將我國地方性憲法監督權授予省級人大及其常委會行使的思考

林漢光

廣西飛中律師事務所，廣西 藤縣 543300

新中國的憲法誕生于1954年9月，從第一部憲法制定至今，已經進行過三次全面修訂，但在新中國的憲法史上最有意義的兩次重大修訂要數1982年12月和2018年3月的修訂。1982年12月的修訂深刻吸取文革十年浩劫教訓，從根本上奠定了現行憲法的架構和內容，具有重大的歷史意義；2018年3月的修訂，內容囊括了確立習近平新時代中國特色社會主義思想在國家政治和社會生活中的指導地位、完善依法治國和憲法實施舉措、修改國家主席任職方面的有關規定以及增設有關監察委員會的各項規定等，意義極為重大，使之成為新中國歷史上最為美好的一部憲法。現行憲法如此美好，依法依理應當獲得全面實施。但現實中，違憲案件仍時有發生，充分暴露出有關公權力主體違憲的嚴重性。然而我國并非沒有憲法監督機制，而是這種機制一直處于不完善和失靈狀態。如果說以前的主客觀環境不適宜監督憲法的實施，那么在政治經濟社會發展進入新常態的今天，由全國人大、省級人大及其常委會監督憲法的實施不但是適宜的，而且已經是迫切需要的了。

一、新中國成立后我國憲法監督制度的歷史變遷

1954年憲法確立了憲法監督制度，其主要規定全國人民代表大會及其常委會行使監督憲法實施的職權，但對于憲法解釋、憲法監督程序、違憲責任承擔等在憲法文本里并沒有規定，也沒有其他配套法律來對這項制度進行完善。但誕生于文革期間1975年憲法對憲法監督(包括憲法解釋)只字未提，也沒有實質上的憲法監督制度設計。1978年憲法恢復了1954年憲法中關于憲法監督的一些規定，并有所變化。相比1954年憲法，1978年憲法賦予了全國人大常委會解釋憲法的職權，但取消了其撤銷國務院的同憲法相抵觸的決議和命令，也取消了罷免國務院總理、副總理、各部部長、各委員會主任職權，因此相比之下亦為一種倒退。

同前者對比，現行1982年憲法對憲法監督的規定比較全面，不但擴大了監督范圍，而且監督手段也豐富了，也更具有可操作性了，但是仍然留下太多的缺陷，比如哪些主體可以啟動憲法監督程序？誰具體受理憲法監督案件？受理后如何處理？處理的結果是否公開？違憲責任都有哪些？裁決結果如何執行？等等一系列問題都沒有找到答案，只有一些原則性、抽象性的規定。

二、現行憲法監督權由全國人大及其常委會專屬的弊端

(一)我國現行的憲法監督制度與各級人大權力配置及客觀實際不協調。根據憲法以及憲法相關法的有關規定，地方各級人民代表大會“在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行”。除此之外，還包括罷免國家機關領導人、撤銷下一級地方人大及其常委會不適當的決定和命令以及監督一府兩院工作等等權力，這可以被視為是地方各級人大享有違憲審查權的依據。因此，憲法監督權實際上已經被地方人大及其常委會部分行使而客觀上不可能被全國人大及其常委會完全專屬。另一方面，根據行政區劃數據顯示，截止2016年底，我國有23個省、4個直轄市、5個自治區以及2個特別行政區共34個省級行政區，大陸還有地級行政區共計334個，包括293個地級市、30個自治州、8個地區和3個盟，縣級區劃單位2851個，鄉鎮級行政區劃單位39829個，如此數量膨大的各級政權組織的公權力行為均由全國人大及其常委會來進行憲法監督，這是不現實的。

(二)我國現行的憲法監督制度與各級行政機關權力配置不協調。我國各級政府及其所屬部門行政權力均非常強大，包括實施具體行政行為和抽象行政行為。截止2015年9月10日，報國務院登記并且在國務院法制辦公室網站公布的行政法規共有1406部，法規性文件3457部，部門規章5321部，地方政府規章27336部，共計37520部，這還沒有包括未報國務院登記的，或者雖然登記但是還沒有通過網站公布的。實際上，各級政府及其組成部門制定的規范性文件數量更是龐大。行政權力如此之大，數量如此之多的行政機關規范性文件，加之行使方式豐富的其他具體行政行為都由全國人大及其常委會來進行憲法監督，同樣是不切實際的。

(三)我國現行的憲法監督制度一定程度上脫離人民群眾。雖說憲法是根本大法，在法律體系中居于塔尖的位置，是所有法的“母法”，但是它也是調整公民權利和國家權力之間關系的法，具有強制力和規范性，具有與其他部門法一樣的法律屬性，應在法院的司法審判中得到適用。但長期以來的司法實踐表明，憲法是無法在法院得到適用的，特別是齊玉苓案司法解釋的廢止，不管緣何，均充分表明我國的弱司法無法擔當憲法監督的歷史重任。另外，著名的孫志剛案件發生后，“三博士”和“五學者”分別上書建議全國人大常委會對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進行審查，但是并沒有得到全國人大常委會的任何公開的回應。因此目前憲法在法院得不到適用和實踐，不接受普通公民啟動憲法監督程序使得憲法監督一定程度上脫離了人民群眾。

三、將我國地方性憲法監督權授予省級人大及其常委會行使的科學之處

(一)利于將憲法糾紛化解在基層

在我國，整體來講，行政機關的權力非常強大，而且絕大部分行政管理直接與人民群眾的衣食住行、生老病死等切身利益息息相關，因此其給人民群眾帶來福祉之時，往往也帶來了許多矛盾，甚至有的矛盾非常尖銳。另外，基層的司法腐敗也令人堪憂，如早些年頗受關注的趙作海案、呼格案等。因此，北京大學法學院張千帆教授曾說道：“現在大多數違憲違法的規定都來自地方，有的僅為內部紅頭文件，要落實憲法就必須解決這些問題。”在我國現行政治體制下，出現的這些矛盾絕大多數都發生在基層，如把這些矛盾化解在萌芽之中，或者發生后能在基層得到及時有效解決，那么就會少一些矛盾積累，少一些上訪，少一些“刁民”。作為中央，最不希望看到的就是基層的矛盾往中央轉移。要從根子上解決上訪怪象，惟有從體制上改變這個“上”字，從自上而下轉變為自下而上的治理模式[1]。憲法監督也不過如此。

(二)利于全國人大及其常委會抓大放小，集中政治力量辦大事

全國人大及其常委會應該授予省級人大及其常委會行使地方性憲法監督權，讓它們在本行政區域內擔負起憲法監督的責任，以真正保證憲法在當地的有效施行。而全國人大及其常委會牢牢把握憲法解釋權以及憲法最終的、最高的監督權即可，而集中政治力量處理全國性、全局性的大事。按照目前上下級關系相類似的法院系統的實踐來看，最高法院的權威和地位絲毫沒有因為地方各級法院分享民事、刑事、行政案件審判權而受到動搖，反而在日常的監督管理中，通過司法解釋、指導意見、指導案例、死刑復核等最高審判權、監督權的行使，其權威和地位還大大提升。

(三)利于培養人民群眾的憲法意識和廣大公務員依憲治國的思維

雖說憲法文本自身聲稱是國家的根本法，具有最高的法律效力，但實踐中司法機關對憲法的排斥適用和人大機關對普通公民提出的憲法監督要求(建議)采取消極回避的態度，導致自稱為“國家根本大法”或者“保障人權”的憲法實際上已經身居深宮，遠離了人民群眾的現實生活。直至今日，在很多中國公民的觀念中，憲法不是被認為是一紙政治宣言和施政綱領，就是被認為是高高在上、遠離生活的“閑法”[2]。這不能不說是憲法意識的缺失。基層廣大公務員也不例外，依憲治國的理念相當薄弱，有的根本沒有樹立這個理念。“仇和現象”是廣大地方“一把手”的縮影，尤其從媒體將其描述為“善于在政策與法律間長舒廣袖，翩躚舞蹈的行家”的肯定吹捧中可以看出。仇和現象、秦中飛案、嘉禾拆遷案中的縣領導等一批地方“一把手”所暴露出來的問題，輕則法治觀念淡薄，重則侵犯人權，總體上與法治的要求還是有相當遠的距離的[3]。如果將地方性憲法監督權授予省級人大及其常委會行使，很多違憲案件將會在地方得到解決，每處理一起這樣的案件，不但使直接參與案件處理的當事人受到深刻教育，而且使在該區域內的其他參與公共管理和社會活動的其他人也獲得憲法知識的普及，更重要的是讓人們知道這部國家“根本大法”是實實在在發揮作用，這必然有效地提高人們群眾的憲法意識和樹立廣大公務員依憲治國的思維。

四、結論和展望

將我國地方性憲法監督權授予省級人大及其常委會行使，我國的憲法監督機制將得以進一步完善，從中央到地方各級公權力機關的行政行為能更有效地納入憲法監督范圍，既加強了全國人大及其常委會的最高權威地位，還使得許多憲法糾紛被解決在基層，有效地提高基層政權的綜治水平。更重要的是這樣的一種制度，是堅持在黨的領導和在全國人民代表大會制度下對現行憲法監督制度的完善和具體執行，對現下和未來的政治格局影響利遠大于弊。