反腐敗舉報制度研究

余 凱 孫牧欣

在大量業已建立了舉報制度的國家中，舉報被視作“獲取媒體自由和自愿打擊腐敗的有效方式”［1］，是腐敗信息重要的、甚至是最主要來源。但是，無論是在舉報立法比較成熟的澳大利亞、英國、新西蘭等國，還是在舉報人保護尚處在初期階段的中國、印度等國，都存在舉報人遭到報復、難以承擔高額成本的現象，全球范圍內舉報制度及其實踐都有待于進一步改進和完善。

目前，中國處在社會轉型的關鍵時期，腐敗呈現出涉案金額大、涉及領域廣、主體多樣化、手段復雜化、方式隱蔽化等特點，反腐倡廉建設不僅形勢復雜、任務艱巨，而且具有長期性的特點。黨的十八大以來，新一屆中央領導集體高度重視反腐敗工作，并采取有力的措施懲治腐敗。當前的反腐敗工作，我們更多依靠官方大力推動，強勢打擊腐敗現象和行為，短期效果顯著，但是隨著時間推移，反腐敗工作隱現疲態，面臨巨大壓力，需要更多途徑合力推動。國際著名的腐敗問題專家墨寧女士認為，中國當前反腐的關鍵在于向民眾釋放“關鍵性信號”，吸引更多的公眾參與。盡管公眾通過舉報提供腐敗線索已經成為相關機構打擊腐敗的最重要信息來源，但是，我國以權利制約權力的公眾參與反腐敗模式活力依然既未被完全激發，也未得到嚴格的規范。作為公眾參與反腐敗重要途徑之一的舉報制度，亟待得到更為廣泛的關注和深入的研究。

舉報不僅僅是一種腐敗發現方式，也是一種腐敗預警系統。對當前典型國家的反腐敗舉報制度進行深入比較分析，有利于了解當前世界范圍的反腐敗舉報制度發展現狀，以探尋卓有成效的舉報立法和舉報制度，可以為我國舉報制度的完善提供助力，減少腐敗風險，同時激勵公民發現組織內部腐敗行為，主動參與反腐敗事業，從而增強參與意識和公民意識，有利于推動積極的舉報文化和反腐事業良性互動發展模式的形成與規范。

一、文獻綜述

我國對于反腐敗中的舉報行為及制度研究源起于20世紀80年代末，真正的發展期為進入21世紀以來。國內關于舉報的研究成果相當龐雜，多基于反腐角度，但缺乏比較有代表性的著作。早期以中央紀委監察部、最高人民檢察院等官方發布的舉報手冊為主，側重基礎性知識的普及。上世紀90年代以來，柳晞春、喬德福、李衛國、李志明等人對我國舉報檢舉制度先后進行了較為深入的研究。近幾年來，網絡舉報更是成為舉報研究的熱門話題。我國當前反腐敗中的舉報制度研究散見于數量眾多的一般性反腐敗研究文獻中，以舉報政府及其公職人員的腐敗行為為主，專門性的反腐敗舉報制度研究多結合具體的域外制度范本，以英、美、我國香港地區為主，嘗試為我國舉報制度發展提供建議，但域外舉報制度研究多為個案推介，缺乏較為深入的比較分析。國內學者往往關注于舉報制度的某一具體方面，特別是舉報人的保護。

國外的舉報研究肇始于19世紀末，至今已有一個多世紀的發展歷程，但20世紀中后期才真正進入發展期，出現了一批具有相當代表性的學者，如米塞利（M.P.Miceli）、尼爾（J.P.Near）等，但目前無論是舉報研究抑或實踐都仍處在初級階段，目前也未產生專門的理論模型。國外的舉報研究重視對舉報行為的討論，囊括了公私領域的不當行為，如赫希曼（Hirschman）提出的舉報者發現內部貪污時EVL行為選擇模式［2］、扎卡里（Maheran Zakari）提出的影響舉報行為產生的三個主要因素［3］等。而在制度研究方面，已有學者如班尼薩（David Banisar）、威廉·瑪麗亞（William De Maria）［4］以及透明國際、經濟合作與發展組織等國際組織對各國舉報相關立法、特別是舉報人保護立法進行的深入研究，并發布了相關專著和報告。

（一）關于舉報基本概念的研究

當前國內研究在一些基礎性的概念、性質等問題上依然存在著分歧。舉報的概念界定大多比較寬泛。最高人民檢察院舉報中心將其定義為“機關、團體、企事業單位和個人向司法機關和有關部門檢舉、揭發犯罪嫌疑人的犯罪事實或者犯罪嫌疑人線索的行為?！迸饲鍨I、張啟林等國內大多數學者也都基本采用這一定義，在舉報主體范圍的認知上與以上官方定義相似，主張不對內外部檢舉人進行明確區分；［5］大多數國內文獻也都承認組織的主體地位，或將其視為“派生主體”，［6］李秀峰、金明玉等人還對非政府組織參與舉報檢舉進行了專門性研究。［7］

國內對于內部舉報人的研究較少，甚至有學者認為內部人員特別是公務員向上級有關部門反映其所在單位的違法亂紀現象，應屬于法定職權而非舉報。盛小金認為公務人員只有在使用“公民”法律身份時才具有檢舉權。僅有以王貴松、袁敏為代表的少數學者對內部舉報人的相關制度進行了專門性研究。事實上，這還與近幾年來部分學者主張對“舉報”與“檢舉”的定義進行區分有密切關系，認為舉報的主體應是非直接相關的個體或組織，其舉報行為發生應基于“公民維護社會秩序的自覺性”，［8］而檢舉則是一種內部人員的揭露行為，因此認為只有“內部檢舉”而無“內部舉報”。

國外多采用“Whistle-blowing”與舉報對應。透明國際將“Whistle-blowing”定義為“由前任或現任的組織成員公布的該組織控制下的非法的、不道德的及不合理的事件，且這些事件本來是可以避免的。”［9］早期學者如米塞利、朱布（P.B.Jubb）等人也多將舉報的主體限定在組織內部成員，也即僅存在內部舉報。但21世紀以來，基于實證分析，這一認知發生了改變。2007年，戴克（Alexander Dyck）發現，在舉報實踐中，由于大量匿名舉報的存在，舉報受理機構難以獲得可靠的身份信息，致使對現實制度運行過程中的舉報主體確定存在一定的困難，舉報的范圍也在逐漸擴展到非組織內部成員，包含了外部審計人員、媒體等。

（二）關于舉報性質和倫理的研究

關于舉報的倫理沖突，國內研究成果較少，主要以“舉報是公民權利還是義務”的討論為主，存在著兩種主要觀點：一種傾向于認為“舉報是公民的權利，也是公民的義務”，因而“有案不報、知情不舉是要承擔法律責任的”，但同時也肯定公民具有匿名舉報的權利。［10］另一種則為比較大眾化的觀點，認為“舉報是權利而不是義務”，但在舉報權利的具體來源上同樣存在著分歧，如請愿權、參政權、訴愿權、民主監督權等。［11］此外，有少數學者僅提到了舉報的義務性，如柳晞春還對羅德西亞（后更名為津巴布韋）、馬耳他等國家立法中的觀點“舉報是一種義務”進行介紹。

國外對舉報的倫理研究比較深入，早在1983年，米塞利和尼爾就開展了細致的持續研究，但以企業為主要研究領域。［12］當前，大部分歐美國家普遍認為舉報是一種“自由意志（Free Will）”，是言論自由權和知情權的延伸。［13］

（三）關于反腐敗舉報途徑的研究

舉報途徑是舉報制度中的不容忽視的重要問題。當前運用網絡、電話、書信等形式向反腐敗官方機構舉報成為被普遍認可和廣泛應用的方式，但是網絡反腐的發展使得國內在這一問題上產生了一定分歧。有學者認為目前我國反腐敗實踐中所廣泛采用的“先經網絡、媒體曝光引發廣泛持續的社會關注，進而由紀檢監察部門主動介入調查”的模式不應作為舉報的途徑，大多數學者在其著作中隱性地將網絡舉報與網絡曝光進行區分，如杜治洲、任建明等；［14］但同樣也有學者認為全媒體和網絡時代，舉報的途徑應該被重新定義，媒體和網絡曝光披露如網上發帖、發布微博等應被視作檢舉舉報的外部通道，形成“檢察機關、全媒體、社會公眾”三位一體的“大舉報”模式，［15］李志明提出“體制內檢舉”和“體制外檢舉”的分類方法，其中體制外檢舉就囊括了媒體、抗議示威等方式。彭曉薇也將這種網絡曝光稱為“民間網絡公開舉報”，以區別于“官方網絡秘密舉報”。［16］而國外在這一問題上已經基本形成共識，即依據舉報受理方的不同劃分為內部舉報、外部舉報和媒體披露，大量學者認為三者在選擇順序上存在差異。

（四）關于舉報具體制度的研究

近幾年來，我國古代舉報檢舉制度的專門性歷史研究也經歷了從無到有的過程，除有關我國古代監督的專門性文獻中零星地涉及舉報制度外，李志明、洪丹娜的博士學位論文中也有比較細致和專門性的梳理，后者更反映了我國古代舉報制度的發展脈絡。另一方面，國內部分學者已經開始對不同國家的舉報制度開展研究。柳晞春最早對這一問題進行研究。當前國內學者所選擇的研究對象主要為英美，其次為東亞和東南亞的國家及地區（以新加坡和香港地區最為典型），其次為德國、北歐國家、印度等，但多為羅列式的介紹，比較瑣碎；在此類比較研究中，舉報保護制度是研究重點，但大多數學者往往籠統地研究證人保護制度，而不將其限定在反腐敗和舉報領域，如王永杰對兩大法系的證人保護制度進行的比較研究。［17］

目前國內專門性研究舉報制度的文獻強調中國適用性，試圖為我國的舉報制度發展開出處方。大部分學者認為應當加快舉報立法、保護舉報人、規范舉報的全過程。廖訪忠認為我國當前的舉報制度重獎勵輕保護、重懲罰輕預防，舉報主體受理分工不清，因而需要明確保護范圍、嚴格保密制度、加大懲治力度；黃華彪認為應當完善舉報處理反饋機制；還有一些學者提出了要完善舉報的訴愿和救濟機制等。除了通過國家立法的方式完善我國舉報制度外，還有部分學者認為應當從文化宣傳與意識培養上推動舉報制度的落實與發展，如蔡寶剛和梁鴻飛從法治角度探究我國舉報制度，認為必須大力培育公民的法治思維。［18］

二、舉報與反腐敗舉報

要了解反腐敗舉報制度，首先必須對舉報的一般概念進行分析。而關于這個問題，學界也沒有取得一致的意見。

（一）舉報的概念

從詞匯的選擇上，國內與舉報相仿的詞匯還有檢舉、披露等；而國外早期多使用“Sneaks”“Narks”“Informers”“Dobber”等，但這一類詞匯具消極意義，容易引發誤解，帶有“告密者”“背叛者”的意味，后多采用“Whistle-blowing”“Re?port”“Informant”等與舉報對應，也更具有正面性。當前對于舉報的概念認知主要存在著三種不同觀點：

其一，根據納德（Ralph Nader）最早在1971年提出的概念，舉報是“一個人的行為，不顧他所在的組織的利益，舉報該組織的腐敗、違法、欺騙或者有害活動”。其后米塞利和尼爾在學術上規范了舉報的標準，即認為“組織成員（過去或現在）披露該組織在其雇主控制下使得組織中的個人或組織進行的違法、不道德或者不合理的實踐活動?！蓖该鲊H將舉報定義為“由前任或現任的組織成員公布的該組織控制下的非法的、不道德的及不合理的事件，且這些事件本來是可以避免的”。［19］這一類觀點的共性在于強調舉報者的內部性，所舉報的內容不局限于國家機關及其工作人員腐敗，也囊括了所有違法、犯罪，甚至包括不道德行為，與我國《中華人民共和國刑事訴訟法》《中國大百科全書·法學卷》中的相關規定和說明類似。

其二，認為舉報是一種言論自由，是表達異議的權利，而非義務行為。例如澳大利亞學者朱布認為，舉報是一種深思熟慮的非義務性的披露行為。這與我國學者盛小金的觀點有相似之處，即認為公務人員只有作為公民法律身份時才具有檢舉權，同樣強調舉報的非義務性，舉報行為發生應基于“公民維護社會秩序的自覺性”。

其三，21世紀以來，舉報的概念進一步擴大化。戴克將其擴展到非組織內部成員，包含了外部審計人員、媒體等。班尼薩也比較贊同這一觀點，主張將舉報的概念泛化，包括了內部和外部披露；舉報主體應該包括所有的組織、公眾和個人，《南澳大利亞舉報人保護法（The South Aus?tralia Whistleblower Protect Act）》中也未使用“雇員”這一主體，而采用了“市民”，事實上將舉報的范圍擴大到了非雇員。

事實上，在對匿名舉報的合法性不進行否定的情況下，很難對舉報的主體身份進行限制，而且在網絡信息高速發展的當前，組織外部成員并非不能獲得涉及組織內部腐敗的秘密信息，一味對其主體合法性進行排斥，不利于獲得更豐富的腐敗信息。因而本文傾向于認為，反腐敗中的舉報研究，不應對舉報的主體進行限制，舉報主體包括了所有組織、公眾、個人和媒體。本文認為腐敗是公職人員或團體為了私人目的而濫用公共權力或資源的行為，因而，反腐敗中的舉報是出于非職務責任的對公職人員及其團體的腐敗進行披露的行為，其中隱含著對組織和個人改善行為、打擊腐敗可能性的期待。

（二）反腐敗舉報的特點

相對于一般的舉報而言，反腐敗舉報主要具有以下兩個明顯的特點：

1.非職責性和非義務性

反腐敗舉報具有非職責性?！芭e報”與“報告”二者雖然在本質上都是一種信息的披露，但依然存在差異，報告是一種出于職責需要的行為，如我國古代御史彈劾糾察。舉報更強調行為的非職責性，因而無論是紀檢反腐敗執法機構的工作人員還是媒體工作人員，一旦出于職務責任而進行腐敗揭露就失去了作為舉報主體的資格。

反腐敗舉報具有非義務性，從其本質上來說是公民參與社會治理的途徑，是一種以權利制約權力的方式，是公民知情權和表達權的延伸，這也意味著公民有權選擇是否采取舉報行為，同時不會因其選擇而受到任何合法打擊，也不需要承擔法律責任。我國古代“舉報”的義務色彩鮮明，特別是我國古代的保甲制度，“知情不舉”會受到刑罰。在西方語境中，早期羅馬的國事檢舉以及中世紀時期的舉報也都帶有一定的強制性，但隨著近代民權理論的發展，舉報的權利屬性愈加鮮明。反腐敗舉報應是公民基于自我保護和改良社會目標的良性的主動行為，過分強調義務屬性使舉報成為一種被迫行為，公民將缺乏選擇性的余地，不利于公民意識的培養；同時也易將反腐敗成效與公民舉報過分緊密聯系，從而忽略了政府自我改良的責任，不利于反腐敗的良性循環。

2.復雜性

舉報應該是一種積極的、符合道德的行為。公眾在選擇舉報與否時常會陷入道德上的兩難困境，特別是對于組織內部舉報者而言，在一些組織和政治文化中，舉報被視為一種告密行為，是一種對于組織的背叛。但是良性舉報往往出于對善意的期待，認為其將利于組織改良抑或有利于維護公共利益，因而是符合道德標準的。而且在大量的舉報實例中，個人選擇外部舉報往往是在已經選擇內部舉報路徑但并未生效的基礎上進行的，或者由于對外部渠道更為有效和權威、個人更容易獲得保護的信任，無論是前者還是后者都不存在不道德的動機，因而舉報是符合道德的正義行為，舉報者是勇敢者而非反叛者。

舉報應出于某種信仰和積極社會目標，而非單純的個人獲益。大量國外學者已經認識到了這一問題，而在我國的具體反腐敗實踐中這一問題受到忽視，一方面大量地方政府僅通過不斷提高舉報獎勵金額鼓勵舉報，而對舉報保護等其他相關措施卻并未增加關注；另一方面，大量舉報出于報復性或排除異己心理，使得舉報的真實性在一定程度上降低，減弱了舉報實效，增加了相關部門的調查負擔。例如，山東省某市委書記甲被前市委書記乙舉報而受到紀委調查，其主要舉報動機是，乙的兒子在甲的許可下被捕入獄，乙因此進行報復，經紀委調查，乙舉報時所提供的主要證據及重點腐敗事項均不屬實。公眾舉報腐敗應出于一種良好的信念，即“雇員認為信息的披露是不違法的，也不是為了個人獲益合理性的信念”，［20］舉報者應當認識到舉報將有利于減少腐敗現象。

但是，舉報者的動機往往是比較復雜和隱秘的，具體實踐中很難進行判斷。一旦舉報行為出于個人獲益或報復性需要，雖不應得到舉報獎勵，但仍然應當獲得相關保護，愛爾蘭的法律就是示范，因為其中規定“披露的動機與其是否屬受保護無關”。［21］

（三）反腐敗舉報的分類

我國所廣泛采取的最高人民檢察院的官方定義，將舉報受理方界定為“司法機關和有關部門”，這與對舉報主體進行限制的國外學者的界定相似。而在與我國相似（不對舉報主體進行限制）的一系列定義中，卻極少將舉報受理方進行限制，而是更強調舉報的行為。本文較為贊同后一種方式，即除了上述所討論的揭露主體、動機特征和內容外，揭露行為而非受理機構是判斷反腐敗舉報的關鍵性因素，因此我國傳統視域中的舉報受理機構范圍應當進行拓展。以舉報受理機構的類型為劃分標準，腐敗舉報包括了秘密舉報和公開舉報兩種主要方式，而秘密舉報中又包含了內部秘密舉報和外部秘密舉報兩種具體途徑，見圖1。

圖1：反腐敗舉報分類

秘密舉報是我國國內所采取的基本舉報形式，即將舉報受理方限定在具體的司法機關和有關部門，整個舉報過程及信息除了相關工作人員外，除特殊情況外不向社會公眾公開。內部秘密舉報是公職人員向其所在組織或領導舉報組織內部人員的腐敗行為的方式。這一類部門的獨立性往往比較有限，舉報受理人多對該組織首長負責，人事相對簡單。外部秘密舉報則為公眾向特定司法、監察或反腐敗調查機關檢舉公職人員及組織的腐敗行為。無論是內部秘密舉報還是外部秘密舉報，二者具有相對嚴格的程序規定，也都通過立法或規章形式設立起了合法的正式受理組織，因而也被部分學者稱為體制內舉報。

公開舉報與秘密舉報不同，這一類舉報往往并不具有鮮明的受理方指向，直接面向大眾。公開舉報的靈活性往往比較高，多利用媒體、民意機構、非政府組織、游行示威、記者招待會、文學作品隱喻等形式進行。這一新興方式側重于為公眾參與反腐敗提供一個討論的平臺而非真實的、具有絕對可靠性的證據收集方式，試圖通過間接的累積效應，對政府機構施加強大的輿論壓力；同時，也通過案例集聚加強對于公眾的反腐敗意識塑造，進行反腐敗宣傳。目前這一方式已經產生了較強的實效，如我國的微博反腐熱潮、印度“我行賄了”民間網站的廣泛使用。公眾在這類平臺上揭露公共機構及其工作人員的腐敗行為，業已成為紀檢監察等反腐機關獲得腐敗信息、打擊腐敗的重要途徑，從理論上已經構成了舉報。盡管當前許多國家認識到媒體對于腐敗舉報的重要作用，也有超過70個國家和地區對記者披露的腐敗信息來源進行保護，但對這一類舉報者的保護和激勵十分匱乏和無力，特別是一些通過自媒體進行腐敗揭露的公民個人；同時也未對這類信息的引入進行程序和機制設計，特別是在一些缺乏媒體、網絡自由的國家，政府官員、精英掌握網絡的主導權，獲取網絡舉報者信息、刪除舉報言論的難度較低，就使得這類舉報很難發揮實效。

三、反腐敗舉報制度的主要內容

（一）舉報立法

我國古代并沒有完全意義上的反腐敗舉報法，關于舉報的相關事項零星地散見于各類行政法規和監察法中?！短屏洹分杏蟹浅：喡缘拿枋觯骸胺蔡煜轮蟹Q冤而無告者，與三司詰之?！保?2］元代《大元圣政國朝典章·臺綱卷》雖然匯編了我國古代歷史上第一部監察法，其中《設立憲臺格例》《廉訪司合行條例》等大量條文都涉及御史臺及行御史臺運作的相關事宜，卻未對舉報進行任何規定。

世界上最早的一部大量涉及舉報的立法是美國1863年的《防止不實行為法》?，F代意義上的美國舉報立法則始于20世紀70年代，由納德（Ralph Nader）發起的一次會議，提倡政府通過立法方式保護舉報。自此世界各國愈加認識到舉報對于打擊腐敗的重要作用，紛紛開展了專門性的鼓勵和保護舉報的立法活動。縱觀當前世界各國的反腐敗舉報立法情況，主要存在以下四種情況：其一，少數國家頒布了專門性的舉報法，但近十年以來，世界范圍內專門性舉報立法速度正在加快，除表1（P46）中所涉及外，大量國家正在積極籌備舉報立法，如愛爾蘭、瑞士、盧旺達等。在這諸多的舉報法中并不僅僅限于反腐敗領域，也大多包含了所有的公共部門和私人部門?，F代意義上的第一部舉報立法是美國1989年《舉報人保護法》，此后英國《公共利益披露法》、南非《信息披露保護法》、新西蘭《信息披露保護法》等都是其中比較完善的舉報綜合性立法代表，加拿大還針對反腐敗的內部舉報制定了專門的《公務員信息披露保護法》。此外日本、羅馬尼亞、德國、中國臺灣等國家和地區也都屬于這一類型。其二，反腐敗舉報相關規定存在于專門性的反腐立法中，新加坡《防止賄賂法》、中國香港《防止賄賂條例》、韓國《反腐敗法》是其中的典型，此外還包括尼泊爾、塞拉利昂、肯尼亞、毛利求斯等國家，如表2。一般在這一類國家和地區中都設立了專門性的反腐敗機構或委員會，專門負責腐敗的舉報受理、反腐敗舉報人保護和腐敗案件的調查等。其三，當前大量國家與舉報相關的規定散見于本國其他各類部門法中，如勞工法、刑法、公務員法、信息公開法、審計法等。荷蘭《公務員法》中詳細規定了舉報的相關程序，國反腐敗舉報規定散見于《刑法》《刑事訴訟法》和《行政監察法》等法律中。其四，還有部分國家缺乏相關立法，或者舉報立法保護特別局限，如保加利亞、希臘、西班牙等歐洲國家，以及拉丁美洲的大量國家。

表1：各國反腐敗舉報專門性立法情況

（二）反腐敗舉報的途徑

1.內部秘密舉報

組織內部人員符合西方對于舉報主體的早期定義。組織內部人員向所在組織的特定機構進行舉報，既有著比較長期的域外發展歷史，也是當前應用比較廣泛的一種舉報方式。新西蘭和加拿大是其中比較有代表性的國家，新西蘭《檢舉保護法》強制規定每個公共部門組織都要建立受理內部檢舉的程序。加拿大《公務員披露保護法》中也強調行政長官必須建立內部舉報管理機構、任命高級官員專門受理本機構雇員的內部舉報；一旦舉報的內容被證實，需要向公眾進行公開；此外，公務員還可以向其主管、指定的高級公務員進行舉報。

為了減少組織內部沖突和舉報人的職業倫理負擔，很多國家和地區規定將內部秘密舉報作為舉報的首選方式，只有在該途徑無法滿足或實現的情況下才可以選擇其他外部機構進行舉報。但是也有一些國家并未通過國家立法的形式明確要求各機構設立內部舉報受理機構，內部秘密舉報和外部秘密舉報機構在一定程度上有所重合。

2.外部秘密舉報

我國古代腐敗秘密舉報是外部秘密舉報的典型代表，主要呈現出以下四個主要特征：

其一，舉報范圍不斷調整。我國原始氏族社會時就出現了在固定地點、采用固定方式進行舉報、監督部落聯盟首領的方式，被大量學者認為是中國古代秘密舉報制度的起源。《管子·桓公問》中記載的黃帝明臺、堯衢室、舜“告善之旌”、禹諫鼓等都是這一時期的突出代表，其后還有使用鐘、鐸、磬、鞀等器物。進入君主專制社會之后，這一直接方式逐漸復雜化，民眾很難進行直接舉報，監察對象的級別有所下降，范圍卻有所擴大，魏晉南北朝以后基本包含了皇太子、公卿、執宰以及所有普通行政官員。

其二，缺少專門性的腐敗舉報機構，多依附于御史監察機構。我國古代舉報的主要受理機構為御史，歷代御史及類似監察機構的基本職權大多囊括了對官吏腐敗的彈劾，因而間接推論民眾可以向御史舉報官吏腐敗。秦漢時期《監御史九條》“御史監三輔不法事”［23］中明確包含了“吏不廉”；唐代盡管舉報事項中沒有明確御史可以承接有關官員貪腐的舉報，但在大量案例中顯示出了其確有彈劾腐敗的功效。

其三，腐敗舉報受理呈現出多層次的特點。初期中央舉報方式與地方舉報方式之間劃分細致，各級內部也存在多樣的舉報受理主體，但后期逐漸形成了“中央-地方兩級監察”的模式，并依靠特定的巡視制度進行連接。中央一級早期不存在統一舉報受理部門，漢武帝時期還專設司隸校尉專門受理對于皇親國戚的舉報；但到了西晉時期，各監察職官之間的監察范圍開始相互滲透；至唐中期御史作為中央一級舉報的單一機構已經基本穩定，御史臺受理彈劾告發的奏章，后由“御史長官”上報天子，是中央一級的最主要途徑。地方一級情況與之類似，此不贅述。

其四，存在一些比較典型的舉報制度，如唐代匭函制度、三司受事制度、宋代諫院制度、民國監察院以及“風聞奏事”等。肇始于晉代的“風聞奏事”也是一種可以匿名的舉報方式，亦稱風彈、采聽風聞和采求風政，“有通詞狀者，立于臺門侯御史，御史竟往門外收采。如可彈者，略其姓名，皆云風聞訪知”，［24］“所奏涉虛，亦不坐罪”［25］，以“風聞訪知”的名義保護舉報人，但御史在采取“辭狀”時需對控告之事或材料加以分析以決定進行奏彈，并記錄“告事人”控告和控告材料，制成“風聞符”或“短卷”檔案，以備核對調查。宋代則出現了比較完善的舉報復議程序，《宋史·職官一》記載文武官和士民先向登聞鼓院進狀；如不被受理或受理不公，則可進狀檢院；若再不可，另向御史臺進狀，直至向皇帝申訴。

當前，各國受理外部秘密舉報的機構大致可以分為綜合性舉報機構和單一性腐敗舉報機構兩種主要類型。綜合性舉報機構不僅受理腐敗事項，還受理有關公務員道德、政府管理不善、刑事犯罪等問題的舉報，如印度中央調查局，不僅是一個受理腐敗舉報的機構，還是一個涉及廣泛業務的中央調查機構和刑事情報中心，打擊腐敗主要由該局中的反腐敗司負責，依靠公眾合作和大眾傳媒收集有關公共機構和公職人員的腐敗和重大不良行為的情報。與此類似的還有德國請愿申訴委員會、新西蘭監察專員、安提瓜島信息專員等。單一性腐敗舉報機構為專門性受理腐敗舉報的機構，如香港廉政公署舉報中心、新加坡反貪污調查局和臺灣廉政審查會等。此外，還有一些國家（地區）沒有設立舉報部門，如芬蘭公民發現腐敗瀆職可以直接向警方舉報或直接上訴到法院。

3.公開舉報

我國原始社會對于民間輿論存在著特定的引入制度，被部分學者稱為“采風制度”，較為典型的是采詩制度和遒人制度，這是早期公開舉報的主要反映?！渡袝へ氛鳌分杏涊d“每歲孟春，遒人以木鐸徇于路。宮師相規，工執藝事以諫”，《左傳·襄公十四年》和《隋書·經籍志》也有相關記載。雖然采風制度早期的反腐特征并不明顯，但這一制度一直延續到西周時期，國人利用詩歌向“遒人”進行“舉報”成為了官方吸納民間諫言的重要途徑之一，《詩經》就是這一采詩制度的集中反映,《大雅·桑柔》《魏風·伐檀》《魏風·碩鼠》等篇章中大量涉及抨擊官吏貪腐行為的內容，雖然指向性不強，卻是公開舉報的雛形。進入封建社會以后，我國大范圍的外部公開舉報逐漸衰落。春秋戰國時期，雖然民間監督出現復蘇跡象，但其范圍從最初的全民縮小到士人。此后，盡管漢宣帝時期也曾設立過“舉謠言”制度，派遣十二個使臣“循行天下，存問鰥寡，覽觀風格，察吏得失。”［26］但已經更多是風俗的勘察和具體事項的冤情告發，受到皇帝個人因素的影響較大，更多的帶有臨時性、隨意性和隱秘性，作為舉報的外部渠道的輿論作用式微，受到了皇權的壓制，舉報轉而走向內部渠道。但與此同時，巡視制度發展也日趨成熟穩定，漢代刺史、隋唐時期的道官、元代監察御史巡按制度和明代的巡撫等都是古代君王觀察民情民俗、吸納民間公開舉報的重要方式之一。

當前，公開舉報在部分國家中已被作為一種合法的舉報途徑，大多通過一系列信息和媒體自由法案進行確認，極少在舉報法中具體涉及，因而大量公開披露腐敗的信息缺少穩定、制度化的舉報引入渠道，更多地被認為是一種媒體監督。利用網絡進行腐敗公開舉報以印度“我受賄了”網站和我國的微博反腐最為典型，但這二者也均未被作為一項舉報手段而受到保護。2010年，印度非營利組織“賈納格拉哈”公民民主中心（Janaagraha Centre）建立了“我行賄了”網站，為公民提供了自主發布官員腐敗舉報和新聞的平臺，獲得了政府的積極回應，但這種回應受到了被舉報機構主管的個人特質影響，帶有一定的隨意性和間歇性。

事實上，在一些具體的案例中，已有涉及對于這一類舉報者保護和保密的措施，如愛爾蘭“科爾內克訴摩利斯和厄爾斯案”（Cornec-v-Morrice&Ors）中，高等法院認為博客作者可以要求對信息來源進行保護，認為這是一種“民意機構”，如果博客作者被迫透露來源，“民意機構”影響民意的權利就會受到損害。此外，以臺灣廉政審查會為代表的少數國家（地區）也重申了對社會輿論的重視，臺灣廉政審查會選聘11至15位社會人士擔任審查會委員，針對市民的投訴、社會輿論質疑等案件進行審查監督。

（三）反腐敗舉報的保護和激勵

因為腐敗一般是常人無法知曉或難以知曉的惡行，所以反腐敗工作都得依靠舉報。為此，許多國家（地區）都有對舉報人的舉報行為進行保護乃至是激勵的規定。

1.反腐敗舉報的保護

當前大多數國家通過立法的方式對舉報人進行保護，大量舉報法即以“舉報人保護法”的名義制定，規定了打擊報復應當承受的后果。

但當前僅有少數國家成立了專門獨立的監督和打擊報復的機構，如美國特別法律顧問辦公室、加拿大公共部門廉政專員等。大量的國家都將舉報人保護委托給了原有的相關監察機構或其他執法機構，如部分國家的監察專員已經開始接受舉報者的后期投訴，但有效性值得懷疑。新西蘭證人保護制度被班尼薩認為是“可能是最有效的保護”，但新西蘭的監察專員并沒有處理針對舉報人報復的權利，與其他公共機構如人權委員會、警察處處長等職權發生了重疊。此外部分國家將其委托給各級法院、警察或由反腐敗機構一并負責，如德國聯邦警察局等。

舉報保護具有多種形式，包括允許匿名舉報、舉報信息和身份保密、舉報人身份變更、保護舉報人家屬以及嚴厲打擊報復人等。就是否允許匿名舉報而言，當前大多數國家都允許匿名舉報，但鼓勵實名舉報，新加坡《防止賄賂法》和德國《刑事訴訟法》中都對舉報人匿名舉報的權利進行了確認，可以對個人姓名和家庭住址進行保密；仍有一些國家不允許匿名舉報，如在印度，向中央監察委員會舉報腐敗者必須提供個人姓名、電子郵箱或地址，否則被舉報者將無法得到中央監察委員會的調查。此外還有一些特別的輔助制度，如韓國內部受賄揭發者身份保護宣誓制、美國和菲律賓的證人喬遷和身份變更制度等。

2.反腐敗舉報的激勵

美國首創了舉報人分享罰金制度，如果司法部在收到舉報人投訴、告發并決定作為原告或證人參與起訴，舉報人可以分到賠償額的13%至25%；如果司法部不參與，舉報人可以自行調查、起訴，則可分到罰款的25%至30%。

很多學者對于舉報激勵持謹慎態度，認為激勵將違背司法的公共利益原則。但是在許多國家和地區尤其是在亞洲，都為進行腐敗舉報者提供一定的獎勵。韓國《反腐敗法案》為舉報腐敗者提供20%的獎金返還，舉報人最高可獲得20億韓元（約合200萬美元）的獎勵。臺灣地區甚至專門頒布了《獎勵保護檢舉貪污瀆職辦法》，規定如被舉報人被法院判處有罪，舉報人將根據判決結果享有不同層次的獎勵，如表3。

表3：臺灣地區舉報獎勵標準

我國最高人民檢察院2016年聯合公安部、財政部頒布了《關于保護、獎勵職務犯罪舉報人的若干規定》，對全國范圍內的腐敗舉報獎勵進行了細致和公開的說明。

結語

舉報在我國反腐敗工作中發揮著非常重要的作用。據報道，全國紀檢監察機關2012年立案調查的案件中，線索來源于群眾舉報的占到41.8%，這個比例在各種案件線索的來源中是最高的。［27］因此，建立健全反腐敗舉報制度對于我國的反腐敗事業具有十分重要的意義。一種完善的舉報制度，首先依賴于建立腐敗舉報受理和報復投訴的權威機構，并賦予該機構盡可能完整的調查權；而該機構受理的腐敗舉報范圍應當盡量寬泛，減少對舉報人個人動機、身份和工作領域的限制；同時注重對公開腐敗舉報的積極性引入，加強對媒體和公民輿論的關注，建立統一的舉報立法也是其中不容被忽視的重要環節。此外，完善的舉報制度依賴于良好的舉報環境和文化。法治文化和對舉報的合倫理性規定及闡釋將有利于激勵公民積極進行合法的舉報。

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