貴州省民族地區財政能力對基本公共服務供給的影響研究

余心丹

摘要：隨著經濟的發展，人民的生活水平日益提高，對基本公共服務的需求也逐漸提升。位于西部地區的貴州省民族地區由于交通不夠發達，受教育程度普遍偏低等原因，經濟發展水平較為落后。文章立足于貴州省民族地區發展現狀從財政能力方面分析基本公共服務供給，結合貴州省當前實際情況從增強財力、完善財政體制及轉移支付制度、加強政府政績考核體制方面提出合理對策建議，從而提高基本公共服務供給水平。

關鍵詞：財政能力；基本公共服務供給；貴州省；民族地區

一、理論闡述

（一）財政能力

財政能力是我國政府能力的一部分，包括財政收入能力和財政體制。地方財政收入能力包括三方面的能力：一是地方政府的自給能力，二是地方政府運用權力促進當地經濟健康平穩發展的能力，三是地方政府有滿足支出需要的能力；財政體制（財稅體制），是指各級政府管理各級財政收支的權力體制制度。

一個地方政府的資源稟賦主要包括自然資源、勞動力資源和資本，制度因素包括法律法規決定資源稟賦發揮作用的機制，假如資源稟賦相同或類似，則影響財政能力的主要因素則為財政體制，財政體制的差異則會造成不同地方財政能力有很大的差別。假如是財政體制的改善能使財政能力有較大的提高，說明當前制約財政能力擴大最重要因素是體制機制阻礙了當前基本公共服務的供給。

衡量民族地區財政收入能力規模，可以通過稅收收入、財政轉移支付來表示，這也是國際上通常采用的計算方式。由于數據的可獲得性，本文以稅收收入、一般公共預算收入來表示財政收入規模；用“政府財政自給率”來衡量財政體制合理程度的情況。

（二）基本公共服務

簡單來說，基本公共服務就是國家和政府在當前經濟發展情況下，在政府權力保證的前提下，為社會公眾提供生存和發展的基本條件。根據《國家基本公共服務體系“十三五”規劃》指出“十三五”時期確定了公共教育、勞動就業創業、社會保險、醫療衛生、社會服務、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務等八個領域的81個服務項目，突出體現了公眾最關心與最在乎的“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”，國家應盡全力實現公眾的這種需求。

二、貴州省民族地區發展現狀及存在問題

（一）貴州省民族地區發展現狀

貴州省民族自治地方包括“3州11縣”，共轄47個縣級行政單位，708個鄉鎮，是本文的研究范圍。少數民族人數872.44萬人， 占貴州省總人數的39%， 可見民族地區人口密度偏低。同時貴州省民族地區農村人口還占總人口較大的比重，城鎮化水平偏低，因此城市難以成為促進民族地區農村勞動力資源開發利用的主要渠道。

2016年貴州省民族地區實現全年生產總值3813.68億元，其中第三產業占比達到48.40%，成為三產業的領頭產業，說明在未來應在穩固制造業的前提下，大力發展服務業，以增加民族地區的財政收入能力。雖然民族地區經濟增速強勁，但是2016年的生產總值才是貴州省的32.4%，收入規模較小，在一定程度上想要大力提高基本公共服務水平難度較大。

稅收收入是民族地區的重要資金來源。2016年民族地區共獲得2683769萬元稅收收入，占貴州民族地區公共財政收入的69.27%。轉移支付也是一項重要資金來源，起到平衡不同地區財政能力的作用。貴州省民族地區負債嚴重，面對著收不抵支的情況，民族地區政府政務支出堪憂，因而造成民族地區政府領導提供基本公共服務的積極性將減弱，有些領導為了政績迅速突出表現，甚至會擠占基本公共服務支出資金。由于民族地區財政不列赤字，通常都需要上級政府來兜底，因此，地方政府取得巨額轉移支付，對上級政府財政的依賴程度越來越高。

（二）貴州省民族地區在基本公共服務的供給上存在的問題

1. 優惠政策和扶貧政策的有效落實存在困難

根據貴州省財政廳的數據顯示，2000年-2015年，中央財政累計下達民族地區轉移支付3955億元，其中2015年規模達到582億元.扶貧專項資金的原則是專款專用，但是由于監管力度不到位，在有效實施的過程中仍存有困難，這就導致出現了一些問題：一是扶貧資金沒有真正用到實處，例如存在農民冒領扶貧資金說是用于發展特色農業，但實際是“掛羊頭賣狗肉”；二是優惠政策變成特殊利益，存在利用“A”項商品優惠政策，卻使用到“B”項商品。

2. 財力不足，抑制基本公共服務供給

財政收入能力的高低與該地區的經濟增長點的多少有著密切的聯系，經濟增長點越多，稅收收入能力強，地方政府的財力就越是強大。從截取2007年至2016年的數據來看，稅收收入平均每年增長26.48%，從與全省比較來看貴州省民族地區經濟結構單一，稅收規模小，稅源匱乏，這是民族地區財力薄弱的根本原因。正是由于財力薄弱，加上一般轉移支付收入資金監管不到位，民族地區政府就將部分一般轉移支付資金投入到其他收效高的領域，而減少對基本公共服務的支出，這樣就間接地減少基本公共服務服務的供給。

3. 公共財政收入能力、增長能力與財政自給率不協調

通過表2可以看出，1994年至2016年貴州省民族地區一般公共財政收入呈遞增的變動。而從1994年至2008年民族區財政自給率基本上逐年遞減，這就表明了從1994年以來到2008年前財政收入能力與財政自給率呈背向發展。2008年后，國家財政形勢變得越來越好，財政自給率也逐步提高，但一般公共財政收入增長率卻在下降，這背后還是因為民族地區產業落后、產業結構單一、產能不高，經濟增長動力不足，導致稅源范圍過窄，稅收規模小，增長緩慢以及配套資金的使用愈發缺乏效果等問題。這就阻礙了民族地區基本公共服務供給能力的提升。因此，民族地區在改革發展中保證逐步提升財政自給能力的同時，也要增強一般公共財政收入增長的能力。當財力不足時，本該用于基本公共服務的資金，就會被迫部分投入到其他開支上，從而降低基本公共服務的供給。

4. 政府考核機制不完善

政府的職能定位不明確，考核機制不完善，因為當前民族地區政府服務機制缺乏科學的衡量手段，一是考核理念停留在完成任務型，缺乏發揮地方政府的積極性與主動性，尤其是行政領導偏向的是自身的升遷，資金投入到收效高、快的領域，存在唯GDP論英雄的觀念；二是考核指標不健全，政府考核以“完成任務，不犯錯誤”為準，沒有建立健全考核指標制度化；三是公眾參與程度不高，政府的考核評價缺乏公眾意見。

三、增加基本公共服務供給對策建議

（一）加強監管，完善轉移支付制度

加強轉移支付資金制度監督可以從五方面入手：一建立完善的法律監督體制，加強法律責任追究；二逐步建立起轉移支付資金的控制與監督，從事前監督到事后監督全過程，掌握資金的使用動態以及使用效率，且加強效率評定；三是制定一系列法律制度來規范資金投入使用，努力做到每一分錢的去處與用途，尤其是對基本公共服務的投入；四是努力構建政府執行、群眾參與、社會監督“三位一體”的全面監管體系；五是由省級政府設定一個統一部門來規范民族地區的轉移支付資金，在建立法律規范的前提下，統一標準，規范轉移支付的計算方法，確定后不可隨意變動，實施過程中盡量排除人為因素影響，力求客觀公正。用“因素法”代替“基數法”計算轉移支付資金，測算必須精心設計、反復測算、真實可靠、科學合理。

（二）優化政府績效考核機制

民族地區基本公共服務的有效供給不足除了財力、制度上的原因，還與決策者的偏好有關，即政府考核機制的不完善，這在一定程度上也影響了基本公共服務的供給。為建立健全民族地區政府政績考核機制，可以從考核理念、考核指標、群眾參與等方面入手，真正建立服務型政府。首先，當前政績考核普遍采用唯GDP論，這已經不能適應當前經濟發展形勢，且阻礙了經濟的發展，本文認為政績考核要淡化GDP增長指標，將考核重心轉移到為人民服務上來，提高基本公共服務水平，更加關注房價、人民生活水平質量提高、公共服務享受等民生問題；其次，地方政府應統一制定下級部門政績考核制度，科學合理的明確考核范圍、考核對象，明確官員哪些可為、哪些不可為，制定一套既有利于工作效率的提高，又有利于考核順利通過的考核指標體系；最后，公眾是政府工作的直接受益者，也是政府政務為人民服務程度的體驗者，政績考核中可以建立公眾參與度量比例，在進行年度考評時，在公共服務領域、農林牧生領域等各選取一名代表進行參評，這樣既能促進政府領導更關注公共服務領域、農林牧生領域等，也能體現民主制度的實現；既有力的加強實現政府的社會責任，也可以提升民族地區經濟發展。

（三）發展地區經濟，提供財力保障

在經濟新常態下，依靠“雙引擎”帶動第三產業，培育支柱型稅收。貴州省民族地區地方支柱型稅源是第三產業，發揮貴州民族地區比較優勢以發展“多彩貴州”生態旅游業。同時，鼓勵“互聯網+”新興行業的崛起，促進地方稅收持續穩定增長；增加地方政府財力，緩解擠占基本公共服務資金情況，建立民族地區基本公共服務供給長效機制；強化稅源征管，保證稅收收入穩定，依法征稅，防控走法律漏洞逃稅避稅。所以，稅務部門要努力加強稅收征管辦法、征管措施。一是要加強學習稅務部門征稅方式，合理調配人才；二是管理要精細化，制度上做到“零漏洞”；三是要加強協作，多頭并進，建立和完善稅收征管網絡。統籌結合該區域各個涉稅部門、單位、銀行建立一整套控稅系統，加強信息交流，增強偷稅漏稅識別能力。由稅務部門建立一套完善的稅收信用系統，針對具有繳稅義務的單位、個人設定信用評級，增加失信懲處。

（四）完善財政體制，保證權責間合理配比

公共教育、基礎醫療、社會保障與就業一直由各地方承擔主要責任，這些支出責任造成民族地區財政更沉重的壓力，應該按照財政合理分權的“利益歸宿”原則及收益原則，將公共教育、基礎醫療、社會保障與就業等公共支出上移至中央、省級，由中央、省級來負責支出責任，而縣級作為“經理人”，從而減輕縣級財政困難。

要成功既要有合作，又要有分工，治理國家也同樣如此。一是中央與地方明確支出責任，將全國性的公共服務事項集中到中央，減少委托地方事務；二是將區域性公共服務明確為地方事權，遵循前面第一條規則；三是明確中央、省級與民族地區共同事權。在明晰事權的基礎上，將民族地區單獨考慮，當前部民族地區是在省級的管轄下，沒有獨立完善的財權與實權相配套，因此，本文認為應該明確貴州民族地區的事權問題。

參考文獻：

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（作者單位：貴州大學經濟學院）