基于農民心理視角的宅基地制度改革思考
——以江西省余江縣為例

廖成泉, 胡銀根，陳海素

(1.廣東中地土地房地產評估與規劃設計有限公司，廣東 廣州 510000；2.華中農業大學 公共管理學院，湖北 武漢 430070)

2017年，農村“三塊地”改革(農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革)普遍進入收官前的決戰階段，2年多的探索與實踐亦形成了一些可復制、可推廣的經驗做法，其中江西余江、安徽金寨等宅基地改革試點通過有償退出和補貼獎勵等政策，已經探索出宅基地退出過程的可行路徑。綜合“三塊地”改革試點來看，宅基地制度改革將最有可能率先在全國范圍進一步推廣。那么，下一步如何構建適應全國范圍的宅基地制度將是宅基地制度改革擴圍工作的重點。

余江縣作為全國15個宅基地制度改革試點之一，從2015年正式啟動改革至今，2年多的宅基地制度改革探索與實踐，在解決“一戶多宅”、實現農村基層自治等方面取得了顯著成效[1]。余江縣宅基地制度改革探索之所以成效顯著，其背后有著特殊的緣由，其中最為關鍵的是余江在眾多核心制度的設計上賦予了鮮明的人性化色彩，制度供給以農民心理因素為基礎，凸顯了以人為本的制度設計理念，契合了“人”這一決定改革成敗的關鍵要素的內在訴求，人本理論在實踐中得到了充分體現，其中最具典型的制度有宅基地使用“權證”制度、宅基地退出和有償使用制度、宗族式村民自治制度以及鄉賢引入制度。文章旨在通過分析余江典型宅基地制度背后的農民心理因素，從農民心理視角解析余江宅基地制度供給的科學性和成效實現的制度基礎，以期為未來我國宅基地制度改革向更大范圍推廣提供價值參考和指導方向。

1 具有農民心理特征的余江典型宅基地制度

1.1 宅基地使用“權證”制度

在宅基地制度改革過程中，余江縣提出通過就業、社會保障、購房補貼等優惠政策鼓勵有條件的農民退出宅基地進城落戶。為避免農民進城后不適應城市生活，余江規定集體經濟組織對全部退出宅基地及具備申請宅基地資格而放棄申請的農民核發15年后生效的申請宅基地使用“權證”，亦即15年后享受優惠政策的進城農民確實不適宜城市生活的，可持生效的宅基地使用“權證”回本集體經濟組織申請宅基地。

1.2 宅基地退出和有償使用制度

余江宅基地制度改革的重點內容是宅基地退出和宅基地有償使用，然而，在宅基地退出、有償使用制度的執行中部分農戶不理解、不配合，尤其是試點改革初期，第一批次試點村的宅基地改革成效尚未顯露，示范力不足，未能形成強有力的帶動作用。為破解這一現實困境，余江提出了若干個“土辦法”：宅基地退出方面：(1)規定凡是宅基地退出進城落戶的，公安部門辦理戶籍登記時，戶籍紙質檔案及戶口簿加蓋“宅改落戶專用章”，形成戶籍登記區別化管理；(2)為解決外遷村民落葉歸根的問題，各自然村可結合宅基地退出工作，在村民申請退出的房屋中，保留一棟位置適宜、可以使用的房屋，權屬歸集體所有，本村無房屋的村民在去世后，其親屬可將該房屋臨時設置為靈堂。宅基地有償使用方面：對不按時交納宅基地有償使用費的，采取“紅榜”和“白榜”公示辦法，已交納的進行“紅榜”公示給予表揚，拒不交納的進行“白榜”公示給予通報。另外，以約定俗成的村規民約加以約束：一是全家遷出人員在其家庭成員離世后，集體經濟組織不予安排墓地；二是理事會成員、村組干部不參與其喜事等。

1.3 宗族式村民自治制度

為確保各項宅基地制度改革新政能夠落到實處，讓農民能夠切實享受到改革的紅利，余江縣及時通過權力下放，授權村民事務理事會，以村民事務理事會作為各自然村宅基地改革政策的執行主體和責任主體，提高農村基層自治水平。余江依托村民事務理事會執行宅基地制度，主要包含2個方面。

(1)建立農民的族系歸屬管理模式。余江以自然村或村小組為單位成立了村民事務理事會，按照各村的人口規模和族系結構確定理事會成員的名單和數量。理事會成員一般以各村宗族房系內德高望重或具有一定話語權的人擔當，按照“一房管一房”的分配方式確定理事會各成員的職責范圍和服務對象。

(2)配套非物質性的理事會工作績效考核制度。由于宅基地涉及到農民的切身利益以及傳統思想的束縛，改革初期農民參與宅基地改革的動力普遍不足，為確保理事會工作推進，余江建立了宅基地政策推進的績效考核制度：縣政府給予每個村民事務理事會(村小組)每年1000元工資報酬補助，其中被評選為全縣優秀村民事務理事會理事長的獎勵500元。顯然，這種固定且相對較低的物質報酬理論上和客觀上都難以讓理事會形成足夠的政策執行動力。為此，縣政府對村民事務理事會及成員構建了另一個配套的非物質性考核制度，即縣委每年評選表彰20名全縣優秀村民事務理事會理事長，理事長是黨員的，可優先推薦為市、縣、鄉優秀共產黨員；有較強參政議政能力的，可優先推薦為黨代表、人大代表和政協委員；理事會成員有較強服務群眾能力的，可列為村“兩委”后備干部重點培養。

1.4 鄉賢引入制度

為有效緩解宅基地制度改革面臨的資金短缺困境，余江縣建立了鄉賢引入制度。為充分挖掘各村鄉賢資源，余江對各村鄉賢情況進行了全面調查，利用農歷新年和清明節返鄉之機組織召開鄉賢聯誼會，讓鄉賢親身體驗試點改革以來取得的成績，激發鄉賢熱愛家鄉、建設家鄉的積極性，而為了更好地發揮鄉賢力量，余江搭建了鄉賢對接家鄉的服務平臺，建立“鄉賢名人匯”，構建鄉賢參事機制、對話機制、回饋機制、服務機制，做好鄉賢回饋家鄉有關事務的協調對接。

2 基于農民心理視角的余江宅基地制度分析

2.1 宅基地使用“權證”制度：農民的鄉土情結

對保障范圍內的宅基地退出實行“權證”管理，契合了農民鄉土情結的需要，是基于農民鄉土情結需求的制度供給，反映出農民的社交需要等精神性需要。在我國廣大農村地區，尤其是傳統農區，村民有光宗耀祖、落葉歸根的情結，世代聯系而形成的社會文化網絡讓農民有了鄉土的歸屬感和熟悉感，體現在生產生活習慣、文化傳統沿襲等方面。作為“鄉土社會”元素的農民，在面臨帶有傳統習慣沖擊性的宅基地退出政策前難以真正放棄現有宅基地或分配宅基地的權力?；诖?，余江縣采取時間換空間的辦法，保留原有農村待遇不變，享受政府在住房、教育等方面的優惠政策，通過構建農民宅基地退出使用的雙向通道，保留了農民回歸鄉土社會的權利，形成了有效的退出動力。

2.2 宅基地退出與有償使用制度：農民的榮辱心理與歸屬心理

宅基地退出方面，由于農民對改革可能帶來的未知利益風險存在恐懼，在沒有直接的成功經驗參照之前愿意打破現有利益格局的動力尚且不足，而更傾向于選擇繼續維持現有的行為體系。針對農民宅基地退出動力不足、在規定范圍內拒不退出的情況，余江通過戶籍登記區別化管理和保留房屋臨時使用權利來強化農民參與宅基地退出。

對于上述2項措施，前者通過戶籍身份認定上的“優越感”和“落后感”形成心理對比，刺激農民的榮辱心理，從而倒逼農民參與宅基地退出；后者通過保留房屋用作靈堂用途，以滿足農民的歸根情結需求，從而達到強化農民宅基地退出動力的目的。

宅基地有償使用方面，針對不按時繳納有償使用費的情況，采取“紅白榜公示”、不安排墓地以及不參與喜事相結合的形式來約束農民的拒繳行為，通過公開的形式變相約束其不合理利用宅基地的行為，形成一種被孤立或不被接受的心理壓力，是一種“面子”上的心理約束，推動農民按時繳納有償使用費以獲取農村宗族體系中的內在贊同。

2.3 宗族式村民自治制度：農民的行為依附心理和價值認同心理

對于農民的族系歸屬管理模式而言，首先，余江宅基地改革試點村作為傳統農區農村的典型代表，具備宗族式的居住聚落特點。理事會成員的選擇設置以各村的宗族血緣關系為依托，以“一房管一房”的形式為基礎選取本房的代表。每房的代表在社會地位上優勢明顯，具備一定的話語權，從權威上和情感上能夠代表本村的利益。

從社會學的角度看，任何觀念和行為的形成都是相對的、動態的，只要方式得當，契合了個體的內在訴求和價值理念，就可以對其觀念和行為形成影響并發生變化。另外，從基層上看，中國社會是鄉土性社會，也是熟人社會，余江各試點村便是如此。在鄉土的熟人社會里，有一種天然的信用關系，這種信用“不是對契約的重視，而是發生于對一種行為的規矩熟悉到不假思索時的可靠性”。宗族內部通行的文化價值和規范構成了個體之間社會關系的基礎，而且使家族內部秩序合法化，影響著社會控制和對絕對權威的服從[2]。農民作為農村宗族群體的最小組成單元，從傳統上存在思維的依附性。

因此，余江在宅基地改革政策執行初期，部分農民(尤其是老年人)出于鄉土情結和傳統觀念的考慮，對過去宅基地利用格局下的制度存有路徑依賴心理，導致宅基地退出受到掣肘。也正因如此，理事會成員作為村組宗族中的重要角色，其在宗族體系中的社會地位有利于其與農民的溝通，這種高于一般社會關系之上的話語權在一定程度上能夠讓農民接納該主體角色的觀念，從而弱化并消除了農民對宅基地制度改革的誤解和阻礙。

對于理事會工作績效考核制度而言，這是一套超出經濟因素的激勵制度，而實際上也表現出它的正確性和適用性。從經濟學的角度看，這是可以理解的，因為作為理性的人總是要竭力達到各種目標，然而人畢竟是真實可感的，而不是純粹的經濟動物，因而也并非總是選擇能給其帶來最大物質利益的選擇對象，而是在可供選擇的對象中選擇最偏愛的對象，甚至選擇那個要求他做出物質犧牲但能幫助大多數人實現某些崇高理想的選擇對象[3]。

事實上，理事會成員在推行宅基地制度時考慮的不是只有相對較低的經濟報酬，而是出于一份責任感，這是一種超出經濟價值取向的集體主義性質的選擇。因為在家族中，成員間有密切的聯系和依戀(這里著重指精神依戀),盡管彼此的社會交換在大多數場合帶來的是未做具體規定的義務，但文化價值和習俗規范都促使其在對應的位置上提供服務,即社會交換引起了個人責任、感激和信任感。因此，理事會成員作為村組中的宗族代表，是特定區域農村社會網絡的核心人物，在價值偏好上會權衡各類行為后的成本與收益。換言之，理事會成員推行宅基地制度改革政策的動力并非只是經濟因素，而更多的是非經濟因素，且客觀上也印證了這一點。

2.4 鄉賢引入制度：人的歸屬心理

鄉賢參與制度的成功構建和順利運行，是頂層意識和鄉賢意愿相互結合的產物。鼓勵和發動鄉賢資源是激發鄉賢參與試點改革的愿望，是基于鄉賢人士對家鄉的一份歸屬感和鄉土情結，因為鄉賢群體往往是一個經濟社會地位較高的群體，他們對家鄉建設的情感需求超出了人基本的生存需求范圍，更多的是渴望尊重需求(愛和歸屬感)和自我實現需求[4]，而參與試點改革正好契合了鄉賢人士對家鄉的歸屬感，激發并實現了鄉賢人士的歸屬心理需求。

3 對未來我國宅基地制度改革的思考

結合余江試點的宅基地制度改革探索，筆者認為，基于農村地域特征的不同，宅基地制度的設計應該存在內容上的個性，但在設計初衷和推行方式方面可以存在共性。

3.1 宅基地制度的設計必須以掌握和實現農民內在需求為基本政策尺度

當前我國農村宅基地制度中還存在制定與執行不利的問題，為此，需要做到以農民為本，真正從農民利益出發，滿足廣大農民的需要，讓農民得到實惠。從這個意義上來說，以人為本是做好農村宅基地制度改革工作的基本政策尺度[5]。

宅基地制度的設計決不能走“一言堂”和“拍腦袋”的路子，必須在大量深入調研摸底的基礎上予以確定，堅守政策制定的“以人為本”原則。以余江縣試點為例，該縣在制定宅基地有償使用費起征面積標準的過程中堅持“少收”原則，在摸清各村的宅基地實際占地情況和江西省規定的最高占地標準的范圍內劃分有償使用費面積起征點，以確保將繳費農戶數量控制在各村總數的10%～15%之間，從而既降低了繳費農戶經濟壓力，又起到了遏制宅基地擴張的作用。

因此，宅基地制度的設計必須是基于掌握和實現農民內在需求的考量，只有真正掌握了農民的需求，才能實現制度的有效供給，增強制度的可持續性，避免出現朝令夕改的局面。

3.2 宅基地制度的推行應當依托和發揮村民自治

制度本身的作用對象不在物，而在擁有或使用物的人[6]。農村宅基地制度的推行不是停留在紙上的。宅基地制度的推行不能再延續強制執行的模式，而是要思考如何發揮農民自己的力量去貫徹執行制定的政策。余江村民事務理事會的自治模式值得借鑒，它通過理事會執行、政府指導，發揮理事會成員自治水平，以全民參與的形式落實政策，極大地降低了政策執行工作的難度，尤其是思想工作上的難度。

因此，宅基地制度的推行不是簡單地自上而下式的逐級執行，而是要充分考慮到農村土地制度的特殊性，尤其是我國農村(尤其是傳統農區的農村)“鄉土社會”的客觀現實和歷史特征。宅基地制度的推行應當充分發揮農民自治，這既是一種政府與農民矛盾的巧妙轉移，也有利于農村基層民主制度建設，讓農民切實享受到政策紅利的有效形式。

3.3 踐行“以人為本”是宅基地制度有效運行的關鍵

物的新農村是社會主義新農村建設的基礎，而人的新農村是社會主義新農村建設的本質[7]。農村宅基地制度從制定到推行再到運行，整個過程本質上是“人、地、權、利”四要素組成的復雜關系體從不均衡走向均衡的過程，也是農村社會和諧穩定的根本所在。其中，人作為地、權、利的享有者，是決定這個關系體能否在制度改革引發的利益重塑過程中保持穩定的關鍵。換言之，農民作為宅基地的使用者和地上建筑物的所有者，在接下來的宅基地制度改革經驗在全國全面推廣階段，農民對宅基地的用益物權得到顯化和保障，并有權參與分配宅基地引起的增值收益，宅基地制度將突破土地制度約束的傳統困境，在“人、地、權、利”方面作出重新調整。因此，以保障農民合理內在訴求為基礎，從農民福利需要出發，尤其是心理福利[8]，宅基地制度才能在接下來的全國農村宅基地制度改革中有效運行。

[1] 高偉.農村“三塊地”改革試點進入決戰期 宅基地制度改革有望率先擴圍[EB/OL].[2017-05-23]http://www.ce.cn/cysc/fdc/fc/201705/23/t20170523_23106660.shtml.

[2] 李成貴.當代中國農村宗族問題研究[J].管理世界，1994(5)：184-191.

[3] 王菲，任中平.農村基層治理的現實困境與改進路徑[J]山西大同大學學報：社會科學版，2016，30(1)：9-13.

[4] 倪念.宅基地置換中的農戶福利變化研究[D].武漢：華中農業大學，2013.

[5] 閆紅梅.以人為本：我國農村政策改革的著眼點[J].蘭州學刊，2004(6)：248-250.

[6] 李莉.以人為本：農村公共產品供給制度創新的價值取向[J].山東社會科學，2007(6)：119-120.

[7] 馬越.“人的新農村”:社會主義新農村建設的本質[J].學理論，2016(6)：119-120.

[8] 王丹秋，廖成泉，胡銀根，等.微觀福利視角下農戶宅基地置換意愿及其驅動因素研究：基于湖北省4個典型村的實證分析[J].中國土地科學，2015，29(11):40-47.