國(guó)外金融申訴專員制度對(duì)我國(guó)銀行業(yè)的啟示

楊錦波

國(guó)際關(guān)系學(xué)院，北京 100091

金融申訴專員源自“行政申訴專員”(Ombudsman)，即由專門任命的官員來(lái)接收公民對(duì)于行政機(jī)關(guān)不良行政行為的申訴，并進(jìn)行調(diào)查和報(bào)告。金融業(yè)的申訴專員制度，則是處理消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間爭(zhēng)端的非訴訟糾紛解決程序。

一、英國(guó)

從1981年開(kāi)始，英國(guó)在金融業(yè)中廣泛設(shè)置申訴專員制度，如保險(xiǎn)申訴專員局(the Insurance Ombudsman Bureau)、銀行申訴專員計(jì)劃(the Banking Ombudsman scheme)等，目的是給消費(fèi)者提供一個(gè)訴訟之外的糾紛解決程序。為提升消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)水平，并克服不同金融行業(yè)申訴專員制度所造成的混亂，英國(guó)金融服務(wù)管理局(Financial Services Authority，F(xiàn)SA)成立金融申訴專員服務(wù)署(Financial Ombudsman Service Limited.FOS)，整合原有金融業(yè)申訴專員組織，形成了一個(gè)統(tǒng)一的金融業(yè)糾紛解決機(jī)制。后金融服務(wù)管理局被拆分為兩個(gè)機(jī)構(gòu)，其中之一為金融行為管理局(Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA)，F(xiàn)SA對(duì)FOS的監(jiān)管權(quán)由FCA繼承。FCA主要行使以下權(quán)力：一是任命FOS的董事會(huì)成員，其中由財(cái)政部批準(zhǔn)董事長(zhǎng)的任命；二是確保FCA不干涉董事的委任(特別是有關(guān)解除職務(wù))；三是審核FOS的年度預(yù)算和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)申請(qǐng)；四是制定強(qiáng)制管轄規(guī)則；五是批準(zhǔn)自愿管轄的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)FOS的規(guī)定，下列消費(fèi)者有權(quán)提出申訴：(1)個(gè)人；(2)年?duì)I業(yè)額不超過(guò)兩百萬(wàn)歐元且雇員少于十人的公司；(3)其他。

在糾紛處理過(guò)程中，首先強(qiáng)制企業(yè)進(jìn)行處理。消費(fèi)者必須先向金融機(jī)構(gòu)申訴，若消費(fèi)者不服金融機(jī)構(gòu)的處理結(jié)果或金融機(jī)構(gòu)超過(guò)八周未回復(fù)，同時(shí)符合FOS其他受理?xiàng)l件，爭(zhēng)議即可進(jìn)入下一階段。第二階段，由FOS對(duì)爭(zhēng)議作出最終評(píng)價(jià)決定，若消費(fèi)者接受該決定，則該決定對(duì)雙方均產(chǎn)生拘束力，金融機(jī)構(gòu)不得向法院起訴，消費(fèi)者在金融機(jī)構(gòu)不履行決定的情況下可向法院申請(qǐng)執(zhí)行；如果消費(fèi)者不接受最終的決定，其法律權(quán)利不受影響，仍可采取訴訟途徑解決爭(zhēng)議，雙方均不再受評(píng)價(jià)決定約束。

二、新加坡

新加坡金融管理局履行保護(hù)金融消費(fèi)者的職能。此外，新加坡還設(shè)有金融業(yè)爭(zhēng)議調(diào)解中心(The Financial Industry Disputes Resolution Centre Ltd，F(xiàn)IDReC)，處理消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間的小額糾紛。采取有限責(zé)任公司形式，設(shè)董事會(huì)，現(xiàn)董事會(huì)由1名主席和6名董事組成，此外還有1名CEO。與英國(guó)類似，消費(fèi)者如對(duì)FIDReC的糾紛評(píng)議決定不滿，可訴諸司法途徑，而金融機(jī)構(gòu)則無(wú)權(quán)上訴。同時(shí)，消費(fèi)者需支付200新元以減少濫訴的可能。

三、對(duì)我國(guó)的建立銀行業(yè)第三方糾紛解決機(jī)制的啟示

(一)我國(guó)銀行業(yè)第三方糾紛解決機(jī)構(gòu)的性質(zhì)

由于消費(fèi)者處于信息、財(cái)力、交涉能力上的弱勢(shì)，為了保證消費(fèi)者與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)之間的公平，應(yīng)在機(jī)制構(gòu)建上向消費(fèi)者適度傾斜。我國(guó)的銀行業(yè)第三方糾紛解決機(jī)構(gòu)本身不是政府部門或消費(fèi)者保護(hù)部門，也不是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的自律組織。接受銀保監(jiān)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，但銀保監(jiān)會(huì)不干涉其具體業(yè)務(wù)?？山梃b英國(guó)和新加坡的做法，采用公司制，并依據(jù)《公司法》建立起治理結(jié)構(gòu)。公司董事長(zhǎng)由銀保監(jiān)會(huì)任免，董事可聘任資歷較深、正義感強(qiáng)的業(yè)內(nèi)人士、專家和學(xué)者。

(二)我國(guó)銀行業(yè)第三方糾紛解決機(jī)構(gòu)的調(diào)解制度

在處理糾紛的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注重調(diào)解，鼓勵(lì)當(dāng)事人和解結(jié)案；當(dāng)事人無(wú)法通過(guò)調(diào)解達(dá)成合意時(shí)，由第三方糾紛解決機(jī)構(gòu)做出裁決。消費(fèi)者接受裁決，則裁決生效；若消費(fèi)者不接受，其可尋求其他救濟(jì)途徑；銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)決定是否接受裁決。

(三)我國(guó)銀行業(yè)第三方糾紛解決機(jī)構(gòu)的立法路徑

在短期內(nèi)，根據(jù)銀行業(yè)金融消費(fèi)糾紛情況，在省或較大的市成立第三方糾紛解決機(jī)構(gòu)。然后逐漸打破行政區(qū)劃，在綜合考量的基礎(chǔ)上，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及銀行業(yè)金融消費(fèi)糾紛處理解決情況等，將全國(guó)劃分為幾大區(qū)域并設(shè)立相應(yīng)的第三方糾紛解決機(jī)構(gòu)。同時(shí)通過(guò)專項(xiàng)法規(guī)的形式，確立銀行業(yè)第三方糾紛解決機(jī)制。在立法過(guò)程中加強(qiáng)與司法部門溝通，做好與現(xiàn)有訴訟、調(diào)解制度的銜接；還應(yīng)加強(qiáng)同中國(guó)人民銀行、證監(jiān)會(huì)的溝通，為將來(lái)可能出現(xiàn)的整個(gè)金融行業(yè)統(tǒng)一的第三方糾紛解決制度打好基礎(chǔ)。