論貴州立法評估的歷史變遷及發展進路

王勝坤 韓貞妮

貴州民族大學，貴州 貴陽 550025

立法評估是提高立法質量的有效方式，在省外的廣東、海南、上海、山東、浙江等發達地區得到較為成熟的運用，為提高立法質量，實現科學立法、民主立法的目標發揮極其重要的作用。作為具有“山地公園省”美譽的貴州，要在經濟、社會、文化、生態方面共同發展和協同進步，必然需要良好的社會秩序作為基礎保障，而良好的社會秩序的維序，需要科學完善的地方性法規和地方政府規章相助推，立法評估制度的建立和立法評估實踐工作的開展正順應了這一實際需求。為此，探討并完善貴州立法評估制度就顯得迫在眉睫。筆者試圖從貴州立法評估的歷史變遷中，探求立法評估制度的完善進路。

一、貴州立法評估的初創時期(1985-2000)

1985年12月18日，在貴陽召開了貴州省第六屆人大常委會第十六次會議，討論并通過了《貴州省制定地方性法規的程序的暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)，其中第六條的內容規定了起草法規案的原則要求：一是要進行調查研究；二是要廣泛征求各方面和各地、州、市、縣的意見；三是法規草案要結構嚴謹，文字簡煉，詞意準確；四是應與本省的其他地方性法規相協調。《暫行規定》的第七條內容要求：提請省人大常委會審議的法規案，同時要求提交法規案的說明和相關的必要參考資料。對省政府提交的法規案，要求附有省長簽署的提請審議書；對于省高級法院提交的法規案，要求附有院長簽署的提請審議書；對于省檢察院提交的法規案，要求附有檢察長簽署的提請審議書。”雖然《暫行規定》于2001年1月18日被宣告廢止，由《貴州地方立法條例》所取代，因為受到特定歷史條件的限制，所以沒有學者對貴州立法評估制度進行專門的探索，但其中《暫行規定》對起草法規案的原則要求，即“調查研究、廣泛征求意見”的精神內涵可以說為后來的地方立法評估制度發展奠定了理論雛形和制度依據。

二、貴州立法評估的發展時期(2001-2015)

2001年1月18日，《貴州地方立法條例》(以下簡稱《條例》)由貴州省第九屆人大第四次會議通過，并由貴州省第九屆人大第四次會議主席團公布正式實施。《條例》第二十三條規定：“向省人大常委會提出的法規案，同時應當提出法規草案文本和說明，并提供必要的資料。法規草案的說明應當包括制定該法規的必要性和主要內容”；第二十五條規定：“交有關專門委員會審議的法規案，有關專門委員會應當對其必要性、可行性和主要內容進行審議，提出審議意見”。與1985年的《暫行條例》相比，2001年的《條例》對地方立法評估的內容作了進一步完善，如第二十五條要求人大常委會的有關專門委員會對法規案進行審議時，重點內容是法規案的必要性、可行性，即法規案是否已經到非提不可的程度，如果不提出該法規案，可能會影響社會經濟的發展或社會治理將無規可依，如果是社會的實際需要，那就達到法規案提出的必要性的認定程度。所謂可行性，即雖然該法規案的提出是社會的現實需要，但如果公布之后是否可以操作，這則是可行性的另一問題，從某個層面上說，這是立法前評估制度的重要內容。

2003年8月10日，貴陽市人大常委會首次將《貴陽市南明河保護管理辦法(草案)》、《貴陽市物業管理規定(草案)》(以下簡稱：《法規草案》)納入立法聽證會的范圍，可以說，這是貴州舉行立法評估活動的第一次嘗試，聽證會的召開采用會場內和會場外兩種不同方式。在會場內的主要做法是：主辦方(貴陽市人大常委會)即立法評估的主體首先邀請10多名來自不同行業的代表作為聽證會的參與人，積極獻言獻策；其次邀請高等院校、科研院所和司法實踐部門的法律專家和法律工作者對《法規草案》發表看法和觀點；再次邀請新聞媒體進行直播，接受廣大市民的監督。在會場外，一方面采用開通5門電話熱線的方式歡迎市民來電對兩部《草案》的看法和見解。另一方面通過廣播電臺和電視臺的媒體直播，讓千家萬戶知曉《法規草案》的制定過程，起到教育群眾和擴大公眾參與立法的效果。本次召開的立法聽證會，在貴陽市范圍內來說是立法評估的首次實踐，在貴州省域內也尚屬首次，標志著貴州地方立法評估實踐工作的起點。

2006年12月6日，由貴州省人大常委會組織的立法聽證會在貴陽召開，聽證對象為《貴州省道路交通安全條例(草案)》，參與人為具有不同行業背景的12名公眾代表。聽證內容主要是針對《草案》中的“傷亡賠償”、“合理限速”、城-鄉戶籍差異的受害者能否同命同價、限速標志及測速等焦點問題陳述觀點和發表看法。代表們的參與規則為：根據不同的行業背景，平等發言10分鐘。代表能暢所欲言，充分表達民意。本次聽證會的舉行屬于貴州省人大常委會組織的首次立法聽證會，即在省級層面的立法聽證會屬于第一次，在貴州省域范圍內屬于第二次立法聽證會。由此可知立法評估工作受到重視的程度在不斷的加強，貴州立法評估制度也得到不斷的發展。

2008年1月2日，貴州民族學院法學院副院長宋強教授撰文《貴州應盡快建立地方立法效能評估機制》首次呼吁建立貴州立法評估制度，這對提高貴州立法質量具有重要的意義和價值。宋強教授認為，建立貴州立法評估制度的依據主要是國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》(2004)(以下簡稱：《綱要》)第十八條，具體內容為：“規章、規范性文件施行后，制定機關、實施機關應當定期對其實施情況進行評估。實施機關應當將評估意見報告制定機關；制定機關要定期對規章、規范性文件進行清理”，按照這樣的明確要求，地方國家機關制定的地方性法規和地方政府規章在實施一段時間后，就很有必要進行立法后的實施效果評估。具體來說，一是省級層面的人大及其常委會、省人民政府對自身制定的地方性法規和地方政府規章進行立法后實施的效果評估；二是省會所在地的市人大及其常委會、市政府應當對自己制定的地方性法規和地方政府規章進行立法后實施效果評估；三是民族自治地區(包含自治區、自治州、自治縣)對自己制定的民族地區自治條例和單行條例進行立法后實施效果評估。

宋強教授認為，貴州在2008年前，尚未出現立法效能評估的實踐活動，在評估理論研究方面也還缺乏足夠的支撐，在立法實踐方面缺乏立法評估的工作經驗。因而，貴州迫切需要建立健全科學的立法評估機制。但遺憾的是，除了宋強教授在此方面進行呼吁之外，并未發現有其他的理論工作者對此進行深入研究。

三、貴州立法評估相對成熟時期(2016至今)

2016年1月31日，貴州省第十二屆人大第四次會議通過《<貴州省地方立法條例>修正案》，對2001年1月18日通過的《貴州地方立法條例》的部分內容進行了修改。特別是關于立法評估的內容進行了更為具體的規定，如第三十四條規定：“擬提請常務委員會會議審議通過的法規案，在法制委員會提出審議結果報告前，法制工作機構可以對法規草案中主要制度規范的可行性、法規出臺時機、法規實施的社會效果和可能出現的問題等進行評估。評估情況由法制委員會在審議結果報告中予以說明”。而2001年1月18日頒布的《貴州地方立法條例》第三十四條則規定：“列入常務委員會會議議程的法規案，有關專門委員會和法制工作機構應當采取座談會、論證會、聽證會等多種形式聽取各方面的意見”。前后關于立法評估的規定有明顯的不同。由此可知，隨著時間的推移和社會的不斷進步，貴州立法機關對立法評估的重要性也有了更為深刻的認識，如：地方立法前評估的內容涉及了法規草案中主要制度規范的可行性、法規出臺的時機(出臺過早或過晚都不是最佳的時間)、法規實施可能產生的社會效果(包含積極的效果和消極的效果)、可能出現的問題(引發的負面效應)等。這些內容因素如果在立法前能仔細考慮、周全研究，將會對提高貴州地方性法規和地方政府規章的質量具有重要的意義和價值。

2017年5月15日，貴州省人大常委會啟動《貴州省赤水河流域保護條例》的立法后實施效果評估工作。首先從赤水河本身的重要性進行分析：即作為長江上游右岸一級支流，流域面積涉及貴州省的畢節市和遵義市(范圍涵蓋8個縣區、94個鄉鎮)，關系377.95萬群眾的生產生活。其次從《貴州省赤水河流域保護條例》(以下簡稱《條例》)本身出臺的意義和作用進行分析評估：即該條例是我國省級層面出臺最早的一部關于保護長江一級支流的地方性法規，該條例于2011年開始公布施行，歷時6年，期間為保障該《條例》貫徹實施，貴州省人大常委會連續三年組織開展“赤水河環保世紀行”活動(2012年-2015年)，取得了明顯的成效，也產生了較為積極的影響。再次，從評估的內容和目的來看：主要是為了重新審視《條例》在實施5年之后對生態環境保護、資源脫貧攻堅、文化保護與傳承等方面的利弊和得失，從而更好地總結、提煉貴州運用法治思維和法治方式推動赤水河流域經濟與環境協調并良性互動的經驗模式，最終達到夯實貴州生態文明建設成果的目標。最后，按照“前期準備(資料收集)→啟動并實施→得出評估結果(形成評估報告)→評估結果反饋→評估成果運用”的評估程序進行(五個步驟)。評估參與人主要涉及：一是邀請國家有關部委負責同志；二是長期關注和從事赤水河流域保護問題的專家、學者；三是流域所涉市(含畢節市、遵義市)人大常委會負責人；四是資深媒體人；五是在流域范圍內長期生產生活的群眾代表；六是相關省人大代表；七是相關的法律工作者等。由此可見，通過對《條例》文本的科學性、可操作性、有效性等內容和因素作出綜合的，合理的，客觀的評價，有利于總結貴州地方立法工作和法規實施工作的經驗，為地方性法規和地方政府規章的修改完善提供重要的，客觀的參考依據，最終達到進一步加強和改進貴州地方立法工作的效果。

2017年12月15日，貴州省政府召開第111次常務會議，通過了《貴州省政府立法第三方起草和評估辦法》(以下簡稱《評估辦法》)，該《評估辦法》全文共計34條，內容分為兩大部分：一是關于貴州地方性法規、地方政府規章委托第三方起草的內容規定；二是關于對貴州地方性法規、地方政府規章的評估規定，包含法規案的立法前評估和法規、規章實施后的立法后評估。該《評估辦法》于2018年3月1日正式施行。應該說，這一《評估辦法》的出臺，是貴州地方立法評估制度的一大進步，標志著貴州地方立法評估工作從此有法可依，助推貴州地方立法評估事業的發展和地方立法質量的提高，對完善地方性法規和地方政府規章的體系具有開創性意義和價值。

四、結語

黨的十九大報告提出：“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”，這明示著對地方立法工作提出了新的要求。建立和完善貴州地方性法規和地方政府規章的評估制度，會不斷推進貴州立法的科學化、民主化及規范化。實踐已充分證明并將繼續證明：做好地方立法評估工作以及完善地方立法評估制度，無論是對于國家治理體系現代化的建設，還是對于依法行使好地方人大及其常委會的職權，都將具有極其重要的理論和實踐意義。因為理論研究永無止境，當然地方立法評估制度的探索和研究也就永無止境，筆者希望在不久的將來，貴州的立法評估制度更加成熟和更為完善，貴州的地方立法評估實踐工作的開展能取得更大的新的成效。