論加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位編外用工的監(jiān)督

屠建學(xué)

甘肅行政學(xué)院法學(xué)部，甘肅 蘭州 730010

一、對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位編外用工進(jìn)行監(jiān)督的法律依據(jù)

《勞動(dòng)法》第2條第2款規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和與其建立勞動(dòng)合同關(guān)系的勞動(dòng)者，依照本法執(zhí)行。”《勞動(dòng)合同法》第2條第2款也明確了“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和與其建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同，依照本法執(zhí)行”。以上法律規(guī)定說(shuō)明，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和與其建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同，依照《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》執(zhí)行。也就是除公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的人員，以及事業(yè)單位中實(shí)行聘用制的工作人員外，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體與其他包括編外人員在內(nèi)的勞動(dòng)者均應(yīng)當(dāng)建立正式的勞動(dòng)關(guān)系，并執(zhí)行《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》。法律的規(guī)定既為編外用工人員權(quán)益保護(hù)提供了法律保護(hù)傘，也為編外用工“規(guī)范化、制度化”①以及監(jiān)督部門履行職責(zé)提供了法律依據(jù)。

二、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位執(zhí)行《勞動(dòng)合同法》的現(xiàn)狀分析

在《勞動(dòng)合同法》實(shí)施前，大量國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位在編制外招用勞動(dòng)者時(shí)，并沒(méi)有與勞動(dòng)者訂立書(shū)面合同；那么在《勞動(dòng)合同法》實(shí)施十年后，這一情況是否有大的改觀呢？根據(jù)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位編外用工的實(shí)際情況，筆者對(duì)甘肅省的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等用人單位制定用工方面的規(guī)章制度及其執(zhí)行情況、用人單位與勞動(dòng)者訂立和解除勞動(dòng)合同的情況、用人單位參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)和繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的情況等三個(gè)方面進(jìn)行了相關(guān)調(diào)研。

(一)用人單位制定規(guī)章制度及其執(zhí)行的情況

以甘肅為例，筆者的調(diào)研顯示，甘肅省國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位在編外用工中制定及執(zhí)行規(guī)章制度的情況不容樂(lè)觀。調(diào)查資料表明，甘肅省的大部分國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位并沒(méi)有制定針對(duì)編外用工的系統(tǒng)規(guī)章制度，更談不上按法律要求執(zhí)行規(guī)章制度。如果嚴(yán)格執(zhí)行《勞動(dòng)合同法》規(guī)定，僅此一條就足以使用人單位品嘗敗訴之果。根據(jù)該法第七十九到八十五條的規(guī)定，用人單位的違規(guī)賠償，受益人是利益受到損害的勞動(dòng)者本人。也就意味著以往勞資關(guān)系中處于弱勢(shì)地位的一方將是新法的監(jiān)督者和直接受益者，因此其積極性將是空前的，這是以往我們從未面對(duì)的局面。盡管國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位尤其是國(guó)家機(jī)關(guān)在編外用工方面勞資糾紛對(duì)簿公堂的案例還不是太多，但是筆者以為隨著一個(gè)個(gè)勞動(dòng)者權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒、維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，一旦有一天他們?cè)V諸法律途徑保護(hù)權(quán)利，敗訴的天平必然會(huì)傾向于用工方。

為了維護(hù)法律的尊嚴(yán)、為了保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益、為了避免國(guó)有資產(chǎn)因敗訴而無(wú)謂流失，勞動(dòng)監(jiān)察部門必須加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位在編外用工中制定及執(zhí)行規(guī)章制度的監(jiān)督監(jiān)察。

(二)用人單位與勞動(dòng)者訂立和解除勞動(dòng)合同的情況

調(diào)查顯示，甘肅省國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位在編外用工中有很多單位并未與勞動(dòng)者簽訂書(shū)面勞動(dòng)合同。筆者在甘肅省某著名高校調(diào)研中發(fā)現(xiàn)該高校有一個(gè)水暖工，從1986年起就一直在該高校工作，可身份依然是臨時(shí)工，月工資僅1760元(08年時(shí)月工資僅560元)，和從事同工種并且工作量不如他的同工齡正式職工相比，收入相差近2000元。雖然這僅僅是個(gè)個(gè)案，但工作年限在1年以上卻沒(méi)有書(shū)面勞動(dòng)合同的用工人員在甘肅省的國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位卻是比比皆是。由于《勞動(dòng)合同法》嚴(yán)肅地明晰了勞動(dòng)關(guān)系的建立形式，明確設(shè)立了簽訂書(shū)面勞動(dòng)合同的時(shí)限、違規(guī)處罰及視同建立勞動(dòng)關(guān)系的條件(第七條、第十條、第十四條、第八十二條)，而且與勞動(dòng)合同相違背的規(guī)章制度、集體合同都以有利于勞動(dòng)者的為準(zhǔn)。因此，書(shū)面勞動(dòng)合同即將成為協(xié)調(diào)勞資關(guān)系的主要依據(jù)，勞動(dòng)合同也將從偏于形式轉(zhuǎn)而凸顯內(nèi)容。而從前述分析看，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的現(xiàn)行用工面臨著巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

(三)用人單位參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)和繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的情況

通過(guò)我們對(duì)用人單位暗訪、編外就業(yè)人員交談以及去社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)查詢，我們發(fā)現(xiàn)大多數(shù)用人單位并沒(méi)有全面組織編外人員參加社會(huì)保險(xiǎn)。在就這一問(wèn)題和編外人員進(jìn)行交流時(shí)，很多人甚至不知道參加社會(huì)保險(xiǎn)是他們的權(quán)利。

以上情況表明，甘肅省對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位編外用工人員權(quán)益保護(hù)的實(shí)際情況不容樂(lè)觀，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位編外用工問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，促使國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與所有勞動(dòng)者建立和諧的勞動(dòng)關(guān)系也就在于顯得尤為迫切。

三、加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位編外用工監(jiān)督的重要意義

(一)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位編外用工監(jiān)督，督促機(jī)關(guān)事業(yè)單位等用工主體依法用工，是對(duì)“法律面前人人平等”這一法律基本原則的尊重

眾所周知，《勞動(dòng)合同法》擴(kuò)大了勞動(dòng)合同的適用范圍。不僅企業(yè)和與之建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者之間要受該法的調(diào)整，而且國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和與之建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者之間也要受到該法的規(guī)范。《勞動(dòng)合同法》出臺(tái)后，大量企業(yè)就如何應(yīng)對(duì)法律，防范用工風(fēng)險(xiǎn)，做了充分的準(zhǔn)備及應(yīng)對(duì)工作。同時(shí)，整個(gè)社會(huì)也把關(guān)注的焦點(diǎn)放在了企業(yè)界如何執(zhí)行《勞動(dòng)合同法》以保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)益上面，放在了企業(yè)如何履行法律規(guī)定的義務(wù)上。近年來(lái)，學(xué)者們對(duì)用工對(duì)象平等待遇或“均等待遇”②關(guān)注不少，但對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的編制外用工卻始終沒(méi)有得到應(yīng)有的關(guān)注，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位編外用工人員權(quán)益保護(hù)沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。同是用工主體，在法律適用上的事實(shí)差異，會(huì)使企業(yè)用工主體產(chǎn)生法律上的不平等感，會(huì)影響我國(guó)法律的尊嚴(yán)。所以，從維護(hù)法律尊嚴(yán)，踐行法律所追求的平等精神的角度出發(fā)，一定要平等對(duì)待、同等要求各類用工主體。而加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位履行勞動(dòng)合同的監(jiān)督，保證國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等用工主體依法用工，才能使企業(yè)用工主體在用工過(guò)程中有平等感，才能更好的督促企業(yè)用工主體依法用工，實(shí)現(xiàn)在用工方面的“官民”平等。

(二)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等用工主體編外用工的監(jiān)督，有利于淡化機(jī)關(guān)、事業(yè)單位中存在的“官本位”意識(shí)

長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位中存在較強(qiáng)的“官本位”意識(shí)。近幾年來(lái)，官本位意識(shí)在我國(guó)有所滋長(zhǎng)，“正向社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域蔓延”③。在我們建設(shè)法治社會(huì)的今天，這種“官本位”意識(shí)無(wú)形中已成了阻礙法治社會(huì)建設(shè)的絆腳石。法治社會(huì)的最大特點(diǎn)就是擯棄位階，倡導(dǎo)平等，然而國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等用工主體在長(zhǎng)期的編外用工過(guò)程中卻存在大量的不與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同、不交納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等違法用工及侵犯勞動(dòng)者合法權(quán)益的情形，這種情形既造成了用工主體與勞動(dòng)者之間的不平等，同時(shí)又在客觀上形成了對(duì)企業(yè)用工主體的不公平。為此，我們應(yīng)借《勞動(dòng)合同法》實(shí)施之“東風(fēng)”，抓住機(jī)遇，樹(shù)立所有用工主體依法用工的意識(shí)。依《勞動(dòng)合同法》辦事，就意味著要把勞動(dòng)者當(dāng)作和用工者一樣的平等主體來(lái)看待，盡管雙方實(shí)際力量存在巨大差異，但在勞動(dòng)合同法律關(guān)系中，雙方是平等的，勞動(dòng)者也是人，是法律關(guān)系的主體，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位也僅是法律關(guān)系中的另一方當(dāng)事人，不再是管理意義上國(guó)家機(jī)關(guān)、不再是官。加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等用工主體履行勞動(dòng)合同的監(jiān)督力度，確保國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位依法用工，久而久之，用工者和勞動(dòng)者的觀念都會(huì)改變，存在于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位中“官本位”意識(shí)也會(huì)逐漸淡化。

(三)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等用工主體編外用工的監(jiān)督，有利于更為順利的貫徹實(shí)施《勞動(dòng)合同法》

《勞動(dòng)合同法》不僅在制定過(guò)程中受到了前所未有的社會(huì)關(guān)注，而且從該法出臺(tái)后到實(shí)施前，從實(shí)施之日到現(xiàn)在，仍然是全社會(huì)關(guān)心、議論的一個(gè)重要話題。可以說(shuō)，對(duì)該法的關(guān)注已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了法律的范疇。之所以如此，乃是因?yàn)樵摲▋?nèi)容牽動(dòng)著全社會(huì)各階層的神經(jīng)。無(wú)論是企業(yè)家還是產(chǎn)業(yè)工人、政府部門還是農(nóng)民工、個(gè)體工商戶還是臨時(shí)工，都與該法有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。人們關(guān)注的核心問(wèn)題就是勞動(dòng)者的權(quán)益能否得到保護(hù)和用工者能否真正依法用工。從用工的角度來(lái)講，包括企業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體在內(nèi)所有用工主體都必須依法用工，保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益。當(dāng)然，人們主要關(guān)心的可能是企業(yè)能否按《勞動(dòng)合同法》辦事，履行法律義務(wù)和合同義務(wù)。實(shí)踐中大量存在的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位編外人員勞動(dòng)用工問(wèn)題往往被人們所忽視。國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等用工主體在與勞動(dòng)者(編外人員)建立的勞動(dòng)關(guān)系中是強(qiáng)勢(shì)一方，在用工者群體中，該類用工主體特別是國(guó)家機(jī)關(guān)也是強(qiáng)勢(shì)方。無(wú)論是從勞動(dòng)關(guān)系的角度講，還是從用工主體的比較來(lái)看，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位都是強(qiáng)勢(shì)方，并且從一般意義而言，國(guó)家機(jī)關(guān)還是勞動(dòng)者和企業(yè)的管理者。在《勞動(dòng)合同法》的實(shí)施中，作為強(qiáng)勢(shì)方和管理者同時(shí)又是實(shí)際用工者的國(guó)家機(jī)關(guān)等用工主體，如果背法而為，則廣大企業(yè)用工主體必然會(huì)依葫蘆畫(huà)瓢；如果能主動(dòng)依法辦事，則會(huì)對(duì)企業(yè)用工主體產(chǎn)生榜樣作用，對(duì)法律的實(shí)施會(huì)起到一定的推動(dòng)作用，有利于更為順利的貫徹實(shí)施《勞動(dòng)合同法》。

[ 注 釋 ]

①蔣運(yùn)鈞.事業(yè)單位編外用工管理現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策[J].中國(guó)人力資源管理，2010(1)：79-81.

②田野.論非全日制用工中的均等待遇原則[J].天津大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2014(9)：440-444.

③馬潤(rùn)凡.當(dāng)前我國(guó)官本位意識(shí)的危害及其治理[J].中州學(xué)刊，2014(2)：14-18.