，從目的來看，“公訴”的目的就是為了維護社會的公共利益。比如刑事公訴，檢察機關與公訴的對象就沒有任何關系，其目的就是為了打擊犯罪，懲惡揚善，從而維持良好的社會秩序，而這就是對社會公益的維護，而預算執行訴訟也可以起到保護社會公益的作用。其次，雖然檢察機關在預算執行訴訟中起著原告的作用，可由于它是國家公權力機關，其又不同于一般的原告，而是一個有著強有力的公權力的原告。最后，檢察機關所起的法律監督的作用也在公訴人的法律定位中得到體現。我國《刑事訴訟法》規定，人民法院在審判過程中有不符合法律法規的規定的，檢察機關可以依法行使監督權。同時對法院確有錯誤的判決和裁定可以提起抗訴，并對執行進行監督。而在行政公益訴訟中，檢察機關也同樣起著這樣的作用。所以，只有當檢察機關作為公訴人時，其才既具有原告，又具有法律監督者，同時又代表社會公眾利益的三重屬性。因此，就我國的情況來看，檢察機關是提起預算執行訴訟最合適的主體。

[ 注 釋 ]

①朱漢卿.檢察機關的行政公益訴訟原告人的資格探討——以民事訴訟法修正案的頒布、民事公益訴訟的確立為契機[J].江漢大學學報(社會科學版)，2013(1).

②王太高.訴的利益與行政公益訴訟[J].甘肅政法學院學報，2007(6).

③張曉玲.行政公益訴訟原告資格探討[J].法學評論，2005(6).

④張曉玲.行政公益訴訟原告資格探討[J].法學評論，2005(6).

⑤《中華人民共和國人民檢察院組織法》第一條：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關.”第四條：“人民檢察院通過行使檢察權，鎮壓一切叛國的、分裂國家的和其他反革命活動，打擊反革命分子和其他犯罪分子，維護國家的統一，維護無產階級專政制度，維護社會主義法制，維護社會秩序、生產秩序、工作秩序、教學科研秩序和人民群眾生活秩序，保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利，保衛社會主義現代化建設的順利進行.”

⑥《中華人民共和國預算法》九十一條：“公民、法人或者其他組織發現有違反本法的行為，可以依法向有關國家機關進行檢舉、控告.”

⑦《中華人民共和國憲法》第一百三十一條：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉.”

⑧王珂瑾.行政公益訴訟制度研究[M].山東：山東大學出版社，2009，8：186-187.