新常態下公共管理的困境及其出路

黃琦

摘 要：近年來，“新常態”一詞已成為官方話語體系中描述當前經濟社會發展新形勢、新變化的非常重要的綜合性詞匯，且迅速傳遍于中國的報刊媒體及互聯網，成為描述當前中國經濟社會特征的關鍵詞匯?！靶鲁B”最先起源于美國，但在中國語境下并煥發出新的豐富內涵與歷史穿透力，被廣泛應用于社會各行業、各領域。在新常態下，公共管理面臨著新的變化、新的任務和新的要求，同時也意味著新的機遇與挑戰。破解新常態下的公共管理困境，是一個長期的時代課題，需要公共管理部門和管理者主動作為，積極探索，不斷找尋新的方式和出路。

關鍵詞：新常態；公共管理；困境；出路

十八大以來，隨著全面深化改革的縱深推進，我國經濟社會全面進入新常態。2014年5月，習近平總書記在河南考察時第一次提出了“新常態”，這使得“新常態”這一概念第一次出現在了我國官方的話語體系中。隨后，習近平總書記在多次會議上深入解讀了中國經濟發展新常態的主要特征，使得新常態的概念不斷顯性化和明確化。2014年12月9日，中央經濟工作會議對經濟發展新常態再次做出系統性闡述，全面闡述了經濟發展新常態下的九大趨勢性變化。至此，我國經濟發展新常態的經濟性核心內涵和主要特征得以明確化。通過梳理“新常態”這一概念國內外嬗變的歷程，其理論內涵初見雛形。新常態是符合發展規律的趨勢性、常態化的發展路徑選擇，具有準范式的特征，應該將其作為一種重要的認知理論框架，指導相關領域內角色關系的界定、行為方式的選擇和沖突問題解決之策的選擇。

一、新常態下公共管理面臨的困境

（一）現代治理水平與社會現實之間的困境

新常態下，我國公共管理和社會治理的總目標就是要實現治理體系、治理能力的現代化。公共治理現代化，就是要不斷實現社會管理和治理的民主化、科學化、法治化、制度化、透明化、協同化。然而目前我國現代治理體系與能力較社會現實之間存在著巨大差距。例如，我國的公共治理體系的法制化和民主化程度和水平依舊不足，制度運行機制缺乏靈活性，公共權力的監督和制約水平有待提高，治理主體結構不合理，網絡化治理的實現還缺乏必要的制度基礎，利益調節和分配機制的公平缺失，社會組織和社會公眾參與治理的渠道和合法化問題依然存在；而在治理能力方面，由于在治理的視域框架內，政府、社會組織、市場主體和社會公眾均被納入到了治理主體的范疇，因此我國治理主體治理能力的不足不僅體現在各個治理主體自身建設落后、內部成員的能力與素質有待改進等方面，同時還體現在治理主體之間缺乏分工明確、權責合理的協同治理能力。因此加快國家治理體系的革新，提高政府、社會組織、市場主體和社會公眾的治理能力，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重大課題。

（二）公共管理技術的可行性與實踐手段的單一性之間的困境

隨著科技革命浪潮的推進，現代信息技術不斷發展，為實現現代管理和良好治理提供了更好的現代技術和手段。公共管理技術屬于社會技術范疇，是公共管理者為實現一定的管理目標而創造、掌握、運用的各種工具性、實踐性的知識體系的統稱。蘊含著現代治理理念的數字治理技術、智慧政務技術、應急管理技術、風險評估技術、科學決策技術和績效治理技術等現代公共管理技術已經具有可行性并且由于其前沿性、規范性和可操作性的特點受到了各級政府的追捧。相對于公共管理主體對現代管理技術的熱衷度而言，這些管理技術在公共管理實踐中實際發揮的作用卻差強人意。公共管理主體在履行公共管理職能時并沒有根據管理職能的需要和社會公眾的意愿而采用相應的可以實現社會公共利益最大化的現代管理技術，而是從“方便性”、“顯政績”、“維穩定”等方面考慮，仍然采用傳統保守，單一僵化的管理手段。這將使得公眾對政府公共管理的能力和手段產生質疑并引發社會信任危機。當前，我國各級政府已經充分認識到現代信息技術在公共管理中的重要作用，并投入了一定的人力物力財力進行門戶網站、官方微信、協同辦公平臺等建設。但是，與社會發展步伐和公眾期待相比，公共部門現在的管理技術手段還顯得比較單一和落后，難以完全適應社會經濟發展。

（三）公共管理組織目標與個體自覺之間的困境

當前，中央大力開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭，查處了曝光了大量貪污受賄、違法亂紀的黨政干部。公共管理者的個體行為和意識會受到其所處組織的影響，組織文化和倫理價值體系的“染缸效應”會對身處其中的個體產生強烈的浸染作用。健康良性的組織文化體系會使“染缸效應”產生積極的裂變，促使公共管理者主動遵守法律的約束并自覺形成道德約束機制。相反，如果組織文化發育不良、價值體系嚴重缺失，那么處于組織內部的公共管理者個體極易產生道德困境，公共管理者個體的道德自覺體系也難以形成，從而會造成公共管理者罔顧法律和集體性道德意識的喪失，引發公共管理者倫理道德失范行為乃至集體性權力尋租行為。近期頻頻曝出的自下而上蔓延式和自上而下滲透相結合的公權腐敗就是一個鮮明的例子。以高官為首形成的利益網絡成為了腐敗窩案頻頻發生的土壤和溫床，組織文化“染缸效應”由于腐敗官員的攻守同盟而發生消極裂變，公共權力變成了權力集團謀取私利的利器，致使公共權力的行使偏離了法律法規和倫理道德的要求而引起公共組織運行效率的降低和社會結構的異動。

二、新常態下公共管理發展的出路探析

（一）提高公共管理組織的綜合治理能力

在治理的視域下，公共管理主體的范疇涵蓋了政府、社會組織和公眾，在不同的治理層面對不同的管理主體所要求具備的治理能力也有所不同。提升我國公共管理體系的建設對策需要從政府、社會組織、公民個人等多個角度開展工作。對于政府自身而言，積極適應新常態，引入現代化的人力資源管理模式，主動轉變角色定位，不斷完善職能職責，通過加強對政府工作人員隊伍自身的治理是重中之重。調動政府工作人員的積極性和主動性，管理能力學習和職業倫理培訓、建立完善干部選拔任用和激勵機制、落實績效治理機制等方式，提高公共部門人員的綜合治理能力和職業道德水準，增強服務意識、回應能力、效能觀念和法治意識，切實提高公共管理人員解決各種公共問題的綜合性能力。以更為嚴謹的績效考核體系確保政府工作人員隊伍中的優秀者得到激勵，對工作效率低下和不稱職的人員進行淘汰是提升政府管理效率的核心環節之一。

（二）加大對現代公共管理技術與手段的創新

要積極適應新常態下的新技術要求，組建優秀的公共管理技術團隊，加強現代公共管理技術的創新和使用，充分把把GIS技術、數字治理技術、互聯網技術、移動物聯網技術、智慧政務技術、績效治理技術、風險評估技術、公共危機應急管理及預警技術等充分運用于現代公共治理實踐過程中，為國家治理體系和治理能力現代化的實現提供工具性保障，同時為提高公共管理績效和效率提供必要的現代技術支持。應革新政府管理的思維方式，加強對全體公共管理者的現代技術應用培訓，提升公共部門管理主體的思維能力，提高公共管理隊伍的現代技術綜合應用水平，引導公共管理主體自覺拋棄過去那些簡單僵化的管理手段，確保現代技術切實用好、用活、功能得到充分發揮。

（三）創建公共管理的核心價值體系

對于創建公共管理的核心價值體系與引領社會主流價值觀的工作中，應在改善公共管理者待遇、完善公共管理者違法違規懲戒體系的前提下，重塑公共管理的倫理制度體系是解決公共管理組織文化“染缸”困境的必然選擇，不斷加強對公共權力機構及其工作人員進行職業倫理道德教育和社會主義核心價值觀教育，幫助公共管理者表率性的遵守社會的法律法規，樹立正確的權力觀、政績觀、管理觀和發展觀，將權力與腐敗關進制度和道德的“籠子”里，使得公共管理部門和管理人員能夠同時受到法律和道德的約束與監督，實現社會公共價值與自我人生價值的積極結合和有機統一，這也是貫徹依法治國和以德治國相結合的治國理念的應有之義。

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