國際視野下我國農業生態補償法律制度分析

朱 強，陶 麗

(河海大學 法學院，江蘇 南京 211100)

黨的十九大報告明確提出“要重農固本、深化改革，堅持農業農村優先發展，加快推進農業農村現代化，做到讓農業更強農村更美農民更富”；提出“要牢固樹立‘社會主義生態文明觀’，將建設生態文明提升為‘千年大計’”。2014年4月24日通過的《環境保護法》提出要“建立、健全生態補償制度”，從法律層面規制生態補償問題。面對政策和法律的雙重規定，農業生態保護越來越體現出其重要性。農業生態保護問題早已被各國重視，然而當前我國農業生態的保護制度不健全，補償制度剛剛起步，農業環境保護的責任都落在了農業生產者頭上，保護的積極性不高，致使當前農業環境不盡如人意，農業面源污染日趨加劇。因此，急需借鑒國外有益經驗，加快我國農業生態補償法律制度建設，保護農業生產者利益，維護農業生態環境的可持續發展。

1 農業生態補償法律制度概述

1.1 農業生態補償的內涵

農業生態補償涉及經濟學、社會學、法學等多個領域，關于其內涵的界定，學術界還沒有達成一致，從最開始對自然生態的補償到對受損者的賠償再到受益者對自己享有的生態利益的補償，發展到現階段既注重損害賠償又注重利益補償[1]。有學者認為，農業生態補償指的是：為改善和保護農業生態環境或恢復農業生態系統服務功能，農業生態的受益者對服務者(環境保護者)給予的多種方式的利益補償[2]。也有學者認為，農業生態補償可以解讀為“關于農業生態的補償”或是“關于農業的生態補償”[3]，兩者都有其合理性。還有學者根據我國農業生態補償的特點，將農業生態補償定義為“對在農業生產活動中提供生態效益或避免生態破壞的私人或組織所產生的成本或所遭受的損失進行補償”[4]。從上述學者對農業生態補償的定義可以看出，農業生態補償的目的是為了維護農業生態環境，平衡利益關系，推動農業發展的可持續性。

1.2 農業生態補償的必要性分析

1.2.1 平衡社會利益的要求 盡管我國農生態補償實踐已進行了多年，但農業生態環境的矛盾仍然突出。農業生態補償的主體受體單一，補償力度有限，農民的利益得不到合理補償，再加上農民收入較低，對農業生態環境重視程度不足，不愿意為農業生態保護投入過多的資金。在農業生產中，為了增加農業收益，生產者會大量使用地膜、農藥、化肥等，在農業灌溉時不注重水資源的節約，通常以便利和節約成本為首要考慮因素，這就導致了土壤惡化、水資源短缺乃至農產品的質量安全等問題。為此，農業生態的受益者為了自身的利益(如農產品安全)和農業生態保護的需要，應當對農業生態的保護者進行補償，以提高農業生產者保護環境的重視程度和積極性，保障農產品安全與健康，平衡社會主體之間的利益。

1.2.2 農業生態環境可持續發展的要求 農業發展應當遵循環境公平的原則，在環境資源的開發、利用上，當代以及后代的主體權利義務平等，但當前由于國家對農村的科技基礎投入不足，農村環保技術落后，并且農業生態保護宣傳力度有限，相關環保政策落實不到位，農業生產者缺乏理論與科技的支撐，致使當下農村采用的還是粗放型的農業生產模式，對資源的消耗力度過大，環境污染嚴重，土地生產力逐漸下降，為了保障農業生態環境安全和健康，必須要轉變只顧利益不顧環境、只顧低成本不顧可持續的農業發展模式，加強農業生態補償，健全相關制度。

2 我國農業生態補償法律制度的現狀及問題

隨著三農問題的日漸突出，我國加大了對“三農”的投入和支持力度，針對農業出臺了一系列補貼政策，如良種補貼、農機具購買補貼等，針對農業生態環境的保護也出臺了相應的政策，如退耕還林、退耕還草、退耕還湖計劃等，針對農民保護生態環境的行為進行了補貼，以求提高農民農業環保意識，平衡農民利益和生態效益之間的關系。政策的出臺和實施獲得了較為明顯的社會效益，但農業生態環境問題依然存在，農業生態補償法律制度還存在問題。

2.1 農業生態補償法律體系不完善

政策的施行需要健全的法律保障，然而2014年通過的《環境保護法》只是原則性規定了“國家建立、健全生態保護補償制度”，對補償的具體內容如補償的主體、范圍、補償力度等沒有明確規定，這就導致了在地方制定法規以及各地實施相關政策時，缺乏高位階的法律規定，且法律的可操作性不強。

2.2 農業生態補償法律制度內容不完善

2.2.1 主體缺失 首先是法律制度制定過程中的主體缺失。農業生態補償制度與農民的利益息息相關，但是制度的制定過程卻是以政府為主導，由政府規定補償范圍、標準、金額等，農民沒有發言權，因此出臺的制度不一定是最廣大農民的真實意思表示。其次是農業生態補償的給付主體單一。農業生態補償包括給付和服務主體，一般來說，服務主體是農業生產者，多數情況下也就是農民，但是對于給付主體卻往往只是國家，生態環境的其他受益者(包括企業等社會主體)或破壞者置身事外，這不但加重了政府的負擔，也不符合公平原則。

2.2.2 補償標準不明確 標準的制定本來就不是一個簡單的工作，標準要與時俱進，要因地制宜，因此，它的制定費時費力。但是制度的實施確實又需要一套有效的標準，而環境生態補償制度才初步發展，存在制定標準不科學、不合理的問題，農業生態補償沒有考慮到地區差異和環境類型的差異，且補償金額普遍偏低。

2.3 農業生態補償法律制度監督力度不夠

農業生態環境涉及多方面，本身具有復雜性，再加上法律制度的不健全，致使監督存在困難。首先表現在法律對農業生態補償的主體、標準、補償金額等規定不明晰，導致監督過程中監督對象不明確。其次監管部門權責不明，不管和多管現象都存在，導致監管混亂。最后農民及社會監督主體沒有發揮有效作用，農民對制度不了解，維權意識不強，其他社會主體存在事不關己的心態，致使補償工作出現沒能力監督和不想監督的現象。

3 國際視野下的農業生態補償制度

3.1 美國農業生態補償制度

美國在較早時期便提出了生態補償的概念，經過長時期理論與實踐的發展，美國在農業生態補償制度方面發展較為完善。

3.1.1 土地休耕保護計劃(CRP) CRP是以政府為主導，通過招投標和農民提交申請的方式，對已經被污染、生產能力下降的土地進行休眠，政府與農民簽訂10～15年的休耕協議，在此期間，政府根據一定標準對農民進行經濟補償，農民需要按照政府的要求退耕還林還草，以保護農業生態環境，恢復土壤生產力[5]。CRP的實質是通過經濟補償換取生態價值。

3.1.2 環境質量激勵計劃(EQIP) EQIP是美國政府實施的與CRP不同類型的另一種農業生態補償制度，補償的主體依然是政府，受體是農業生產者，但針對的環境不限于已經被污染的土地，更多的是沒被污染的土地及其周邊環境，更傾向于一種預防制度。同CRP類似，政府補償資金交給農業生產者，這些生產者需要按照政府的環境標準生產種植，資金的補償內容包括生產者環保過程中實際消耗的成本和環境質量激勵補貼[6]。EQIP的目的是旨在改變粗放型高污染的農業生產方式，改善農業生態環境，促進農業的可持續生產。

3.2 德國農業生態補償制度

德國有著完備的法律體系，重視對農業生態環境的保護，自20世紀末開始，農業生態補償政策已經在德國實施，有《自然資源保護法》、《肥料使用法》等法律體系保障，并且德國是歐盟的成員國，還適用歐盟的農業生態制度，這些都維護了德國生態農業的可持續發展。

德國農業生態補償制度以政府為主體，輔之以市場，通過政策性金融機構的干預，加強對農業生態的補償。通過財力轉移支付、財政專項轉移支付、限額交易、直接交易等方式來平衡富裕地區和貧困地區的域間利益、彌補環境損害，實現農業生態保護。補償的內容包括對有機農業的鼓勵性補償、粗放型草場使用的補貼和放棄對多年生作物使用除草劑的補貼[7]。

通過采取鼓勵和引導的政策制度，德國的農業生產逐漸生態化，農民環保意識的提高，促進了農業長久發展。

3.3 日本農業生態補償制度

二戰后，作為戰敗國的日本，生態環境受到嚴重影響，為了彌補生態環境，挽回生態損失，日本在農業生態保護方面實施了與美、德等國家不同的“環境保全型”農業生產方式，其中政府發揮了較大作用，加強了環境法律法規體系建設，完善了農業環境保護制度，通過加大監督力度，用行政指令來強制性保障農業生態環境。

日本的農業生態補償制度以政府為補償主體，政策性金融機構提供資金支持，補償范圍較廣，重點包括化肥農藥等減量型農業、廢棄物循環利用型農業和有機型農業[6]。通過推行環保型農業認證制度，對已通過有機農產品認證的農戶，政府加強對其貸款、稅收等政策優惠，鼓勵農戶原生態的農業生產。日本通過行政指令及經濟刺激的方式改善了農業環境，提高了農戶發展生態農業的積極性。

3.4 歐盟農業生態補償制度

作為國民經濟基礎的農業，在經歷了兩次世界大戰后遭受到極大的破壞，西歐國家農業生產幾乎崩潰，處于百廢待興的狀態。為了提高農業生產水平，降低農產品的進口依賴程度，減輕經濟負擔，維護國家穩定，西歐國家在利益協商的基礎上出臺了共同農業政策(CAP)，CAP的施行在很大程度上挽救了西歐國家的農業生產，促進了西歐農業的發展。

但是早期的CAP沒有關于農業生態保護的規定，致使西歐國家在快速發展農業的同時農業環境也受到了污染，于是歐共體于1992年對CAP進行了改革，注重農業生態環境保護，規定農業補貼政策在過去的價格支持基礎上增加直接補貼政策，從對農產品的補貼轉為對農戶的補貼。2000年歐盟對CAP再次進行調整，確立了“鄉村發展計劃”，在“鄉村發展計劃”下，對于農戶因發展生態農業而造成的環境成本，政府予以補貼，補貼金額根據農作物類型、種植面積及土壤環境等判斷，“鄉村發展計劃”的實施在沒有降低農戶收益的同時促進了農業生態生產，提高了農產品質量。2003年歐盟農業部提出新方案，繼續減少農產品的價格支持，增加直接補貼，擴大補貼范圍，注重農業環境和質量。2008年歐盟的單個農場直接補貼政策普及。自2014年起，歐盟的農業政策還補貼到氣候環境方面。

歐盟的農業生態補貼政策采取強制與鼓勵的雙重政策，在農業生產中農戶必須要遵循基本的農業環境保護政策，對于更高層次的環境保護，政府則給予生態補償。在農業生態補償支付機制上，歐盟理事會于2005年通過條例，將“拍賣”作為農業生態補償的支付工具，根據經濟利益和環境效益，讓市場來決定農業生態環境的補償標準[8]。除此之外，歐盟還采取其他措施發展農業生產，維護農業環境，實現了農業生態的可持續發展。

4 國外農業生態補償制度對我國的啟示

4.1 加強農業生態補償法律法規建設

當前我國雖然已有《環境保護法》，其中涉及生態補償制度，但只是原則性規定，欠缺可執行性的制度。美、德、日、歐盟等在農業生態補償方面立法完善，為制度的實施提供了強有力的保障。在法治化程度不斷提高、崇尚有法可依的今天，農業生態補償制度缺乏基本法的規定，亟需設立一個單獨的基本法——《農業生態補償法》將農業生態補償的相關政策法律化，細致規定農業生態補償的主體、補償范圍、補償金的計算、補償金的來源等，規定補償利益相關者的參與權，對補償的權利予以確認和保證。同時還可以針對土壤污染、農產品循環生產、農業垃圾處理等問題出臺單獨的條例。

4.2 重構農業生態補償主體

日本《環境基本法》中規定對于自然環境保全事業的受益者，應當在其受益限度內適當且公平的負擔全部或者部分費用[9]。對于農業生態補償，縱觀各國立法，補償主體多包含政府和其他環境受益者，而我國現行的農業生態補償制度中，環境問題的買單人仍只是政府，環境問題被視為公共物品，在大多數公眾眼中，錯誤地認為環境問題就應該由政府來負責，理所當然享受利益。

但是在環境問題保護和治理中，“誰污染、誰治理”是一條重要法則。因此在農業生態補償制度中，首先要界定補償主體應當包括農業生態環境的破壞者、環境利益的受益者和政府，在責任分配中，環境的破壞者承擔相應的環境治理費用，并繳納環境懲罰金和環境稅費，環境受益者應當在受益范圍內適當負擔費用，政府將環境保護費用列入財政預算，所有的費用將存入環境保護基金，用于環境治理和補償環境服務提供者。其次，受償主體是農業生態環境的維護者，即農業生產者。再次，還要規定農業生態補償的執行主體，負責維護農業環境，征收環境稅費、發放補償金、協調利益關系等。最后，規定環境的監督主體包括農業環境的保護者、政府、其他單位或者個人，明確監督方式和途徑。

4.3 明確補償標準、方式及范圍

科學的生態補償是公平價值的體現，但補償標準的確定又較為復雜，首先要體現動態性和差別性，其次還要體現公平原則。當前我國農業生態補償多是“一刀切”的方式，補償標準固定且陳舊，沒有地域之分。因此，應當根據地域發展水平和區域生態環境的不同實行差別的補償標準，補償數額中，針對農業生產者的直接損失(如休耕土地的損失等)和間接損失(如農產品的機會利益等)實行填平式補償，另外補償生態農業獎勵金。

農業生態補償方式中，歐盟的做法是引入“拍賣”的市場方式，結合政府與市場2個主體。我國可以借鑒歐盟做法，在農業生態補償中引入市場主體，政府作為環境保護及利益補償的決策者和引導者，具體的資金運轉可以交給市場。同時還可以加強金融支持，設立補償專項資金，實現農業生態補償的專業化。

關于農業生態補償范圍，美國CRP和歐盟對有機農業、生物多樣性的保護等都體現出生態補償范圍較大。而我國的補償范圍還限于退耕還林還草、農業廢棄物的循環利用等，應擴展到農業生活垃圾、綠色農產品等方面。另外，還可以區分優先補償項目和一般補償項目，對污染嚴重地區優先補償。

參考文獻：

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