失地農民社會保障問題與對策研究

（河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211100）

一、失地農民及其社會保障制度現狀

（一）失地農民現狀

失地農民指的是在城鎮化過程中，由于非農建設等原因，依法被征收土地，從而失去土地使用權及其他土地相關權益，但仍未歸入城市社會保障體系中的農民。2018政府工作報告提出我國城鎮化率已經從52.6%提高到58.5%，8 000多萬農業轉移人口成為城鎮居民。1978年以來，我國工業化、城市化、現代化迅猛發展，城鎮人口數量也因此迅速上升，住房、基礎設施需求增加，更多的土地被征用于非農建設，農民因此失去土地。國土部公布的《2016年中國國土資源公報》顯示，截至2016年末全國耕地面積為20.24億畝，但根據《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》，到2030年，耕地保有量控制在18.25億畝，耕地面積將大幅減小。由上可見我國城市化進程之快，耕地資源大批減少，失地農民因而大幅增加。

（二）失地農民社會保障制度現狀

1.失地農民社會保障傳統模式。失地農民社會保障傳統模式主要是通過現金補償方式實現對失地農民的社會保障。《土地管理法》規定，土地補償費和安置補助費的總和不可超出土地被征收前三年平均年產值的三十倍。現金補償只能在短期內彌補失地農民失去賴以生存的土地的損失，一旦用完，失地農民便會失去生活來源，缺乏物質保障，因而，現金補償并不具備可持續性。

2.失地農民社會保障新模式。基于傳統社會保障模式的弊端，目前全國各地有了一些對于失地農民社會保障模式的新探索、新實踐。其中主要有以浙江溫州為代表的城鎮社會保障模式、以重慶為代表的商業保險模式、以上海為代表的“鎮保”模式以及以青島為代表的農村社會保障模式。[1]

二、失地農民社會保障中存在的主要問題

（一）安置補償方式單一，征地補償標準偏低

土地是保證農民生活的重要資源，他們以務農為業，通過土地獲得直接經濟收益，為自己的生活提供保障。此外，土地還具有資產增值等功能。而目前征地補償主要采取一次性支付現金的方式，顯然該種方式只能在短期內為失地農民生活提供資金支持，并沒有考慮到失地農民未來的生活需求與發展。而且，征地補償只考慮土地目前的經濟價值，缺乏對土地具體位置、商業開發價值的考量[2]，也沒有將土地未來的增值收益考慮在內。同時土地的其他保障功能被忽略，造成土地征用補償標準偏低。因而，征地補償的方式過于籠統，補償標準低。

（二）失地農民就業困難，就業保障不到位

失地農民的受教育程度較低，而當今就業市場對于勞動者學歷要求與知識結構的要求越來越高。失地農民長久以來以土地為生，只掌握了農業技能，缺乏其他專業技能。因而，其在就業市場處于劣勢地位，很多失地農民僅能從事一些專業技術水平低、工作環境差、工資待遇水平低的工作。并且，農民大多通過自己的人情網絡獲取工作信息，被征地之后，原有社交網絡瓦解，獲取工作信息的渠道減少。除了失地農民自身，政府也存在責任缺失，對失地農民的技能培訓嚴重不足，使得失地農民無法及時更新自己的思想意識與專業技能。

（三）社會保障內容不全面，社會保障水平低

很多地區僅僅建立了最低生活保障制度，只能保障失地農民最基本的生活所需，有些地區則只是依靠發放征地補償費與安置費，用一次性現金支付的方式代替了對失地農民今后生活的保障。只有少數地區建立了養老、醫療保障制度，失業、生育、工傷等保障及社會福利。因此，目前的社會保障方式過于單一，內容不夠全面。基于土地對于農民的重要保障功能，當前的社會保障水平低，難以彌補失地農民失去土地的損失。而囿于失地農民傳統的思想觀念，其嚴重缺乏風險防范與社會保障意識，因此不愿意參加社會保險，參保比例也低，造成自身保障水平低下。

（四）社會保障基金籌集難，存在安全隱患

社會保障基金籌資渠道過于單一，主要以個人繳費為主，集體經濟補助和政府財政資金次之，“我國社會保障基金有六成左右來自個人繳費，二成來自于集體經濟的捐助，其余為政府部門自主”[3]。因此，個人所占的繳費比例過大，由于再就業難、家庭收入低等原因，很多失地農民繳費能力不高，很多人因此選擇最低檔的繳費標準[4]，參保人數也不多。此外，由于農村地區的經濟發展水平滯后，集體經濟組織的收益也不好，因此無力支撐失地農民的社會保障補助費。其次，政府的財政資金也存在難以到位的問題。失地農民的社會保障過度依賴個體的自我保障，失地農民社會保障的籌資渠道單一，籌資規模小，甚至有可能存在“空賬”風險，社會保障基金的安全性差。

（五）社會保障基金運行與監管機制缺乏

我國失地農民社會保障基金的運行與監管機制長期處于缺失的狀態。首先相關法律法規與政策嚴重缺失，使得失地農民社會保障基金的運行和監管無據可依。其次，在失地農民社會保險機構內部，存在著部門職責不清的情況，嚴重影響到社會保障基金運行的效率。另一方面，由于社會保障基金管理技術水平還不夠高，往往導致失地農民社會保障基金保值增值困難。再者，沒有明確的監管部門，內部監管體系缺失。一般失地農民的社會保障基金直接從對其的土地補償金中直接扣除，因而，失地農民對社會保障基金知之甚少，無法實現外部的有效監督。由于監管的缺失，非法占用、挪用失地農民的社會保障基金的行為頻頻出現，嚴重侵害了失地農民的利益。

三、對策思路

（一）拓寬安置補償方式，提高征地補償標準

實現安置補償方式多樣化。可在貨幣補償方式基礎上，增加實物補償與債券補償等方式，擴大失地農民選擇的范圍，以滿足全國各地因經濟發展、思維方式等差異而形成的多樣化需求。此外，現金補償方式可采用分期的方式，隨著物價水平的上漲，調整補償金額，以此預防失地農民用完一次性補償金后生活陷入困境的情況。

增加土地補償項目。首先，增加搬遷租房補貼，農民失地后需搬遷租房，尤其是家中有老人的家庭，搬遷對老人身心都有一定的損害，因此對于這部分家庭，考慮適當提高搬遷租房補貼標準。其次，增加職業技能培訓補貼，農民在失地的同時也失去了主要謀生手段，面臨再就業的問題，為實現再就業需要專業技能的培訓，以提高在就業市場的競爭力。

科學制定補償標準。土地補償價格的確定要采用市場化的定價方式。在制定補償標準時，不僅要考慮土地的當前價值，還應當考慮其長遠的增值收益。我國也可學習西方建立第三方估價部門[5]，使得土地定價的過程更加科學合理、流程更加透明化。

（二）提高失地農民就業能力，增強就業保障

及時提供就業信息，增加就業崗位。政府應當在基層設立多個勞動保障服務點[6]及時公布就業信息，以解決失地農民就業信息來源少、就業渠道狹窄的問題。政府機關、征地單位等應當提供一些公益性就業崗位，例如增加保安、保潔等基礎性崗位，給缺乏專業技術、就業困難的失地農民提供就業機會。政府還應該積極舉辦失地農民的人才洽談會，給予失地農民與企業面對面的機會。

完善針對失地農民的就業培訓體系。政府可通過多種渠道籌集培訓資金，建立專門賬戶，用于失地農民就業培訓專項支出。政府可在現有部門已建立的培訓基地開展針對失地農民的專項培訓或積極與社會民辦培訓機構合作，開展面向市場需求的職業技能培訓。培訓內容也應當增加文化教育、文明規范、法律知識等內容，轉變失地農民就業觀念，全面提高其技術水平與文化素質。

政府應當制定優惠政策[7]，促進失地農民就業。其一，政府應鼓勵企業吸納失地農民勞動力，政府可適當減免稅收，增加社會保險補貼和崗位補貼。其二，對于有意愿、有能力自主創業的失地農民，政府可為其提供專業指導，提供法律援助等服務，并為其提供貸款等優惠政策。

（三）完善失地農民社會保障體系，提高社會保障待遇水平

完善失地農民最低生活保障制度，保障失地農民的生活水平。第一，低保標準的建立要科學合理。在確定低保標準時要將當地的經濟狀況、物價水平、生活水平等因素考慮在內。第二，根據失地農民具體貧困情況針對性提供幫助。對于因為家庭主要勞動力長期殘疾或患病等情況的家庭，應長期提供救助，同時結合醫療救助。而對于因為家庭突發狀況臨時陷入貧困的家庭，則提供臨時性生活救助。

建立健全養老保障制度。政府加大財政投入。[8]養老保險目前參保率低的一個重要原因在于個人繳費比例太大，繳費壓力大。因而，政府應增強責任，加大失地農民養老保險繳費的財政投入。同時，實現社會統籌賬戶與個人賬戶相結合。政府和村集體繳納費用納入社會統籌賬戶，個人繳納歸入個人賬戶，統賬結合[9]。此外，鼓勵建立多層次的養老保險體系。在基本養老保險的基礎上，增加年金與個人儲蓄養老保險。征地單位繳納失地農民的專業性年金，分擔養老風險，提高養老保障水平。

促進失地農民醫療保障制度建設。其一，同養老保險一致，鼓勵建立多元化醫療保障制度。鼓勵失地農民參與補充性醫療保險與商業保險，政府提供適當補貼。其二，完善基層社區醫院的醫療設備，增強人才培養，提高醫療水平與服務水平。其三，政府還應當促進公共衛生服務，加大對于失地農民的健康知識和疾病預防的宣傳教育。

（四）拓寬失地農民社會保障資金籌資渠道

多渠道籌集失地農民社會保障資金，增強基金的保障能力。首先，應當確立政府、村集體、個人共擔的原則。政府需增加財政投入，減輕個人繳費負擔。同時，要提高政府財政效率，確保資金及時到賬。政府在征地過程中收益較多，因而可從土地出讓收益中提取資金支付失地農民社保費用。此外，失地農民也應當參與到國有資產變現收益的分享中去，將國有資產變現收益部分用于失地農民社會保障。村集體經濟組織也應當承擔一定比例的社會保障費用，村集體經濟組織也可以通過集體資產變現的方式將收益用于失地農民社會保障。個人則主要通過征地安置補償費繳納保險費，應當提高補償標準，強化失地農民個人的繳費能力。其次，還應鼓勵多元化的籌集方式，如社會化捐贈等[10]。

（五）建立健全失地農民社保基金運行和監管機制

完善相關法律法規。應當在失地農民社會保障基金運營與監管方面制定完善的法律法規，以促進社保基金的有效。法律條文中要明確主體、程序與內容等要素。

為提高失地農民社保基金運行水平，運營管理機構“管、營分開”[11]。管理機構主要籌集、發放資金。運營機構負責資金運營、保值增值等。可引入市場競爭機制，選擇合適的托管機構。社保基金的運營要在低風險的原則下進行投資。基于目前我國金融市場還不完善，因此應當選擇較穩健的投資方式，如國債、實物投資等，且要避免投資方式過于單一的情況，應實現投資方式多樣化，以有效降低風險。基金運營應當建立專門賬戶，收支兩線，實現專款專用。

在監管方面，完善內外部監管方式。首先，在管理部門內，定期進行財富審查或投資審查，檢查基金運營的收益或虧損情況、投資效率等。另一方面，應當實現相關信息的公開化透明化，使參保失地農民充分了解資金的去向，從而加強失地農民對社保基金的監督。除此之外，還可組建法律、財務專家監管小組，為基金的運營提供咨詢，并進行監管。