政府干預對內部控制有效性的影響

（教授）， ，2

一、問題的提出

國有企業是我國經濟體系的重要組成部分，在我國的國民經濟發展過程中占據著主導地位，同樣也是我國政府部門進行宏觀調控的有效抓手。但是，作為國民經濟基礎的國有企業在發展運營過程當中，卻暴露出越來越多的風險，甚至出現了重大風險，造成國有資產流失等嚴重后果。內部控制制度設計不合理、落實不充分或內控環境不理想成為主要原因。大量歷史經驗表明，政府在我國國有企業經營及運轉過程中發揮著不可替代的作用，但是具體效果如何，還需要從我國國有上市公司政府干預對內部控制有效性的影響入手進行研究。

我國學術界在內部控制方面進行了大量研究，文獻梳理發現，當前關于內部控制有效性的研究主要集中在內部控制缺陷（Doyle，2007；田高良，2010；李萬福，2014）、內部控制影響因素（逯東、張先美、張繼德，2013）、內部控制評價（張兆國、王宏，2011）方面，且對于內部控制影響因素的研究多關注了公司的內部因素，如公司的規模、成長性、財務杠桿、公司管理層等，而在外部影響因素的研究方面，多集中在媒體關注、法律環境等要素上。另外，政府干預方面的研究多集中在政府干預對公司投資效率（白俊、王文甫，2014）、企業并購（張曉波、陳海生，2013）的影響等方面。當前學術界對于內部控制有效性和政府干預方面的關系關注甚少。而我國國有上市公司這一特殊主體的經營行為不可避免地會受到當地政府的直接或間接影響和干預，因此對二者關系的研究是有意義的，并且能對學術界的內控研究提供補充。

本文的研究目的是在我國當前特殊的制度和經濟環境下，從理論和實證兩方面揭示政府干預對我國國有上市公司這一特殊經濟主體內部控制有效性產生的影響。

二、研究假設

1.政府干預與內部控制有效性。政府為了實現其自身的政治目標及經濟目標，會對當地的國有企業進行一定的干預，政府對企業活動的干預有著程度深和范圍廣的特點。本研究所說的政府干預是指政府通過委托代理關系對國有上市公司實施的各種干預手段，包括行政手段、經濟手段。這些干預行為雖然可以在一定程度上起到提升地區經濟效益的作用，但會影響企業經營效率和正常的內部控制運行效率與有效性。另外，由于我國財政分權之后，對地方政府政績考核的主要經濟指標為GDP，官員的升遷也是依據所管轄地區的經濟以及社會發展程度，這就進一步刺激了地方政府投入大量的精力促進地區經濟發展和地區就業率的提高。而基于這些動機的行政手段及經濟手段都會影響該地區國有企業內部控制的運行效率和有效性，可能會影響部分內部控制目標的實現，故提出以下假設：

H1：政府干預會削弱國有上市公司內部控制的有效性。

2.不同行業分布下政府干預對內部控制有效性的影響。根據國有上市公司的特點和所在行業的特征，本文將地方國有上市公司分為三種行業類型，分別是公共保障類、戰略重要類和一般競爭類，不同類型企業的定位和目標不同，政府干預的程度和方式也不同。對于公共保障類行業，其主要的職能就是提供公共產品，政府通過財政補貼以及價格管制的方式對其進行管理。此類企業受到了比較強的干預，政府對此類型行業的成本核算和審計要求十分嚴格，因此內部控制的建立和運行基本可以沿著既定的目標展開，內部控制有效性較高。戰略重要型企業通常擁有壟斷性的稀缺資源，政府通常情況下不干涉此類型行業的經營活動，但在特定發展階段需要其發揮穩定市場的作用。而對于處于一般競爭類行業的企業來說，由于其業務范圍與國計民生及國家安全關聯度較低，政府往往給予其較高的參與市場競爭的自主權。因此，對于不同類型行業來說，政府干預對內部控制的影響也有所不同。

對于監管較為嚴格的公共保障類和戰略重要類行業，政府會通過行政干預的方式影響該行業企業的生產活動，對內部控制有效性的影響也較大，而對于一般競爭類行業，政府在享有正常出資人所享有的權利之外，通常不會給予過多的行政干預，企業可以正常開展生產經營活動。因此，政府的干預程度低，從而對內部控制的影響程度也低。故提出以下假設：

H2：對于處于一般競爭類行業的企業而言，政府干預對內部控制有效性的影響較弱。

3.不同地區分布下政府干預對內部控制有效性的影響。根據我國各地經濟發展水平的不同，參考統計年鑒對地域省份的分類，本文將國有上市公司細分為東部國有企業、中部國有企業、西部國有企業。東部地區因歷史沿革及區位因素的影響，經濟發展水平最高、市場最活躍，且這些省份國有企業的數量也比較多，當地市場化程度高、管理制度比較健全，因此東部地區國有企業的行政干預程度較低，地方國資委等政府部門給予當地國有企業很大的經營自由權。而對于地處中部和西部地區的國有企業來說，當地的經濟活躍度不高，該地區的上市公司數量也相對較少，地方政府為了實現行政目標，對該地國有企業的經營干預過多，甚至有些政府為實現地區GDP指標，利用地區國有企業之間虛假交易的方式來提高業績，搞面子工程，以實現地區官員的行政目標。由此導致了經濟不發達地區國有企業投資效率及企業經營管理受到較大程度的干預，從而也影響了企業內部控制系統有效性。故根據不同的市場環境提出以下假設：

H3：東部地區國有上市公司政府干預對內控有效性的影響較西部地區弱。

三、研究設計

1.樣本選擇和數據來源。本研究選取我國國有上市公司2009～2015年的數據作為樣本進行研究，最終確定了4992個樣本數據。對樣本進行了如下處理：①剔除ST、?ST類上市公司；②剔除金融類上市公司；③剔除數據異常或殘缺的公司。數據來源于CSMAR數據庫、迪博內部控制數據庫以及上市公司年報。在本文數據處理過程中，為了控制極端值對結果的影響，本文將連續變量數據5%以下和95%以上的分位數進行了Winsorize縮尾處理。

2.檢驗模型與變量定義。為檢驗政府干預對內部控制有效性的影響，本研究建立以下模型，并在實證分析中分別按照行業分布和地區分布展開分析。

首先，為驗證政府的行政干預對內部控制有效性的影響，建立以下模型：

INC=β0+β1GOV+β2SIZE+β3LEV+β4GROW+β5BIG4+β6ROE+β7CONT+β8AREA+β9IND+ε

本文選擇迪博發布的“中國上市公司內部控制指數”作為內部控制有效性的代理變量，使用2009年的政府與市場關系指數來替代2010～2015年的政府干預情況。我國學者在政府干預方面的研究多使用該指數，該指數比較充分地反映了我國政府對企業的行政與經濟各方面的影響。該指標通過以下五個分項的指數來衡量政府與市場的關系：市場分配經濟資源的比重、減輕農民的稅費負擔、減少政府對企業的干預、減少企業的稅外負擔、縮小政府規模。

為了考察政府干預對內部控制有效性的影響，本文使用張曉波等（2014）的方式對政府與市場關系指數進行處理，得到“15-政府與市場關系指數”。另外，選擇資產規模、財務杠桿、企業成長性、盈利水平、行業性質、地區分布作為控制變量，各變量定義見表1。

表1 研究變量定義

表2 主要變量的描述性統計（行業分布）

四、實證結果與分析

1.描述性統計。如表2所示，在內部控制有效性指標方面，可以從均值對比中看出一般競爭類行業的內部控制有效性最高，其次是戰略重要類行業，內部控制有效性最低的為公共保障類行業。從我國各類型國有企業所處地區的市場化指數可以看出，一般競爭類行業的整體市場化水平較高，究其原因是因為一般競爭類行業較多處于經濟較發達地區，即在東部地區占比較高，其所在地的市場化水平也就相對較高。通過各類型行業控制變量的描述性統計結果可以看出：一般競爭類、戰略重要類、公共保障類這三類型行業委托四大會計師事務所審計的數量呈遞減的趨勢；公共保障型行業，由于其經營范圍通常關乎國計民生，因此較多委托四大會計師事務所之外的內資會計師事務所進行審計。

如表3所示，內部控制有效性指數均值呈現“東高西低，逐步遞減”的態勢，即地處東部地區的國有上市公司內部控制有效性較高，而地處西部地區的則較低。主要原因在于：東部地區省份企業較多使用比較先進的管理方法和擁有較豐富的管理經驗，并且員工及管理層素質普遍較高、風險意識強、依規治理公司的理念深入人心，這些都利于內部控制制度的建立和運行。該指標的極大值、極小值均體現出了同樣的趨勢。

從政府干預的市場化指數來看，該指標的極大值、極小值對比均可反映出東部地區市場化水平較高，政府對企業的干預程度較低，而西部地區市場化水平較低，政府對企業的干預程度較高。通過其他控制變量的描述性統計結果可以看出，東部上市公司的規模均值高于其他地區。

2.相關性分析。在進行多元線性回歸前，本研究先對回歸模型中包含的所有變量進行相關性分析。從表4可以看出，所有解釋變量與控制變量之間的相關系數均不超過0.5，因此可以初步認定模型的各變量之間不存在嚴重的多重共線性問題，數據滿足基本統計假設的要求，也證明了內部控制有效性評價指標、政府干預評價指標及控制變量選取合理。

3.回歸分析。

（1）政府干預與內部控制有效性。基于H1，表5第一列給出了回歸結果。可以看出，政府干預與內部控制的相關系數為負數，且線性相關關系非常顯著，由此說明了我國國有上市公司所受到的政府干預對內部控制有效性有削減作用，政府干預越強，企業自身的內控效果就越差；反之亦然。因此，過度干預會影響國有上市公司內部控制作用的發揮。從而H1得到驗證，政府干預與我國國有上市內部控制有效性呈負相關關系。

表3 主要變量的描述性統計（地區分布）

表4 變量之間相關性分析

（2）不同行業分布的政府行政干預與內部控制有效性。為了探討不同類型行業國有上市公司所受到政府干預對內部控制有效性的影響是否相同，本文分組進行多元線性回歸，結果如表5第2～4列所示，得出如下結論。

第一，公共保障類、戰略重要類、一般競爭類三種類型的企業內部控制有效性均會受到政府干預的影響。回歸結果顯示，一般競爭類行業所承受的政府干預對內部控制有效性有削弱的作用，但影響相對于全部國有企業來說較小。第二，對于處于戰略重要類行業的國有上市公司來說，政府干預對內部控制有效性有消極影響。對于處于戰略重要類行業的國有企業來說，政府干預對內部控制有效性的影響程度比一般競爭類行業的更大。第三，就公共保障類行業的國有上市公司所受政府干預與內部控制有效性影響的回歸結果來說，政府干預對內部控制有效性有消極影響，且對處于公共保障類行業的國有企業來說，政府干預對內部控制有效性的影響比一般競爭類、戰略重要類行業的企業更大。

（3）不同地區分布的政府行政干預與內部控制有效性。對地處東部省份的國有企業政府干預程度與內部控制有效性的回歸結果見表6。東部地區國有上市公司受到的政府干預對內部控制有效性有削弱作用，但其影響相對于全體國有企業來說較小。

內部控制有效性與政府干預的關系的檢驗結果顯示，中部地區GOV的P值為0.138，因此該類型企業政府干預不能對內部控制產生影響，該地區內部控制有效性過多地受到公司規模、公司成長性、公司財務杠桿水平以及外部審計會計師事務所類型的影響。西部國有企業政府干預與內部控制有效性的回歸結果說明，地處西部地區的上市公司所承受的政府干預對內部控制有效性有削弱的作用，但是影響程度相對于全部國有企業總體水平來說較低。通過對比回歸結果，西部地區國有企業GOV的P值低于東部地區國有企業GOV的P值，因此東部地區的國有企業相較西部地區國有企業內部控制有效性受政府干預的影響程度較低，H3得到驗證。

表5 不同行業分布的政府行政干預與內部控制有效性多元回歸結果

表6 不同地區分布的政府行政干預與內部控制有效性多元回歸結果

五、結論

政府干預對我國國有上市公司內部控制有效性有抑制作用，國有上市公司的內部控制會因為政府的一系列干預行為而失效或部分失效，進而影響其內部控制目標的實現。通過對不同地區研究對象的分析發現，一般競爭類行業的國有上市公司內部控制有效性受政府干預的抑制程度低于其他類型行業的企業，公共保障類行業的政府干預對內部控制有效性影響最大，這應當引起政府和管理層的關注。通過對不同地區的國有企業政府干預與內部控制有效性的關系研究發現，東部地區上市國企的內部控制有效性受政府干預的消極影響較低，而中部和西部依次增高，說明當面對政府干預市場行為時，東西部企業表現出了不同的獨立性和抗干擾性，這也反映了企業的成熟度和自律水平。

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