我國在CITES公約附錄動物保護執法中存在的問題

周用武 馬艷君 劉大偉

(國家林業局森林公安司法鑒定中心；南京森林警察學院刑事科學技術學院；野生動植物物證技術國家林業局重點實驗室，南京，210023)

《瀕危野生動植物種國際貿易公約》(簡稱CITES公約)已有5600多種動物和30000多種植物被列入附錄，使得世界范圍內60%～65%的野生動植物種國際貿易得到了有效控制[1]，強有力地保護了全球的瀕危物種。CITES公約于1981年在中國正式生效，中國政府為了履約，專門設立了中華人民共和國瀕危物種進出口管理辦公室，并于1988年制定并頒布了《中華人民共和國野生動物保護法》，出臺了一系列配套的法律法規來保護全球瀕危野生動物。38年間，中國在保護瀕危物種方面展示了負責任大國的形象，成功保護了藏羚(Pantholopshodgsoni)、朱鹮(Nipponianippon)、大熊貓(Ailuropodamelanoleuca)等國際瀕危物種，并信守對國際社會的承諾，自2018年1月1日起在中國全面禁止象牙的商業貿易，為全球瀕危物種的保護樹立了良好的典范[2]。中國進入特色社會主義發展的新時代，建設生態文明和諧美麗新中國，保護瀕危野生動植物等自然資源將顯得更為重要。

CITES公約在中國的實施，對保護國內外瀕危野生動植物資源起到了很重要的作用，尤其是那些進入中國的在中國無自然分布或者已經野外滅絕的動植物物種資源。當然，CITES公約在中國要得到貫徹并執行，必須要得到國內相應法律法規的配合。近40年來，我國配套的法律法規在執行CITES公約方面起到了良好的助力，在打擊涉及CITES附錄物種的違法犯罪方面收到了良好的效果；我國瀕危物種的保護執法機關，森林公安和海關緝私部門多次獲得了克拉克·巴文野生動植物國際執法獎，受到了廣泛的贊譽[3-5]。但是，目前我國在CITES公約附錄動物的保護執法中也還存在一些銜接方面的問題，需要進一步梳理并研究，以便下次相關法律法規修訂時能理順，使相關的執法更順暢，更有力度，取得更好的效果，更好地保護國際瀕危野生動物。

1 存在的問題

1.1 保護級別參照困難

2017年1月1日起，新修訂的《中華人民共和國野生動物保護法》第三十五條提出“中華人民共和國締結或者參加的國際公約禁止或者限制貿易的野生動物或者其制品名錄，經國務院野生動物保護主管部門核準，在本法適用范圍內可以按照國家重點保護的野生動物管理”。根據《國家林業局、公安部關于森林和陸生野生動物刑事案件管轄及立案標準的通知》(林安發[2001]156號)規定“非法獵捕、殺害、收購、運輸、出售、走私《瀕危野生動植物種國際貿易公約》附錄Ⅰ、附錄Ⅱ所列陸生野生動物的，其立案標準參照附表中同屬或者同科的國家Ⅰ、Ⅱ級保護野生動物的立案標準執行”。

由于上述有關的法律法規都比較籠統，且存在新法舊規同時都在執行，具體操作的時候就存在保護級別不對應或者分類地位不對應的問題。

有些國外進入中國的野生動物物種與國內分布的物種同科同屬，但是保護級別不同，即CITES公約附錄Ⅰ中列入的動物有些在中國國家重點保護動物名錄里沒有與其同科同屬的國家Ⅰ級保護動物，要想對應參照就無法實現。例如非洲灰鸚鵡(Psittacuserithacus)目前在CITES公約里列入附錄I，對應參照就應該是中國分布的鸚鵡科(Psittacidae)中的Ⅰ級重點保護動物，而實際情況是中國分布的所有的鸚鵡都是Ⅱ級重點保護動物。

類似的情況是，有些列入CITES公約附錄Ⅱ的物種在中國分布的與其同科同屬的物種里沒有國家Ⅱ級重點保護動物可供參照。例如，近年來兩棲爬行動物寵物飼養和貿易已成為不可遏制的潮流[6-7]。有很多尋求刺激的年輕人喜歡當寵物養的球蟒(Pythonregius)屬于蟒科(Pythonidae)[8]，而我國的蟒科動物中只有蟒(Pythonmolurus)是國家Ⅰ級重點保護保護動物，與球蟒被列入CITES公約附錄Ⅱ不對應。

另外，有些CITES公約附錄Ⅰ或Ⅱ中的物種在中國就沒有與其同科同屬的物種分布或者同科同屬的物種就沒有被列入我國的重點保護動物名錄。例如，鱷目(Crocodylia)鱷科(Crocodylidae)的暹羅鱷(Crocodylussiamensis)被列入CITES公約附錄Ⅰ，我國分布的鱷目鼉科(Alligatoridae)的揚子鱷(Alligatorsinensis)被列入國家Ⅰ級重點保護動物名錄[9]，保護級別雖然對應，但是分類地位不相同，即不屬于同一個科或屬，按現有的立案標準和司法解釋，則不可參照。類似的還有紅尾蚺(Boaconstrictor)、綠樹蟒(Chondropythonviridis)、各種避役(Chamaeleospp.)等物種。

1.2 涉案價值不易核定

目前進入到我國的CITES公約附錄動物種類非常豐富，相應的動物制品也越來越多，我國關于此類動物制品的立案通常是根據其價值來確定的。目前關于CITES公約附錄動物制品價值的核定要根據國家林業局2017年公布的46號令《野生動物及其制品價值評估方法》來執行。該令第八條提到《瀕危野生動植物種國際貿易公約》附錄所列在我國沒有自然分布的野生動物，已經國家林業局核準按照國家重點保護野生動物管理的，該野生動物及其制品的價值按照與其同屬、同科或者同目的國家重點保護野生動物的價值核算。而同一文件的第五條提到“野生動物制品的價值，由核算其價值的執法機關或者評估機構根據實際情況予以核算，但不能超過該種野生動物的整體價值”。

新的《中華人民共和國野生動物保護法》自2017年1月1日起實施以來，國家林業局沒有對CITES公約附錄所列在我國沒有自然分布的野生動物的物種進行過核準，只能按原林業部(林護通字[1993]48號)文件《林業部關于核準部分瀕危野生動物為國家重點保護野生動物的通知》來執行。而此文件至今已有25年，過于老舊，CITES公約附錄Ⅰ中的暹羅鱷在中國有大量合法與非法的繁育，如果還將其核定為國家Ⅰ級重點保護動物，參照國家Ⅰ級保護動物揚子鱷來折算其價值則明顯過高。

如上文所述，“野生動物制品的價值，由核算其價值的執法機關或者評估機構根據實際情況予以核算，但不能超過該種野生動物的整體價值”。如何根據實際情況予以核算？該評估方法無具體細則，其價值變動幅度過大，不具備可操作性，不利于保護執法。因為林安發[2001]156號文件的立案標準中關于珍貴瀕危野生動物制品的立案標準中有兩檔，野生動物制品價值達10萬元或非法獲利5萬元應該立重大刑事案件，制品價值達20萬元或非法獲利10萬元應該立特別重大刑事案件。評估的價值變動幅度過大，可能導致的直接結果就是不同人、不同的執法機關、不同評估機構評估的價值就會有很大差異，會造成案件的性質截然不同。

1.3 保護名錄更新不同步

由于我國地域比較遼闊，物種比較豐富，對很多動物的研究不是很透徹，再加上不同的學者觀點不一致，水生動物和陸生動物的管理部門不同，造成國家重點保護野生動物名錄自1989年公布以后，除了2002年10月24日國務院批準將麝科(Moschidae)動物的保護級別從國家Ⅱ級重點保護動物調整為Ⅰ級重點保護動物以外，近30年來幾乎沒有什么變動。2000年由國家林業局制定并公布的《國家保護的有益的或者有重要經濟、科學研究價值的陸生野生動物名錄》(2017年改稱《有重要生態、科學和社會價值的陸生野生動物保護名錄》，簡稱“三有動物”名錄)也有18年未曾變動。然而，整個自然環境和社會經濟發生了重大變化，各種動物的瀕危情況也發生了很大變化，CITES公約附錄則是根據物種的瀕危情況在很短的間隔時間就會變更。因此，目前的問題是國內的野生動物保護名錄與CITES公約附錄動物名錄不同步，造成在中國分布的列入CITES公約附錄中的動物保護執法力度有偏差。

比如穿山甲(Manisspp.)在全世界共有8種[10]，由于藥用、食用和棲息地破壞等諸多原因，現在已經非常瀕危，第17屆CITES公約締約方大會已將其提升為CITES附錄Ⅰ的物種，嚴格禁止貿易。然而，目前在中國分布的穿山甲(Manispentadactyla)仍然為國家Ⅱ級重點保護野生動物，雖然8種穿山甲都列入了CITES公約附錄Ⅰ，但在中國目前也只能按Ⅱ級重點保護動物的相關規定來立案。

1.4 執法程度有偏差

有不少在我國分布的物種，既被列入了“有重要生態、科學和社會價值的陸生野生動物”名錄(簡稱“三有動物”名錄)，同時也被列入了CITES公約附錄Ⅱ。如果按照《最高人民法院關于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》(法釋[2000]37號)，列入CITES公約附錄Ⅱ的物種按珍貴瀕危物種對待，就應該對應Ⅱ級保護動物，而如果按照原林業部的文件，只有非原產我國的CITES公約附錄Ⅱ的物種才能核準為Ⅱ級。就其效力來說，應該是時間在后的最高人民法院的司法解釋大于已被裁撤的林業部的部門規定，也即是這些物種在中國本來就有分布列入“三有動物”名錄的動物得按珍貴瀕危動物對待。其結果就是，根據相應的立案標準，原來按“三有動物”可能不夠刑事案件的行為，現在按“珍貴瀕危動物”就達到了刑事案件的構成要件。例如豹貓(Prionailurusbengalensis)、畫眉(Garrulaxcanorus)、銀耳相思鳥(Leiothrixargentauris)、鷯哥(Graculareligiosa)、孟加拉眼鏡蛇(Najakaouthia)等中國分布的既列入“三有動物”名錄同時又列入CITES公約附錄Ⅱ的物種，目前在自然狀態下還是比較常見的，人工繁育的種群數量也比較大，如果將其作為CITES公約附錄Ⅱ物種以“珍貴瀕危野生動物”來對待，非法捕捉、殺害、收購、運輸和出售這類動物都構成犯罪，花鳥市場中買賣畫眉、鷯哥等動物都將構成犯罪[11-12]。很明顯，如此執法就會過重，將普通的養鳥人作為罪犯進行打擊，不利于社會的和諧穩定，違背了立法的初衷。也有不同地方對司法解釋和部門規章采用另外的處理方式，認為主管部門對野生動物的情況更了解，更加專業，應該根據主管部門的行政規章來執法。但是，主管部門制定的“三有動物”名錄已有18年未更新，原有的問題也沒有得到修正，據此執法對某些物種而言則又存在執法過輕的問題。例如，東方白鸛(Ciconiaboyciana)數量非常稀少[13]，在中國被列入“三有動物”名錄，同時也列入了CITES公約附錄Ⅰ，但是涉及“三有動物”的罪名只有“非法狩獵罪”，收購、運輸、出售這些動物都不構成犯罪，對懲治這類犯罪活動的執法力度是很小的。因此，這類在中國有分布列入CITES公約附錄Ⅰ的動物的保護執法力度則偏輕，沒有達到列入CITES公約附錄Ⅰ的目的。

1.5 鑒定難度大

在保護執法中，需要對動物的物種進行鑒定，以確定是否屬于CITES公約附錄物種。然而由于CITES公約是國際公約，附錄中的動物來自全球，種類極其豐富，其中有些物種列入了附錄，而有些相似的物種卻沒有列入附錄。要將這些種類極豐富的或者極近似的物種確定出來，對鑒定機構和鑒定人而言都有很大的難度。而且隨著我國法治化國家建設的需要，以及《全國人民代表大會常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定》的相關文件出臺，對鑒定機構和鑒定人都提出了更高的要求。目前，能從事CITES公約附錄動物鑒定的有資質的鑒定機構和鑒定人員都很缺乏。

由于我國經濟的快速發展，與國際上的來往越來越頻繁，從國外進入中國的CITES公約附錄動物也越來越多。由于執法中涉及的附錄動物物種數量多，來源地豐富，有不少物種在中國甚至沒有同科的動物，例如懸猴科(Cebidae)、吸蜜鸚鵡科(Loriidae)、美洲鬣蜥科(Iguanidae)、避役科(Chamaeleonidae)等很多科的動物，我國的鑒定人員可能根本就沒有見過這些動物，要想準確確定其物種是非常困難的，超出了現有鑒定機構和鑒定人員的鑒定能力。由于來源地不同，世界各地對這些物種的研究也不一樣，有些新近發現的物種可能還沒有更進一步的研究，用于鑒定的資料還不全面，而且我國的各鑒定機構也很難收集齊全分布于全球的所有CITES公約附錄動物的鑒定資料。

由于鑒定機構和鑒定資料的欠缺，鑒定人員的鑒定能力不足，目前關于CITES公約附錄動物的鑒定也還沒有一個統一的標準。CITES公約現有183個締約方，各方的執法情況和力度都會有差異，例如對象牙的貿易，中國和美國的國內執法就有很大差異。自2018年1月1日起，中國已在國內全面禁止了象牙的商業貿易，而美國的情況就不一樣。執法標準的不統一，服務于執法的物種鑒定也沒有統一的規范，不利于CITES公約附錄動物物種執法信息的交流，這些都給執法帶來了很多困難。

2 對策

隨著人類活動的日益全球化，CITES公約附錄動物的保護執法也會越來越重視，這也是共建全球人類命運共同體的一個部分。針對上述CITES公約附錄動物在我國保護執法中存在的問題，提出如下相應對策，以期能進一步加強相關的保護執法，更好地保護CITES附錄動物。

2.1 加強對CITES公約保護機制的研究

CITES公約已成為控制野生動植物及其產品國際貿易、保護生物多樣性的一項有效的、可操作性強的國際條約[1]。我國是CITES公約的締約方，積極履約必須以對公約的了解和掌握為基礎，我國有必要加強CITES公約研究[14]。

要加強對公約條款的研究，CITES公約在我國要符合實際的國情，要實現本土化，要與我國的野生動植物保護結合起來。既要履行對公約的約定，又要符合我國的實際情況，還需要把我國需要國際配合執法的物種加入到公約附錄中去，加強瀕危物種進出口貿易的規范和監管。同時，對公約涉及物種保護、物種管理、相關立法和執法以及相關合作的機制也需要進行研究。

2.2 加強相關的國際合作

CITES公約是一個國際條約，在執行的過程中，不可避免地需要加強相關的國際合作。

首先，要加強物種信息的國際合作。CITES公約附錄動物的物種信息是非常重要的，這是公約控制野生動物及其制品國際貿易的根本和基礎。如前文所述，CITES公約附錄動物關注的是全球的珍貴瀕危動物，而這些物種的信息沒有一個國家可能全部收集齊全，它需要國際合作以保證物種的信息能廣泛傳遞，讓執法者能準確確定控制的對象，否則會發生張冠李戴的情況：該被保護的沒有得到保護，不該被保護的反而得到了保護[15]。

其次，要加強執法信息的國際合作。CITES公約附錄動物及其制品的非法貿易是國際化的，有多個中間環節。其各環節和渠道的封堵和執法也需要國際合作，來源地、中轉地和目的地大多數時候會跨越多個國家，需要各個國家之間互通信息、互相配合。非法貿易的過程中還涉及資金的流動，運輸工具移動和違法犯罪人員的活動，這些都需要通過國際合作來提供信息。

2.3 加強CITES公約附錄動物的研究

CITES公約附錄動物是我們保護執法的對象，要對其進行保護執法，必須要加強對CITES公約附錄物種的研究。

CITES公約附錄動物與我國重點保護名錄及“三有動物”名錄采用的分類系統目前也不一致，有些物種還存在同物異名的情況，目、科等級別的分類階元也有不統一的情況。我國的野生動物名錄一般以種為具體的保護對象，而CITES公約附錄中有些物種則以種下分類階元——亞種甚至根據來源地確定保護對象，在具體的保護執法工作中如何更準確地實施是很重要的。這些情況都需要在對附錄物種進行研究后，加以明確，使之與國際接軌。

同時，還需要加強對在我國分布的CITES公約附錄動物的數量、種群情況和生存狀況的研究。對于既列入CITES公約附錄也列入“三有動物”名錄的動物要挑出來專門進行調查研究，確實非常瀕危的動物應該逐一核定為珍貴、瀕危動物，數量很多且生存狀況良好的動物則明確為一般保護動物。

2.4 加快法律法規的制定

2017年1月1日起新修訂的《中華人民共和國野生動物保護法》正式實施，其中提到了CITES公約附錄動物在中國的保護條款。然而配套的法規和細則目前還有很不完備的地方，有的法規和細則還沒制定，有的還是以過去的文件來代替，還有的則在實施過程中發現不具有可操作的情況，比如如何參照級別、核定價值等。這些情況都不利于CITES公約附錄動物在中國的保護執法。因此，必須加快相關法律法規的制定，并根據執行情況不斷加以修正，使CITES公約附錄動物的保護在中國落到實處。

主管部門應該根據CITES公約附錄動物在我國保護執法的具體情況，制定專門的法規對其如何參照在我國分布的野生動物的保護級別進行規定。

主管部門需要對常見涉案附錄動物制品的價值情況進行調查，制定相應的動物制品價值折算細則，規定不同動物種類、不同動物制品類型應該如何折算其價值。

同時，主管部門還需要積極協調野生動物保護涉及的各部門，及時對國家重點保護動物名錄加以更新，盡量與CITES公約附錄動物名錄的更新同步，使之與國際野生動物保護的執法相銜接。

2.5 加強動物鑒定技術與規范的研究

CITES附錄動物及其制品的鑒定難度大主要是物種豐富、鑒定資料、鑒定技術和規范欠缺，要解決這個問題，必須加強動物鑒定技術和規范的研究。一方面可以通過國際合作，獲得國際上成熟的物種鑒定技術和規范，根據我國的實際情況進行研究，內化為我國的鑒定技術和標準。另一方面各從事動物研究和鑒定的機構要聯合起來，從不同的角度相互協作，加強我國野生動物鑒定技術的研究，制定相應的標準和規范[16]，尤其是需要加強CITES公約附錄動物近緣物種及其制品的鑒定方法和技術的研究，為野生動物的保護執法提供技術支撐。