失地農民養老保障政策實施效果評價
——以伊寧市為例

杜宏茹，牛曉宇

(1.中國科學院 新疆生態與地理研究所，新疆 烏魯木齊 830011；2.新疆農業大學 管理學院，新疆 烏魯木齊 830052)

我國每年新增失地農民約200萬～300萬人，2015年達到4000萬人[1]。這些農民缺少穩定的經濟來源，如何解決其長久生活問題，尤其是失去勞動力的老人的生活問題，是現代社會亟需研究的重大課題。

伊寧市共管轄7鄉2鎮，其中5個鄉鎮的失地農民比例超過20%，尤其是漢賓鄉失地較早，征地比例相對較大，幾乎全部為失地農民。截止2013年底，市域失地農民有9915戶40328人，占常住人口比例的7.7%。由于失地農民數量多，面臨的困難更多，使得失地農民的養老保障工作更加艱巨。因此,有必要建立一套合理的政策實施效果評價體系，以了解政策供需雙方的認知誤差，提出適當的對策建議。

雖然伊寧市已經實行失地農民養老保障政策，但是仍然有很多失地農民的生活質量在征地后有所下降。因此,有必要建立一套合理的政策實施效果評價體系，以了解政策供需雙方的認知誤差，提出適當的對策建議。

1 構建失地農民養老保障政策實施效果評價系

1.1 指標選取及權重確定

基于社會支持理論和關鍵績效指標模型理論[2]，本文將失地農民養老保障政策實施效果評價指標分為目標層、系統層、狀態層和指標層[3]。本文在指標體系的建立過程中，采用德爾菲法，即“背靠背”匿名的方式向專家咨詢意見，有利于各專家在不受干擾的情況下表明自己的意見。本文邀請了5名從事社會福利行業管理、失地農民養老保障政策執行機構領域的專家，根據三輪德爾菲法的結果，得到有效的回收問卷。在反饋結果中，考慮到新疆區域的特殊性，專家提出在供需雙方增設“安全守護服務/滿意度”指標；并且作為政策需求方，失地農民的期待是政策制定、執行和發展中至關重要的因素，故應當在原有指標體系中加入需求方的“期望村鎮支持/鄉村生活環境/基礎設施建設”。參考專家意見，本文狀態層指標共設6項，包括供給方環境指數、服務指數、工作人員指數，需求方環境指數、服務指數、政策指數。指標層共設24項，包括政府對失地農民養老保障投入、鄉鎮提供的醫療床位、鄉鎮養老機構等(表1)。

表1 失地農民養老保障政策實施效果評價指標體系

注：數據來源于問卷整理所得。

鑒于客觀條件限制，本文采取主觀賦權法對失地農民養老保障政策進行評價。例如按照等權重將失地農民養老保障政策服務供給方的環境指數、服務指數、工作人員指數均設定為1/3，其中環境指數包含的5個三級指標繼續以等權重的方式分別設定為占1/5的權重比例，同理可推得其他各指標權重。

1.2 得分計算

設αn為指標層各指標統計得分(樣本個體得分均值)，μn為指標層各指標權重(等權)，其中α∈(0,+∞)，μ∈(0,1)，n∈[1,24],指標層各指標綜合得分Pn用公式表示如下：

Pn=αn×μnn∈[1,24]

(1)

狀態層各級指標為對應指標層得分和，例如供給方環境指數綜合得分為：

(2)

同理可推得其余狀態層各級指標綜合得分。

2 伊寧市失地農民養老保障政策實施效果統計結果分析

2.1 樣本選取

出于樣本代表性考慮，本文選取了伊寧市為研究對象。伊寧市作為我國新型城鎮化試點城市，具有城鎮化發展迅速、征地歷史較長、失地農民較多、失地比例較高、少數民族為主等特點，囊括了我國失地農民在養老中存在的共性問題[4]。

2.2 樣本區概況

截止2017年5月，伊寧市符合參保條件的失地農民共有26432人，其中被征地50%以上的人員21452人，被征地50%以下的人員4980人(被征地50%以下農戶仍然持有農業戶口，不作為研究對象)。已參加失地農民養老保險的8986人，其中已享受待遇的3500人，人均養老金每月672元。參加新型農村養老保險13274人，未參加養老保險4172人。

2.3 數據來源

本文數據來源于2017年11月對新疆伊寧市的實地調研，選取了漢賓鄉、喀爾墩鄉為調研地。調研期間采用隨機抽樣、入戶調查、訪談的形式進行，在鄉干部、工作組成員及村委會干部協助翻譯下完成問卷。此外，對市人社局失地農民養老保險執行部門工作人員進行了訪談，深入了解伊寧市現行政策及存在問題[5]。

2.4 政策供給方實施效果綜合測算結果及評價

通過對問卷結果的整理和計算，伊寧市失地農民養老保障政策供給方對保障工作的總體評價為1.33分，表現出供給方對于政策的制定與實施較為肯定。其中環境指數及服務指數三級指標平均得分0.89分，由于工作人員指數得分更為主觀，所以不與環境指數和服務指數一起評分。在環境指數中，鄉鎮提供的醫療床位(0.92分)、綠化面積(0.92分)屬于滿意程度，政府對失地農民養老保障的財政投入(0.90分)、養老機構(0.90分)屬于較滿意程度，而鄉鎮基礎設施建設只有0.86分，屬于較不滿意程度。在服務指數中，精神關愛服務(0.92分)屬于滿意程度，醫療衛生服務(0.90分)屬于較為滿意程度，安全守護服務(0.88分)與培訓服務(0.88分)屬于一般程度，而生活補助服務(0.80分)屬于不滿意程度。工作人員指數得分則較高，為2.23分，其中人員教育背景(2.20分)和人員服務態度(2.25分)認可度較高。

通過對供給方工作人員進行問卷調研和訪談，總體上工作人員對伊寧市失地農民養老保障政策認可度較高，對實施效果也較為滿意。鄉鎮綠化面積、鄉鎮提供的醫療床位、鄉鎮基礎設施建設得分最高，例如2015年開始，伊寧市采取“沿街播綠、拆墻透綠、見縫插綠、退線還綠”方式，通過加大綠化建設力度，市域范圍隨處可見薰衣草、杏花、蘋果花、郁金香、饅頭柳、白楊等植物，無論是居住原址或是搬遷至置換房區的失地農民，都表示對環境綠化很滿意，有益于緩解生活壓力。雖然環境指數得分與服務指數得分分別為0.9和0.88分，但是通過觀察三級指標可以看出，服務指數各級指標得分明顯較低，說明供給方對于政策中服務性工作認可度較低，有待加強。鄉鎮基礎設施、生活補助服務、安全守護服務和培訓服務是供給方認為有待完善的內容。其次，供給方被調查人員對失地農民養老保障相關工作人員的質量比較肯定，認為工作人員均具有符合工作需求的學歷水平，并且具備一定的工作經歷，可以勝任各自的工作崗位，并且絕大多數工作人員在失地農民養老保障工作中充滿熱情，服務態度良好。

2.5 政策需求方實施效果綜合測算結果及評價

伊寧市失地農民對政策實施效果的評價為1.03分，可以看出失地農民對現行養老保障政策較為滿意，但是對比供給方自評得分，可以看出雙方之間感受有所差異。環境指數和服務指數三級指標平均得分0.98分，由于政策指數表現在失地農民對政策的總體滿意度及未來工作的期待，故評分不與環境指數及服務指數比較。環境指數中，安全感滿意度(1.02分)和綠化滿意度(1.01分)較高，住房滿意度(1.00分)和基礎設施滿意度(1.00分)較好。服務指數中，醫療衛生滿意度(0.99分)一般，精神關愛滿意度(0.97分)和就業幫扶滿意度(0.97分)較低，政府補助(0.95分)表現為不滿意。政策指數中，失地農民對養老保障政策的滿意度(1.01分)參照前面2項二級指標得分情況，可以看出是滿意度較好，按對未來工作的期待程度依次為改善生活環境(1.17分)、完善基礎設施建設(1.15分)和村鎮幫扶(1.14分)。

2.6 實施效果評價

通過對二級指標得分情況進行對比，很明顯失地農民對政策未來的期待很大，對現在提供的居住環境基本滿意，相比之下對失地后政府提供的服務、工作滿意度較低。從三級指標來看，失地農民急需解決的問題依次是政府補助、精神關愛、就業幫扶和醫療衛生，在基礎設施建設和住房問題上需要進一步完善。在日后的工作中，應當優先考慮失地農民需求，優先從改善失地農民居住環境入手。具體如下。

2.6.1 居住環境滿意度 失地農民對居住環境基本比較滿意。其中對居住環境的安全感滿意度較高，達到83.9%，這主要是因為村民在失地后基本居住在原來的宅基地，周圍的居民較熟悉，安全感較高，另一部分村民由于政府修路搬遷到統一的置換房區，少數有條件的村民則選擇在市區內買房，對于這種集中安置的方式，村民表示比較放心[6]。

其次，綠化滿意度也較高，這得益于伊寧絲路“花城”的建設工作，全市環境建設都較為理想。相比之下，住房滿意度和基礎設施建設滿意度略低，首先是住房滿意度，很多失地農民表示有的村民可以居住在安置區，但是自己卻只能居住在原址，政府在選擇的過程中欠缺全面考慮，這主要是由于安置區距離市區更方便，無論是就業、就醫或生活物資的采購都具有更多的優勢，居住環境相比原先也有了一定改善。其次基礎設施建設方面，僅有77.8%的失地農民表示滿意，主要是因為政府在征地后，由于改建或用地調整，需要拆遷一部分建筑，包括原先各村鎮的娛樂設施、活動室等，這些改變給失地農民的生活帶來了很多不便，被征地后，很多失地農民無法再就業，如果再失去娛樂設施或村民活動室，降低了失地村民的歸屬感和幸福感。甚至有的村鎮醫務室被拆除，這對失地農民的生活造成了更大的不便，尤其是身患疾病、年齡較大的老人，或者突發情況，由于很多被征地村鎮距離市區較遠，看病難的問題不斷困擾著失地農民，對其養老保障埋下隱患[3]。

2.6.2 養老服務滿意度 失地農民對養老保障服務的滿意度相比居住環境較低。其中醫療衛生服務滿意度78.3%，主要原因同上述所述，鄉鎮醫務室拆遷造成了就醫不便。其次精神關愛滿意度和就業幫扶滿意度分別為76.9%和71%，對于精神關愛滿意度，失地農民表示雖然工作組和村委會定期進行了入戶訪談，了解各家庭的現狀，并且提供了一定的幫扶，但是獨居老人和“空巢老人”由于孤獨，缺乏與鄰里的交流，需要政府在為這部分人群提供養老幫扶的同時更加注重其精神養老。對于就業幫扶滿意度，很多青年失地農民表示，政府的就業幫扶效果一般，缺少對女性村民職業技能的培訓，其次村委會在宣傳力度方面有所欠缺，也是導致很多青年勞動力對政府就業幫扶政策不了解甚至不知道的原因之一，如果可以增加針對不同需求的就業幫扶方式，對改善失地農民家庭生活條件將有一定的幫助，有利于加強傳統家庭養老方式，減少政府養老負擔[7]。

相比上述3個方面，政府補助滿意度僅有71.8%，是所有指標中滿意度最低的。從2個方面考慮，首先作為失地農民，失去土地即失去了以往穩定的經濟來源以及養老依靠，既然如此，必定希望盡可能獲取政府更多的補償以保證自身和家庭在未來的生活中可以從容應對，具有主觀性；另一方面，許多失地農民表示，村委會雖然不定期給大家發放一些補助款，但是補助款沒有明細，并且每家每戶有所差異，這種信息不對稱的現象導致了失地農民對政府的補助產生質疑，到底每個人應該補助多少？補助哪些方面？又有多少比例是直接補助給農民？剩下的補助款用在了哪里？這些都是失地農民最希望了解的信息，然而村委會作為補助款發放者對這些方面問題的解答還有所欠缺。

2.6.3 政策期待 參考環境指數及服務指數的三級指標滿意度情況，被調查失地農民對政策的滿意度為83.4%，說明伊寧市失地農民養老保障政策在實行的過程中仍然存在一些問題，但是大多數村民對政府和村委會依然保持了較高的信任。在此基礎上，失地農民仍然希望政府可以在一些方面持續改善，以提高失地農民的生活質量。95.3%的失地農民期待改善生活環境，包括改善現居地的住房條件和院落環境，有可能的話希望政府同意安排靠近市區的安置房；其次改善村鎮環境，由于政府拆遷修路等工程，對自然環境和人文環境造成了一定的損害。95.4%的村民希望村鎮可以盡快完善基礎設施建設，包括衛生室、娛樂室、娛樂設施以及幼兒園、小學和初中的學校等，另外，也希望村委會利用村民活動室等場所定期組織一些娛樂活動，增強村民的凝聚力和歸屬感。還有94.9%的村民表示希望村鎮可以有針對性地對困難家庭進行更多的幫扶，這主要集中在2個方面：一個是缺少勞動力而實在無法自主創造經濟收入的家庭，由于土地被征，原土地所具備的養老壓力則應由政府承擔，希望政府可以針對這部分家庭加強關注；另一部分則是就業幫扶，15.9%的村民出于身體、語言、就業技能、距離打工場地較遠等原因在家待業，無收入來源，73.6%的村民在失地后只能選擇打零工，并且這些工作具有短期性、不穩定性、危險性等特點，并不能長期地為失地農民提供經濟來源，故很多失地農民將希望寄托于政府，希望政府可以提供更加高效的幫扶政策，完善失地農民就業渠道，擴寬其他收入來源[8]。

失地農民養老保障政策供給方與需求方的調研結果顯示，伊寧市失地農民對政策滿意度為1.01分，可以看出失地農民對政策本身及政策的實施效果都較為滿意，對伊寧市政府提出的“確保農民生活水平不降低，長遠生計有保障”的政策宗旨較為認可。在政策實施期間，政府可以不斷加大失地農民養老保障資金的投入，為失地農民提供較好的居住環境，同時，為失地農民提供一系列的養老保障服務，例如醫療衛生服務、生活補助服務、安全守護服務、精神關愛服務、培訓服務，較好地利用和分配公共資源。目前，失地農民只需要通過補繳養老保險，達到15年的繳費年限便可以按月領取一定的養老金，這對于老年失地農民或缺少勞動力的失地家庭具有重要意義。失地農民養老保險賬戶中的資金一部分放在個人賬戶中，一部分放在統籌賬戶中，放在個人賬戶中的部分實行銀行利率，并獲得相應收益。

3 討論和建議

3.1 加快推進伊寧市住房安置工作

住房不僅僅是居住的空間，其居住環境的好壞，地理位置的便捷性，以及周邊基礎設施的完善程度，都對失地農民養老質量具有重大意義。現階段，伊寧市失地農民享有的補償基本上全為貨幣補償，僅有少數由于政府拆遷修路被迫遷出，居住于置換房區內，其余絕大多數失地農民仍然居住在原地。所以要加快推進伊寧市失地農民住房安置工作，具體如下。

(1)伊寧市政府應當加強規劃部署，協同相關部門，選取適當的位置，分年度增加安置小區建設，按照不同鄉鎮的失地年份，優先安置失地年份較早、老齡人口較多、原址較偏遠的失地農民。

(2)對于短時間內無法搬遷到安置小區的失地農民，伊寧市政府應當制定專門的修建計劃，對因政府建設而拆遷的村鎮醫務室、娛樂休閑場所盡快補建，完善村際公交線路，保證失地農民即使住在原址，也可以方便地看病、娛樂、溝通并獲取外界信息。

(3)加大保障性住房建設，特別是大力建設廉租房、經濟適用房。政府要特別在政策上和保障性住房的體系中，降低失地農民獲取廉租房、經濟適用房、限價房等的準入門檻，對于貧困的失地農民，政府可以建立優惠的廉租房制度，讓失地農民以較低的價格居住政府建設的廉租房。

3.2 完善青年失地農民就業幫扶政策

針對伊寧市現有就業幫扶政策，提出以下幾點建議。

(1)針對女性失地農民，開展紡織業、手工業勞動就業技能培訓，積極地與使用征地的企業與工廠進行合作培養。

(2)對失地農民采取訂單式的就業培訓模式。政府與企業合作，按照單位的崗位要求，對失地農民進行針對性的職業技能培訓，培訓結束考核通過后定向安排就業。培訓的方式可以與各類技術院校、遠程教育中心進行合作，對外出務工的失地農民要進行職業技能的培訓[9]。

(3)鼓勵失地農民創業。首先，對有創業意向的失地農民，要進行創業能力和素質方面的培訓，并指派專業人員或有創業經歷的村民進行指導和輔助，避免不必要的損失；其次，完善伊寧市貸款政策，適當降低還款利息，延長還款期限，鼓勵青年失地農民創業。

3.3 發揮村委會“橋梁”作用

通過伊寧市調研發現，政策制定方與需求方之間的信息不對稱矛盾顯著，許多失地農民都存在對政策理解概念模糊的狀況，甚至對與自己有關的繳納費用和補助費用也不清楚，而這些失地農民獲取政策信息的方式正是村委會的職責范圍。可以看出村委會在其中起到的作用則至關重要，故本文針對調研結果，提出以下幾點建議。

(1)針對仍有失地農民對政策不了解的情況，定期開會。將伊寧市失地農民養老保障政策及征地補償條例詳細地為村民解釋，現場進行答疑解惑，保證參會村民可以了解到政策的真正效用。同時發動參會村民，將政策內容向其他家庭成員轉達，多與鄰里交流，互相解決對方的問題。

(2)定期進行入戶訪談。實際了解失地農民現階段面臨的問題，對村民無力解決的問題組織村委會成員進行解決，村委會解決不了的問題，及時匯總并上報給上級政府，請求協助解決。

3.4鼓勵失地農民參保，擴大社保面積

對于伊寧市失地農民尚有部分未參保的情況，應建議從以下2方面著手：(1)要求所有的企事業單位職工統一繳納養老、醫療、失業、工傷等基本保險，包括失地農民也要納入其中。(2)對于經辦的機構應進行統一技術和征收，逐步的實現五險對于所有的職工、失地農民等的統一征收、統一技術的目標。同時對于失地農民凡在城鎮的個體工商戶,在城鎮居住(包括臨時居住)的靈活就業人員、自由職業者,都可到經營或居住所在地的社會保險經辦機構參加城鎮基本養老保障。個體工商戶憑營業執照，靈活就業人員、自由職業者憑個人身份證直接到社會保險經辦機構辦理參加養老保障登記手續。對參保登記人員,各級社會保險經辦機構不再要求是否具有城鎮戶籍和當地戶籍。