農村宅基地制度改革對鄉村轉型的影響研究

吳九興，王玉潔

(1.安徽師范大學 地理與旅游學院，安徽 蕪湖 241002;2.南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210023)

農村宅基地制度改革與農村經濟社會發展緊密相關。當前，中國農村發展中存在諸多問題。大量農村人口向城鎮轉移導致農村空心化程度增高，村莊普遍出現“人走房空”的狀況，大量宅基地或農房處于閑置狀態，宅基地或農房利用效率較低，并且造成農民住房財產權的隱性損失。同時，中國大多數城鎮的土地價格不斷提高，而農村經濟發展疲軟，缺乏內生的驅動力，不利于鄉村的長遠發展和社會事業進步。在現行法律法規框架下，農村宅基地使用權與所有權已然分離，宅基地使用權只能在同一集體組織內部成員間轉移，使得宅基地的財產屬性無法得到體現，更多的是體現農民身份的標識，嚴重阻礙了農村宅基地流轉市場的發育。農村宅基地制度改革與鄉村發展轉型互為促進，農村宅基地制度改革促進鄉村轉型，而鄉村轉型亦要求農村宅基地制度必須加以完善，以便適合新時代鄉村發展的形勢。基于此，本研究在對農村宅基地制度變革歷史分析的基礎上，以文獻研究法對近年來農村宅基地制度改革相關研究進行梳理與分析，從農村宅基地制度改革對鄉村人口發展、鄉村土地利用、鄉村產業發展的影響3個方面進行理論分析，最后提出農村宅基地制度改革和鄉村轉型發展的關系調整的政策建議。

1 農村宅基地制度改革變遷歷史

農村宅基地是中國農民特有的一種用益物權。至今，農村宅基地制度改革大概可分為4個階段：第一階段，從1949年到1961年，農村宅基地為農村經濟發展和社會穩定作了巨大貢獻。1950年頒布的《中華人民共和國土地改革法》和1954年頒布的《中華人民共和國憲法》，初步明確了農村宅基地以及地上所建建筑物均屬于農民個人所有，且所有權和使用權是合二為一的，農村宅基地允許被買賣和出租、繼承、流轉等，國家對農村宅基地和地上所建房屋頒發土地、房產所有權證書。第二階段，從1962年起到1981年，因在農村范圍內開始實施人民公社制度，農村宅基地的所有權被集體收回，村民只享有宅基地使用權，并且規定村民申請的宅基地一律不允許被出租和買賣，但同時允許社員仍然保留租賃和買賣地上建筑物的權利。在這一階段內，農民的宅基地使用權并未被登記，相關房屋也無產權證書，農民只享有宅基地的使用權和房屋的所有權。第三階段，從1982年到1997年，隨著改革開放步伐的邁進，農村經濟形勢逐漸好轉，1982年國務院印發了《村鎮建房用地管理條例》，首次明確了農民如果出賣、出租房屋后不得再申請宅基地的原則，并且農民如要申請宅基地，必須經過從申請到審查，再到批準的一套規定程序才能獲得；同時，對于宅基地的批準，也要求必須符合村鎮和集體的整體土地利用規劃，所申請的宅基地的面積需符合國家標準。在這一階段內，中央加大了對于宅基地管理和農民建房的管控力度。第四階段，從1998年到現今，隨后《中華人民共和國土地管理法》于1998年修訂后的版本顯示，戶口為城鎮非農業性質的公民不得申請宅基地，同時農村實行一戶一宅制度，宅基地使用權只可由原始農戶取得。在這一階段，宅基地只有農村集體組織的成員才能申請或使用。農村宅基地在中國并沒有專門的律法，《中華人民共和國土地管理法》中對于集體土地收回的界限也不甚明晰，致使宅基地只有申請獲得機制，而無退出機制[1]。近幾年，隨著鄉村經濟的疲軟，農村空心化程度越來越高，農村廢棄宅基地越來越多，一方面占用耕地面積，另一方面浪費土地資源。鑒于此，國家正積極開展農村宅基地制度探索，包括宅基地的有償使用、宅基地流轉和宅基地退出[2]。

2 農村宅基地制度改革研究進展

當前，農村宅基地制度改革相關研究主要集中在農村宅基地有償退出，適度放活宅基地使用權。在農村宅基地的退出方面，可以分為兩派：一是在政府的規章制度下的正式退出，包括在土地征用中的農戶被動退出宅基地；二是非正式制度下的退出，主要指在地方相關政策推動下的農戶自動退出。針對各地宅基地退出模式，國內學者做了較好的總結。蔡國立等對上海、浙江嘉興市、天津市等典型模式進行了評價[1]，認為不同模式的產生與適用性是與當地的經濟發展水平密切相關；彭長生等以安徽省作為研究區，對宅基地退出后的住房安置和貨幣安置兩種形式進行了比較分析[3]；張長春等對河北省的宅基地退出模式的類型以及適宜性進行了分析[4]；黃璐水等對貴州地區的農戶集中居住騰退模式和農戶移民生態騰退模式進行了總結[5]；盧艷霞等對浙江農村地區的拆危改舊建新宅的退出模式進行了比較[6]；王習明從統籌城鄉發展的視角對比分析了成都市農戶的宅基地入股形式的退出機制和農戶用宅基地的使用權置換城鎮內住房的退出機制的差異性[7]；徐志明對鄉村集體建設用地的流轉做了研究，從市場和政府的角度分析了蘇州3種宅基地退出模式的經驗和特點[8]；張建華對浙江省嘉興市的宅基地退出購置城鎮商品房的模式以及宅基地退出換購安置房模式還有宅基地退出異地建房的模式進行了總結分析[9]；于躍龍根據宅基地退出的發起組織主體不同，將宅基地退出的方式劃分為政府主導型、村民自發型、企業推動型和市場配置型[10]。從文獻總結可知，農村宅基地制度改革的探索多種多樣，但其共性都在于希望通過宅基地置換方式，挖掘農村住宅用地潛力，節省用地指標，通過城鄉二元土地利用機制，多出的部分可以用于城鎮建設。一方面，使得鄉村閑置宅基地和被超標占用的宅基地可以被高效利用，另一方面，也可以緩解城鎮建設用地的供應壓力。人口與土地作為鄉村發展的兩大中心要素，當農村人口大量流入城鎮，鄉村土地利用出現效率低下，粗放經營等問題，廣大鄉村地域的生活、生產方式都發生了變化時，鄉村轉型就成了必然結果。農村宅基地退出政策是促進鄉村空間重構的重要舉措之一。此外，宅基地制度改革可提高農村土地利用效率，做好土地節約集約工作，以促進農村社會經濟、空間結構轉型，推動鄉村轉型發展。

3 農村宅基地制度改革對于鄉村人口發展的影響

鄉村人口發展受農村宅基地制度的影響非常大。長期以來，我國形成城鄉二元結構，農村和城市存在很大差距，這成為阻礙城鄉一體化的因素。在農村宅基地制度改革過程中，要求農村宅基地資源的配置效率大幅提高，同時減輕城市建設用地短缺的程度。農村宅基地制度改革對鄉村人口的影響，主要體現在以下3個方面。

3.1 農村宅基地制度改革對鄉村人口收入來源的影響

針對鄉村人口的收入來源變化，在宅基地制度改革過程中，根據不同的退出模式，不同區位的農村居民會選擇最適合自己的一種模式。宅基地制度改革之前，在偏遠地方的農戶的收入可能全部來源于耕地，但在宅基地制度改革之后，在他們的全部收入中，可能會有一部分來源于農戶進城務工。以浙江義烏為例，義烏將鄉村區域內的集體土地劃為紅線內和紅線外兩部分，紅線內的住戶采取宅基地產權置換的形式，推動農村社區化建設，使得農戶的收入中來源于城鎮的一部分增多了，或者將其收入來源全部轉為城鎮，而紅線外的住戶采取的是“異地奔小康”的形式。這是針對偏遠地區的農戶。在這種模式下，農戶的收入從原本的全部源于耕地轉向部分源于耕地、部分源于城鎮[11]。據此，地方政府如需進行宅基地制度改革的有關探索，切記根據當地實際狀況，實行有差別的農村宅基地制度改革模式，力求符合當地經濟實際發展狀況。在促進宅基地制度改革，盤活土地存量的基礎上，保證農民生活水平不降低。

3.2 農村宅基地制度改革對鄉村人口生活方式的影響

人口的生活方式，既受傳統的生活習慣的影響，也受其他居民的生活習慣的影響。城鎮與鄉村的互動過程帶來人口對生活方式的重新適應和變革，特別是對農村居民而言，受到來自城市生活方式的影響更大。在宅基地制度改革之后，鄉村與城鎮的聯系更加緊密，村莊的原住民由于居住點的遷移，會更多地受到城鎮生活方式的浸染，一方面表現為有形的城鎮化，體現為物質方面的，如基本生活設施和房屋建筑等；另一方面表現為無形的城鎮化，體現為精神層次和生活方式的變化。就后一種城鎮化來看，則意味著原有的生活方式和生活態度會發生轉變，農民脫離原本的鄉土的生活狀態，更多的是對城鎮生活方式的復制和改寫，包括模仿城鎮居民的消費行為等，產生更多更復雜的消費需求。這是一種新的城鎮化，是更深層次的鄉村與城市的融合。

3.3 農村宅基地制度改革對鄉村人口身份的影響

宅基地制度改革過程中，在不同的實施模式下，村莊原住民的市民化程度會有不同程度的提高。農民在宅基地制度改革后所使用的身份，主要分為以下4種：第一種是農民→農民的身份轉換，這是針對原來處于偏遠地段的農戶而言；第二種是農民→半市民的身份轉變，這是對于在宅基地制度改革前對城鎮就有一些依賴的農戶而言的，例如農民工，其收入來源主要靠在城鎮務工，但是其家庭關系仍然留存在鄉村中；第三種是從農民直接轉向市民的身份轉換，這主要是針對于一些“城中村”的居民而言，他們是隨著城市的發展和擴張，直接從原農村住戶變為了城鎮人群；第四種是由半市民→市民的身份轉換[13]，隨著城市邊界的擴展，原先位于城郊的農戶轉為了市民。但在此之前，農民為了在城鎮生存，與城鎮的聯系也是非常緊密的。因此，地方政府實行宅基地制度改革時，要實際考慮到不同區位農戶的訴求，不能簡單搞“一刀切”，必須實行差異化的宅基地制度與政策，針對農戶對土地的依賴程度的不同做相異的處理。

4 農村宅基地制度改革對于鄉村土地利用的影響

土地是人類活動的載體，不管是遠古還是現代，人類的活動都依托于土地，土地利用方式也可以折射出人類的發展狀況。土地的利用方式隨著時代的不斷變化而發生轉變的。鄉村土地利用因制度變化也存在一個轉型過程。所謂區域土地利用轉型，即在社會經濟變化和革新的驅動下，某一區域在一段時間內由一種土地利用形態(含顯性形態和隱性形態)轉變為另一種土地利用形態的過程，它通常與經濟和社會發展階段的轉型相對應[13]。宅基地制度改革會對鄉村土地利用產生巨大的影響，下面從土地利用效率、土地利用結構、土地利用功能3個方面加以討論。

4.1 農村宅基地制度改革對鄉村土地利用效率的影響

宅基地制度改革的背景是土地資源緊缺，在城鎮用地供不應求的同時，鄉村土地出現使用效率低下，粗放經營等問題。宅基地制度改革的模式或許有許多，但是他們都有一個共同的目標，就是提高鄉村土地利用效率，并通過建設用地增減掛鉤為城鎮提供更多的建設用地指標。當前，農村宅基地制度改革研究主要集中于宅基地的退出和土地流轉兩個方面，在此基礎上，地方政府可以整合原先零散的宅基地，針對土壤狀況良好的地塊，可將其復墾為耕地；針對地理位置良好的地塊，可將其出租給地方工商企業，用作倉儲用地。此外，興建新的居民點，做好周邊配套設施的修建，滿足農戶生活需要，做到地盡其用。無論是哪種方式，目標都是提高土地利用的效率。

4.2 農村宅基地制度改革對鄉村土地利用結構的影響

在宅基地制度改革過程中，一是政府扮演著引導農戶改變其原有宅基地使用用途的角色，吸引農戶將原先零散分布的宅基地合并為大的、整塊的居住區，二是農戶自愿將原有的可以提供較低回報的宅基地置換為相對來說價值較高，或者生活較便利的居住用地。首先這為鄉村的土地利用結構帶來了轉變。農村居民點的合并使得集體用地中，建設用地的指標得以縮減，集約節約利用土地，一定程度上提高了土地利用效率。其次，對于原本在主干道附近的居民點，此時由于宅基地制度的改革，非常有可能變成工礦倉儲用地[12]。在城鎮地價不斷高漲的情形下，越來越多的工廠選擇將地址放在地價低廉的城郊或者靠近主干道的農村地區。同時，這些企業的存在也可增加農村地區的就業機會，為一些年長或者不方便離家的農戶提供額外的非農收入。當然，在將零散的居民點整合為大塊區域之后，居民點之間還會出現一種形式，也就是鄉村小型服務業，如超市、餐館、汽車維修等行業，各種行業的網點穿插在居民點之中，也就對鄉村土地利用結構產生了很大的影響。

4.3 農村宅基地制度改革對鄉村土地利用功能的影響

土地是一個具有多重功能的綜合體，可持續性是土地利用最終的功能目標。土地利用的最重要功能包括生態功能、生活功能、生產功能。這3種功能也互相支撐，形成一個閉合的環，如果土地利用的3種功能都很好，則會形成一個良性循環，給當地帶來良好的土地利用效益。在宅基地制度改革過程中，首先，居于基礎地位的土地的生態功能不會發生大的轉變，或者說，會朝著更利于人與自然和諧發展的方向邁進，為當地實現土地的可持續利用和經濟可持續發展提供更堅實的基礎。其次，就土地的生活功能來說，農村宅基地制度改革的其中一個重要的目標是提高農戶的生活質量，因此在這個過程中，地方政府會更重視土地的生活功能，如依托當地自然資源，建設濕地公園或其他更適合于人類生活的休憩場所。最后，對于宅基地制度改革區域的土地，生產功能或許會發生較大的變化。土地利用的生產功能因牽涉到農民的實際獲益，一直是人們關注的焦點。在宅基地制度改革過程中，土地的生產功能會被強調，從農業的角度來看，何種土壤應該種植何種作物，才能收獲更多的價值，在宅基地制度改革之前，農村居民點散亂，大量耕地被浪費。在改革之后，通過科學的手段，對農村土地進行合理規劃，根據土壤成分解析來種植作物。從建設用地的功能來看，充分發揮每一塊地的地理區位優勢或者自然資源優勢，使得不同的建筑物以供不同的用途，運用差異化的土地利用策略來利用農村土地，推動鄉村發展。

5 農村宅基地制度改革對于鄉村產業發展的影響

5.1 農村宅基地制度改革對鄉村產業結構的影響

世界上發達工業化國家有一個類似的發展規律，城鄉關系變化都經歷了以下歷程，即“城市利用發展優勢占用農村資源”→“城市快速成長”→“城市反哺鄉村，推動鄉村發展”→“鄉村轉型”4個階段。不管是從國外還是國內的成功的鄉村轉型案例來看，無一沒有經歷過鄉村產業的結構性變革，即從一開始的小農經濟向后來的社會化生產轉變，通過對傳統農業的改造，實現農業的產業化，進而實現鄉村轉型，推動城鄉協調發展。現階段，中央政府希望通過實施宅基地“三權分置”，以帶動鄉村旅游業的發展，改變部分地區鄉村的產業結構而不是過分注重原始的傳統農業發展。宅基地改革成為助推鄉村產業振興的重要抓手[14]。

5.2 農村宅基地制度改革對鄉村產業融資的影響

在宅基地制度改革前，農村和城市的發展黏度低下，城市的快速發展對農村社會發展并沒有起到非常好的帶動作用。宅基地制度改革的一個重要的目標，就是推動鄉村社會發展，提高城鎮化率，推動村民市民化。農村宅基地制度改革為鄉村產業轉型發展提供了一種新的思路。農村居民可以將自有宅基地上的房屋以及宅基地使用權一起抵押給相關機構，一則村民可以用抵押的錢款在轉型中的鄉村自主創業，尋求一些更好的能夠為其帶來更多利潤價值的工作方式，二則抵押單位可以通過辦理手續，將收來的房屋統一做他用，推動城鄉協調發展。對于一些偏遠但自然景觀良好的地區，宅基地改革制度可以使其土地利用更加規整，效率更高，在此基礎上，當地政府可以充當主要角色，引導村莊走向發展鄉野旅游的路，隨著社會的發展，城鎮生活壓力日趨增大，無數的城鎮居民渴望走到田間地頭放松。針對此種情況，當地政府及居民可以因地制宜，充分發揮自身優勢，依托當地豐富的人文或自然資源，吸引各方游客。通過旅游業的發展，帶動餐飲住宿以及交通運輸等行業的發展，逐步形成一條旅游業產業鏈。在鄉村產業結構得到改變的同時，原村莊的剩余勞動力也可以外出就業，增加收入[12]。例如，陜西的鳳縣、江蘇的周莊等，都是在實現鄉村產業轉型的同時，尋找到鄉村經濟新的增長點，提高了村民的生活水平。現階段，中央政府試圖以農村宅基地改革帶來農民住房財產權的抵押融資的改變，以為鄉村產業發展提供新的融資渠道，也有助于實現農村農民財產權利的融資功能。宅基地成為資產化的重要工具的同時，必須防止資本的過度介入。盡量消除宅基地資本化對承擔農民生活和生產的土地的資源功能和生產功能的沖擊[15]。

5.3 農村宅基地制度改革對鄉村產業非農化的影響

對于城市近郊的居民而言，在宅基地制度改革之后，實現了居民點整合，人口密度較之前密集。此時，隨著城市化進程的加快和城市中“第二產業退出，第三產業發展”的產業結構調整，一些小型工商企業遷到了城市近郊，為當地的農業剩余勞動力提供更多的就業機會，帶動該地域人口的集聚[12]。人口的集聚會進一步地推動餐飲、住宿、交通運輸等相關行業的發展。無疑，小型工商企業的存在也不斷促進生產資料市場、商品市場、技術信息市場以及勞動力市場等市場體系的發展和不斷完善，這方面的成功案例，如“蘇南模式”，即通過發展鄉鎮企業來實現整個鄉村區域的非農發展。宅基地改革與產業發展的關系緊密，特別是對農村地區的非農產業而言，既可以宅基地上的住房來為非農產業提供生產空間，也可以為非農產業的發展提供現實需求。

6 研究結論與政策建議

6.1 研究結論

(1)農村宅基地制度改革須遵守因地制宜的原則，根據各地的經濟發展狀況和土地市場的成熟度以及當地政府的意見，而呈現出不同的發展態勢。農村宅基地制度的改革不管從哪個方面來看，對于鄉村轉型的影響都是非常大的。

(2)在不同的宅基地制度改革模式下，對于鄉村人口發展，首先是鄉村人口的收入來源會更傾向于城鎮，對城鎮的依賴度會增加，其次是對鄉村人口的生活方式有較大的影響，更大程度上會模仿城鎮居民的生活方式。

(3)根據不同的宅基地制度改革政策，會讓農村居民的身份產生不同的轉變。對于鄉村土地利用方面，宅基地制度改革會提高土地利用效率，改變原先鄉村的土地利用結構，同時，也會給鄉村土地的功能帶來一些變化。

(4)農村宅基地制度改革對于鄉村產業發展也會帶來一些影響。這主要從鄉村產業結構和鄉村產業的融資手段以及鄉村產業非農化3個方面來看。在宅基地制度的改革過程中，仍然有許多不可忽視的問題，如政府單一主導造成制度改革利益分配不均等問題。

6.2 政策建議

(1)要注重農民的實際利益訴求的實現。在宅基地制度改革探索中，政府占據主導地位，改革過程中也常牽涉到連片區域，而農民利益訴求容易被忽略，造成宅基地制度改革過程中的公平性和效率性可能不對等問題。

(2)地方政府要建立農戶利益保護機制。農村宅基地一開始存在的意義就是給農戶一份基本保障，因此在宅基地制度改革推進鄉村轉型發展的過程中，不能違背這一原則。在鄉村轉型的過程中，需要考慮到農戶在轉型前后的收入變化，建立穩定的社會保障體系，確保農戶在鄉村轉型后的生活水平不降低。

(3)要謹慎推進宅基地制度改革和鄉村轉型的步伐。宅基地制度改革關系到許多農戶的切身利益，絕不可以為追求速度而忽視其中的利益沖突等問題，盲目追求城鄉土地同地同權。在鄉村轉型過程中，各地方也要找準自己的優勢，摸清改革的主要方向，改革的步伐要以穩健為主。

(4)宅基地制度改革要和鄉村轉型相互配合。各地方要認真根據當地實際情況，做好相關規劃和計劃，統籌各個方面的發展。宅基地制度改革作為鄉村轉型的推動力，會給農戶和農村帶來一些較大的轉變。在這個過程中，要注意彼此協調，兼顧兩頭，最大程度上幫助農民實現土地財產權收益的增長，推動鄉村的轉型發展。同時，還要多聽當地農民的意見，讓農民從參與者變成決策者和建議者，共同推動鄉村轉型發展。