大連市地方立法的特色性問題研究

呂 茜

遼寧師范大學政治與行政學院，遼寧 大連 116000

一、大連市注重地方立法特色的意義

(一)有利于提高地方立法質量，彌補立法空白

黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。”而地方特色是衡量地方立法質量高低的標準之一，沒有地方特色的地方立法是沒有存在的意義的。由于中央立法和省級法律都只是對相應范圍內的一般性問題進行規范，而不能對大連市特有的情況進行針對性的規定，因此注重地方特色的地方立法一方面可以細化上位法的各項規定，使中央法律和省級法律得到更好的貫徹和發展，提高立法質量。另一方面也可以彌補上位法的不足，特殊問題得到特殊的對待和解決，可以極大減少上位法的法律盲區，使大連市的實際問題得到切實的解決。

(二)有利于保障社會和諧穩定，促進經濟快速發展

立法是法治的首要環節，它與法治是木本水源的關系，只有立法環節做到科學、客觀、切合實際，之后的執法、守法環節才有可能順利地進行下去。作為各地方最基本的制度設計，立法環節對于法治的順利實施，社會治理的順利進行至關重要。因此注重立法特色，提高立法質量，注重立法特色保障了地方法規以地方實際情況為基礎，使地方法規與本地的經濟發展水平相適應，有利于在保護發展的現有成果的同時，為未來城市的發展指明方向，鋪平道路，促進經濟的快速發展。

(三)有利于充分利用好大連市的優勢條件，促進大連市地方立法

作為全國15個副省級市之一、5個計劃單列市之一、全國14個沿海開放城市之一，具有著多重身份的大連，早已享有地方立法權，地方立法歷史較長，地方立法經驗較為豐富，立法技術也較為成熟。作為東北最大港口城市和沿海開放城市，大連市地方法規應有相應特點，大連具有得天獨厚的口岸，及港口、工業、貿易、旅游于一體。作為遼寧省自由貿易區的片區之一，大連市地方法規應緊跟自貿區建設的步伐，隨著遼寧省自由貿易區的獲批和設立，借助自貿區的有利條件，積極進行產業結構優化調整，加大對外開放程度，提高對外貿易積極性，促進自身經濟建設和發展。

二、大連市地方立法的特色性問題現狀

(一)大連市已出臺的地方性法規概況

為進一步探索大連市立法特色的凸顯程度，本文對2011年至2018年有大連市人民代表大會及常委會出臺的22部法規條例為樣本展開分析，探索近八年來大連市地方立法特色。

下文通過將樣本同中央法規條例及省級法規條例相對比，將939條條例分為重復、單純細化及體現特色三大類。重復條款即為大連地方性法規與上位法條款中文字表述、語義表達及規范內容相同的條款；單純細化既是地方性法規對上位法作出的某些規定或政策進行更加細致的劃分；而體現特色的條款即是“人無我有”的法規條例，是地方性法規相對于上位法的創新性條款。因此我們主要是以體現特色法規占總數的比重來衡量對于地方性法規特色性的凸顯程度。

湖北省自然資源地方性法規中各類型條款數量

通過上表我們可以看出體現特色的條款占樣本條款總數的47.8%，因此從數量上來看，大連市地方立法特色處于中等水平，立法特色的質量還有較大的提升空間。

(二)大連市特色性立法存在的問題

1.地方特色少。根據上表的統計重復性法規共314條，占樣本條款總數的35%，部分樣本或是直接將上位法中的法規直接照搬過來，或是做少量文字改動后寫入地方法規，或是將多條上位法條款截取部分內容進行重新組合而形成地方法規條款。抄襲程度高，直接導致的就是地方立法特色性不足，造成地方法規脫離地方實際，失去地方立法的“初心”和作用。

2.追求形式忽視內容。對以上22部大連市地方性法規展開分析，我們可以明確的看出大部分法規條例存在追求完整性的趨向，而忽視了地方性法規對上位法進行細化和補充的職能。這樣追求形式的做法使法規條例中存在大量不必要條款，造成過多重復的相似的規定，這是對于發揮地方法規的功能作用并無意義和價值，也在一定程度上影響了地方性法規對于特色法規和創新性法規的重視程度。

3.實用性不足。部分法規仍存在深入程度不夠，操作性不強的現象。地方性法規的存在意義在很大程度上表現在它能夠提高上位法的明確性，使執法者和司法者在法規具體使用過程中有明確的法律支撐。地方性法規難以發揮出其真正的作用，更加給人一種“無用感”，極易造成一種不重視-效果差-更加忽視的惡性循環，這極不利于地方乃至全國的法治建設。

三、增強大連市立法特色的對策

(一)加強立法前的調查工作

在上文中，我們已經談到，通過立法前的調查活動把握當地社會經濟和自然地理狀況至關重要，在調查活動中，調查主體，調查內容，調查方式以及調查對象每一環都不容忽視，只有這樣立法主體才能更準確地把握當地經濟規律，及時有效地了解當地的特殊需求，制定出相適應的地方法規。

從調查主體來看，在以立法機關為主導的前提下，應充分吸引政府、專家智囊團、學校等多元主體參與進來，充分發揮各方主體的優勢，也有利于幫助立法機關從多個角度看待某項社會事務，從而使調查活動更加具有科學性和全面性。

從調查內容來看，調查主體應盡力保障調查內容的廣度和深度的最大化，這樣更有利于立法機關統籌掌握當地發展全局，同時易于發現突出問題。

從調查方式來說，調查主體可綜合調查問卷手段、行政手段、聽證會等多種手段采集相關的信息，注重第一手資料的收集，保證信息的真實性，提高信息使用率，充分發揮出調查結果的價值。

從調查對象來說，調查主體在抽取調查對象時，一方面，應盡可能增加被調查者的數量；另一方面，要兼顧不同利益群體，聽取各方面利益群體的聲音。

(二)立法過程中重視法規條例的實用性

從大連市法規條例與遼寧省法規、中央法律的關系是來看，由于大連市法規條例從屬于上位法，因此，大連市的法規條例應是對上位法的補充。相較于上位法的一般性，原則性規定，大連市地方性法規應更傾向于大連市實際問題的解決，法規條例應更多的集中在實施性法規上。

因此大連市在立法過程中應當更加注重以“點”的形式對上位法的細化和補充，避免過度追求地方法規的完整性，提高本市法規的可操作性，使其能夠有針對性地解決具體的問題。

(三)注重立法隊伍建設

加強地方立法隊伍建設是推進地方立法、增強立法特色、提高立法質量的一項基礎性、保障性工作。黨的十八屆四中全會《決定》指出，推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，完善法律職業準入制度，建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度。高質量的地方立法，離不開高素質的立法隊伍。沒有高素質、專業化的立法隊伍作保障，地方立法的質量和效益必將受到很大的影響。地方立法人員的專業化主要是趨向技術層面的要求，重在熟悉地方立法程序和技術規范。要想突出地方立法特色，提升立法質量，地方立法工作人員不僅要熟悉立法程序和技術規范，準確理解上位法的規定，吃透法的精神，還應深入了解當地的具體情況，對地方特色有深刻認識。因此，大連市立法機關應注重對專業立法人才的引進，逐步提高準入門檻，加強職業技能培訓，逐步提高立法工作人員的業務能力，同時鼓勵立法工作人員增加基層工作經歷，深入群眾了解當地實際情況。

(四)勇于先行立法

由于各地經濟發展水平有高有低，發展速度或快或慢，中央法律及省級法規只能對所轄區域內進行一般性，原則性規定，而不能針對各個地方的不同狀況進行特殊性的規范。因此大連市的地方性立法應及時跟上自己經濟發展的腳步，當某些事項已經發展的急需立法加以規范的時候，要勇于先行立法。這就要求大連市立法機關要有敏銳和前瞻性的眼光，精選立法項目，敢于進行先行性立法，在鞏固發展成果的同時為繼續發展奠定制度基礎。