基于問題導向的設施農用地強化管理探析

姜山

摘要 隨著我國農業、農村現代化進程的逐步推進，農業產業結構進一步由傳統農業向現代農業轉變。設施農業作為現代農業的發展方向之一，相比傳統農業具有土地效益高、農民增收快等優勢。近年來，隨著設施農業的迅速發展，設施農用地管理工作開始面臨一些新情況和新問題。為進一步加強和完善設施農用地管理，在分析了目前設施農用地管理工作中所面臨的新問題的基礎上，提出一些針對性措施和建議，以期為我國設施農業建設發展提供有益參考。

關鍵詞 問題導向；設施農用地；管理

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）22-0175-01

Abstract With the gradual advancement of China′s agricultural and rural modernization process，the agricultural industrial structure has further changed from traditional agriculture to modern agriculture.As one of the development directions of modern agriculture，facility agriculture has the advantages of higher land efficiency and fast increase in farmers′ income，compared with traditional agriculture.In recent years，with the rapid development of facility agriculture，the management of facility agricultural land has begun to face some new situations and new problems.In order to further strengthen the management of facility agricultural land，some pertinence measures and suggestions are proposed based on the analysis of the new problems in the management of facility agricultural land，which can provide useful references for the development of facility agriculture in China.

Key words problem orientation；facility agricultural land；management

依據《土地利用現狀分類》（GB/T 21010—2017）（以下簡稱文件），設施農用地是指直接用于經營性畜禽養殖生產設施及附屬設施用地，直接用于作物栽培或水產養殖等農產品生產的設施及附屬設施用地，直接用于設施農業項目輔助生產的設施用地，晾曬場、糧食果品烘干設施、糧食和農資臨時存放場所、大型農機具臨時存放場所等規模化糧食生產所必需的配套設施用地[1]，具體劃分為生產設施用地、附屬設施用地以及配套設施用地3類[2]。

隨著我國鄉村振興戰略決策部署的深入落實，要求進一步推進農業供給側改革，加快農業、農村現代化進程。設施農業作為推進鄉村振興的重要內容，對于促進農民增產增收具有重要作用[3]。然而，隨著現代農業和規模化經營的迅速發展，在設施農業用地實際管理工作中出現了一些新情況、新問題。為了加強和完善設施農用地管理，本文基于這些新情況、新問題，現結合近年來的設施農用地工作實踐，提出并總結了一些具有可行性的措施及建議。

1 設施農用地管理中面臨的主要問題

1.1 設施農用地界定存在誤區，用地范圍不易把握

文件中提到經營性糧食存儲加工和農機、農資存放維修場所，不屬于設施農用地范疇，必須按照建設用地進行管理。而從事規模化糧食生產所需的糧食、農資臨時存放場所以及大型農機具臨時存放場所等則屬于配套設施用地范疇[4]。在實際工作中發現，部分經營者對農業設施的經營性和臨時存放概念的理解存在一定誤區，經常會把設施農用地中的配套設施用地轉讓、租賃或者轉用于其他生產經營活動，更有部分經營者故意混淆設施農用地的概念，以發展設施農業為名，從事餐飲、住宿、娛樂等服務經營項目。

1.2 設施農用地缺乏統一規劃，用地分布零散，管理困難

近年來，隨著規模化糧食生產的發展和新型經營主體的出現，以個體農戶為主體進行設施農業生產的經營方式，因其資金投入產出比低、配套設施技術落后、生產管理模式粗放、土地利用效率不高等缺點，越來越不符合現代化農業的發展方向。且由于缺乏科學的土地規劃和農業規劃，導致其分布零散，給設施農用地的后期監管和耕地保護帶來了諸多困難。

1.3 設施農用地監管力度不足，職能部門缺乏有效聯動

文件規定設施農用地必須經過規劃、林業、畜牧、水利等主管部門審核后，才能由農業、國土主管部門負責備案監管。但是目前在設施農用地備案監管工作中主要還是由國土主管部門牽頭，農業主管部門和其他職能部門參與度相對較低，各職能部門之間缺乏有效的聯動工作機制。特別是在對設施農用地違法的防范和查處過程中，僅僅依靠國土主管部門的衛片執法和動態巡查，很難起到行之有效的監管作用，很容易產生土地閑置、批小建大、附屬設施超比例建設以及隨意改變土地用途等違法用地現象。

2 加強設施農用地管理主要措施和建議

2.1 嚴格審批把關，合理界定設施農用地范圍

文件指出，根據現代農業生產特點，設施農用地具體劃分為生產設施用地、附屬設施用地以及配套設施用地3類。其中，生產設施用地是指在設施農業項目區域內，直接用于農產品生產的設施用地；附屬設施用地是指直接用于設施農業項目的輔助生產的設施用地；配套設施用地是指從事規模化糧食生產所必需的配套設施用地[2，4]。

各級主管部門應根據相關文件嚴格界定設施農用地用地范圍，要求經營者在設施農業建設過程中，不得超出用地協議規定的范圍使用土地，不得私自改變土地用途，擴大設施用地規模，更不得私自將農業生產設施用地用于其他經營性活動[5]。

2.2 落實多規合一，科學引導設施農用地布局

各地國土主管部門、農業主管部門和鄉鎮政府應協調做好土地利用總體規劃、設施農業發展規劃以及鄉鎮產業發展規劃的多規融合工作。通過科學規劃來提高設施農用地的建設標準，控制用地規模，同時實現設施農用地的集中連片開發利用，為發展設施農業規模化經營創造條件。

各地應統籌規劃布局，應因地制宜地制訂適合當地的設施農業發展策略，但盡量不占或少占耕地，充分利用荒山荒坡等未利用地和低效閑置土地。在確實需要占用耕地的情況下，應盡量占用劣質耕地，避免占用優質耕地，同時采用耕作層土壤剝離利用技術等工程措施，盡量減少對耕作層的破壞[2，4]。

2.3 加強聯合執法，健全設施農用地監管機制

各級職能主管部門應將設施農用地管理納入日常監管工作當中，形成有效的聯動機制，從而加強設施農用地的監管力度。同時，各部門應加強聯合執法巡查，對違反設施農用地使用協議的違法用地行為，要嚴肅查處、責令整改，并依法依規追究相關人員責任。

各地應嚴格落實耕地保護政策，經營者在建設開工前，應完成設施農用地土地復墾方案的編制工作，并按照復墾方案向第三方監管賬戶足額繳納復墾保證金。設施農用地到期后，提出續期申請的經營者，經各主管部門審核后符合續期條件的按照程序辦理相關手續；不符合續期條件或者未提出續期申請的經營者，應按照相關規定履行土地復墾義務，通過國土主管部門、農業部門的驗收后可申請退還復墾保證金，不能按照規定完成復墾的，由當地政府使用之前繳納的復墾保證金完成復墾工作。

3 結語

在今后的設施農用地管理工作中，需要不斷改進和完善設施農用地管理中存在的問題，并以此類問題為導向，從制度、規劃、使用、監管等方面提出切實可行的新方法和新建議，為我國農業由傳統農業向現代農業轉變起到一定的促進作用。

4 參考文獻

[1] 中華人民共和國國家質量監督檢驗檢疫總局，中國國家標準化管理委員會.土地利用現狀分類：GB/T 21010-2017[S].北京：中國標準出版社，2017.

[2]新華社.國土資源部、農業部：加強和規范設施農用地管理[J].國土資源，2010（10）：44.

[3]張震，劉學瑜.我國設施農業發展現狀與對策[J].農業經濟問題，2015（5）：64-70.

[4] 中國國土資源報.《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》解讀[J].國土資源，2014（11）：44-45.

[5] 張永強.夯實設施農業健康發展的“地”基：《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》解讀[J].資源導刊，2014（12）：6-7.