完善轉移支付制度的法律思考

高以晴

中南財經政法大學，湖北 武漢 430073

一、我國財政轉移支付制度的歷史沿革

(一)我國財政轉移支付制度的初步實踐

財政轉移支付制度產生于十七世紀，澳大利亞是最早將它制度化的國家，直到1994年我國實行分稅制改革才正式引入財政轉移支付的概念。但在分稅制改革實行之前，我國已經存在不系統的財政轉移支付實踐。自新中國建立以來，根據第七屆三中全會上毛主席的報告《為爭取國家財政經濟狀況的基本好轉而斗爭》，我國開始實行高度集中的財政制度，地方沒有財政權，以財政收入“分成”為基礎，實行計劃經濟體制下的轉移支付。1958年以前，每年中央對地方預算進行核定，首先由地方固定財政收入和固定比例分成抵補，不足部分則由中央調劑收入彌補。1958年大躍進之后，各地方政府的財政收支相抵后，收不抵支的部分由中央財政給予補助，收大于支的部分則按一定比例上繳中央財政。[1]因而，我國財政轉移支付制度形成初期，主要包括收入分成、體制上繳、體制補助、中央專項撥款四種主要形式，該時期下我國財政轉移支付制度沒有任何法律效力，規范性無從談起。

(二)改革開放后我國財政轉移支付制度的發展

1980年-1993年時期下，我國財政體制發生重大變革，因此該過渡時期下的轉移支付也不穩定。相較于改革開放之前，財政上實施劃分稅種、核定收支、分級包干的制度，出現了地方和中央分配財源的變化，明確了中央與地方的收支關系。一方面，保留收入分成、定額上繳的轉移支付方式；另一方面，對于落后地區專項撥款、設置發展基金，同時對于民族自治地區進行定額補助。因此，改革開放以后，地方財政更加具有活力，但中央財政與地方財政之間仍然不均衡，專項補助逐年上漲使得中央財力不足。

(三)分稅制改革以來我國財政轉移支付制度的發展

隨著我國市場經濟的發展，1994年國務院頒布《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，我國開始全面推行分稅制改革。其主要內容包括：根據各級政府的職能明確相關事權，繼而依照中央政府及地方各級政府的事權厘定財政支出范圍；劃分稅種，歸為中央稅、地方稅、中央地方共享稅，繼而確定各級政府的財政收入范圍；確立了財政轉移支付形式，稅收返還、體制上繳、專項補助和結算補助。自1994年分稅制改革至今，經過二十多年的發展，已經形成了具有中國特色的財政轉移支付制度，包括一般性轉移支付、中央對地方的稅收返還、專項轉移支付三類，其中專項轉移支付包含配套撥款、非配套撥款兩種形式。

二、我國財政轉移支付制度的現狀

(一)我國現行轉移支付制度的規范體系

至今，我國仍沒有建立專門的轉移支付法，通常由國務院和財政部制定的規范性法律文件，調整中央財政與地方財政之間的關系。例如，1994年國務院頒布的《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》中涉及稅收返還、體制上繳、專項補助等內容；1995年財政部頒布的《1995年過渡時期轉移支付辦法》通過對一般性轉移支付進行具體規定從而縮小地方政府之間的財政差距；2014年對《預算法》進行修改，其中第十六條明確國家實行財政轉移支付制度，同時對轉移支付制度的目標、原則、主要形式進行規定。因此，以2014年修改后的《預算法》為統領，由國務院、財政部、省市級地方政府出臺的規范文件為輔助，形成了我國現行的財政轉移支付規范體系。

(二)我國現行轉移支付制度的主要問題

1、政府間事權、財權劃分不清

合理劃分政府之間的事權、財權是實施財政轉移支付的前提。事權，即政府基于其公共職能于一定的范圍內提供公共商品和服務的權力。財權，即政府基于其公共職能組織財政收入、安排財政支出的權力。[2]而財政轉移支付是基于既定的政府事權、財權框架下，財政資金在政府之間流動從而實現雙向均衡的目標。自1994年我國實施分稅制改革以來，關于政府間的財權劃分較為明確，但事權劃分的規定較為原則性，尤其是省以下政府之間的財權劃分極為不清晰。基于此，各級政府的職責不明確，難以有效地提供公共商品和服務，大大降低了財政轉移支付的資金配置效率。

2、轉移支付制度結構不完善

首先，我國財政轉移支付具有雙向性的特點，不僅包括上級政府對下級政府轉移支付，還保留了原有體制中下級政府對上級政府的上解，財政資金雙向流動的模式降低了財政資金配置效率。其次，我國現存的財政轉移支付方式分類缺乏科學性。稅收返還是分稅制改革中的產物，中央政府為取得地方政府的支持、保護地方政府的既得利益[3]，但實踐表明“基數法”的稅收返還形式加劇了政府間的財政差距。一般性轉移支付即“無條件補助”，不規定所撥出資金的具體用途，有利于提高受援助的地方政府的基本財政能力，是實現財政均等化的主要方式，但實踐表明一般性轉移支付所占比例愈來愈低，一般性轉移支付撥付的財政資金也被指定用途。而專項轉移支付較為不規范，立項審批不規范、財政資金挪用和擠占現象嚴重。

3、轉移支付制度法律位階低

我國現存的財政轉移支付法律制度立法上主要由政府主導、法律位階低，一直為學術界所詬病。而缺乏有力的法律保障，財政轉移支付制度難以具有權威性和規范性。首先，2014年修改后《預算法》作為目前財政轉移支付制度的最高法律依據，將轉移支付納入預算進行監督，但《預算法》中涉及財政轉移支付制度的條文較少且多為原則性規定，沒有操作細則難以指導約束實踐。其次，國務院和財政部頒布的諸如管理辦法等法律文件作為轉移支付制度的主要依據，行政性色彩濃重、不具有穩定性。最后，地方規章作為省以下政府轉移支付的法律依據，內容設計不規范、效力位階很低。總之，專門的轉移支付法的缺位，僅靠龐雜的法律文件進行約束，轉移支付制度難以正常運行。

三、財政轉移支付制度的功能

(一)財政轉移支付制度的經濟功能

首先，財政轉移支付制度發揮著對財政資金的公平分配的功能。通過稅收的收入功能資金由地方政府向中央政府流動，而通過一般性轉移支付制度實現公共資金的二次分配[4]，實現各地方政府的財政能力大致均等。其次，財政轉移支付制度促進落后地區的經濟發展。我國地域遼闊，各地的地理環境、資源條件等生產要素差距較大，地方間經濟發展不均衡，因而通過專項轉移支付制度加大對落后地區的財政資金的投入，促進社會公平。再次，財政轉移支付制度有助于解決地方公共商品的外部性問題。從經濟學的角度，提供公共商品和服務的一方政府，由于其邊際成本大于邊際收益將帶來收益外溢問題，因而提供轉移支付制度對該政府進行財政補助，達到優化公共資源配置的效果。最后，財政轉移支付制度維系著中央政府的主導地位。在目前的分稅制體制之下，中央政府的財權往往大于其事權，通過利益誘導的手段對地方政府行為進行調控，貫徹中央政策的實施。

(二)財政轉移支付制度的社會功能

首先，財政轉移支付制度有利于基本人權的實現，諸如九年義務教育的普及、公共衛生醫療建設等公共服務都有利于公共資金的大量投入，轉移支付制度促進財政資金向地方政府流入，保障公民的基本生活條件。其次，財政轉移支付制度有利于實現社會公平和穩定。基于不同地區經濟水平不同，地方政府僅靠地方財政提供給本區域內的公共服務差距較大，導致中西部地區人才流失，加大貧富差距，誘發不安定因素。最后，財政轉移支付制度也是實現財政民主化的必然要求。財政收入來源于人民，因而財政支出也應當公平合理安排，“取之于民，用之于民”。根據人民的意思表示，對財政資金進行二次調配，推動基本公共服務均等化，人民受益程度大致均等。

四、域外轉移支付制度的經驗啟示

(一)美國

美國是典型的聯邦制國家，分為聯邦、州、地方政府，實行三級預算。美國的財政轉移支付制度主要分為有條件撥款和無條件撥款，其中有條件撥款的規模較大、用途規定很明確。對于無條件撥款，根據財政收支等因素規定分配標準，國會享有決策權，不設定資金用途。對于有條件撥款，具體分為專項撥款和分類撥款，專項撥款通常要求州或地方政府輔以配套資金，分類撥款要求資金用于某一確定領域但不作具體項目限制，比如要求用于教育、交通、社區建設等特定領域。

(二)德國

德國實行“財權集中、共享分稅為主、橫向均衡”的分稅制[5]，在此前提下形成了一套獨具特色的橫縱結合的轉移支付體制。一方面，德國的橫向轉移支付包括增值稅在各州之間進行分配，財政能力較強的州直接劃撥資金給財政能力較弱的州，實現橫向財政平衡。另一方面，德國的縱向轉移支付包括聯邦對州以及州對地方的轉移支付，其中聯邦對州的轉移支付包括共享稅的分配、聯邦補充撥款、共同任務撥款，而州對地方的轉移支付則包括一般性財政撥款、指定用途的財政撥款。

(三)澳大利亞

澳大利亞是一個聯邦制國家，分為聯邦、州、地方政府，和美國體制大致相同。澳大利亞憲法中確立了實現公共服務均等化作為財政轉移支付的主要目的。澳大利亞的轉移支付方式也分為一般性補助、專項補助兩種。不同于其他國家，澳大利亞設立了兩個機構負責管理財政轉移支付。其中聯邦國庫部作為政府專設機構，負責確定轉移支付的規模、額度等，而聯邦撥款委員會作為民間機構，負責對撥款標準、因素選擇等進行實地調研，最后向聯邦政府提出建議。

(四)日本

日本屬于中央集權制國家，分為中央、都道府縣、市町村三級政府，中央政府掌控絕大部分的財政收入，而地方政府承擔著大部分的事權。因而在日本中央政府對地方政府的轉移支付規模很大，以彌補央地事權與財權不對稱的缺陷。主要采取了三種轉移支付形式對地方財政進行補助：地方交付稅、地方讓與稅、國庫支出金。日本轉移支付制度也屬于有條件撥款和無條件撥款相結合的模式，通過法律明確政府間財權和事權并規定了嚴格的法定程序，因而穩定性強，其轉移支付制度發揮效用較好。

五、轉移支付制度的法治化建議

(一)轉移支付法立法構想

財政轉移支付制度作為國家宏觀調控的重要手段，旨在均衡各級政府財政能力，協調各方經濟發展。而我國轉移支付制度起源較晚且由于基本法的缺位，在實踐過程中轉移支付行為被隨意濫用。只有早日頒布財政轉移支付專項法律，才能使得政府的轉移支付行為受到規范約束和監督。對于轉移支付法立法應當明確以下主要問題：首先，調整轉移支付的結構，僅保留一般性轉移支付和專項轉移支付兩種形式，逐步取消稅收返還、地方上繳等落后的方式[6]。以一般性轉移支付主體，建立科學的財政資金分配測算方式，真正發揮財政均等化的作用。對于專項轉移支付，應當明確法定立項條件、公開透明的程序以及嚴格的資金監督制度，以實現諸如產業扶持等宏觀調控的目的。其次，設置獨立的財政轉移支付決策機構，通過法律授權的方式對該機構的職能和責任進行具體規定，轉移支付制度才能去行政化。最后，完善相關責任機構的法律責任，建立多元化的監督制度。轉移支付行為應當同時受到立法機關、行政機關、社會群體的監督，落實財政資金的使用，評估專項轉移支付資金的效果。

(二)相關配套制度的完善

首先，明確政府干預與市場調控的界限，財政職能的過度越位將導致財政負擔過重，而財政職能的缺失將導致公共商品和服務的不足。因此，針對專項性轉移支付，一方面出清競爭性領域的財政資金配套；另一方面，規范救濟型、應急型專項資金配置。其次，合理分配、明確劃分政府間的事權、財權。一方面，在“營改增”的政策下，地方政府主體稅種缺失，應當積極尋求穩定的稅種接力成為地方主體稅種，強化地方政府的財力；另一方面，通過規范性法律文件明確各級政府的事權范圍或者通過簡化政府層級結構的方式將政府的事權具體化。最后，建立中央與地方政府之間事權協商機制，保護地方政府的權益，協調各級政府之間的財政關系。因而，推進轉移支付法專項立法，同時完善相關外部制度，從法學的視域化解困境，促進財政轉移支付制度規范有效的運行。