行政決策類型化初探
——基于100份政府常務(wù)會(huì)議紀(jì)要樣本的分析

戢浩飛 肖登輝

從規(guī)范層面講，行政決策不是一個(gè)法律概念，我國(guó)目前尚缺乏一部專門的行政決策法或行政程序法。盡管如此，黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視行政決策工作，出臺(tái)了大量規(guī)定，指導(dǎo)并規(guī)范行政決策。早在1986年7月，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的萬(wàn)里同志在全國(guó)軟科學(xué)研究工作座談會(huì)上明確提出“實(shí)現(xiàn)決策的民主化和科學(xué)化”。隨后黨的十三大報(bào)告中開始提及“黨的決策的民主化和科學(xué)化”。“行政決策是政府工作的中心環(huán)節(jié)，是政府各項(xiàng)行政環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)。”［1］“決策正確與否，是否科學(xué)，決定著行政管理的成本高低和行政管理的成敗，以及政府在民眾心目中的形象。”［2］一直以來(lái)，行政決策的研究缺乏類型化的思維方法，將行政決策打包成整體來(lái)研究的現(xiàn)象頗為普遍。“研究中并沒有區(qū)分研究對(duì)象構(gòu)成的復(fù)雜性，結(jié)合具體決策領(lǐng)域來(lái)進(jìn)行決策法治化研究的現(xiàn)象還不多見。”［3］有鑒于此，本文從行政決策的傳統(tǒng)分類與決策實(shí)踐入手，著力于探究決策的差異性與類型化，以期為構(gòu)建科學(xué)的決策類型提供一種思考路徑。

一、行政決策的多重臉譜與傳統(tǒng)分類

何為行政決策，這似乎是一個(gè)家喻戶曉、不言自明的概念，很多學(xué)者在提及行政決策時(shí)并未予以界定。［4］循此思路，行政決策成為了一個(gè)無(wú)所不包的“政策筐”。實(shí)際上，關(guān)于行政決策的認(rèn)識(shí)卻是一個(gè)頗受爭(zhēng)議、懸而未決的問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年3月1日使用“決策”的法律共有24部，但更多的指向“決定”的內(nèi)涵，缺乏作為法律概念的準(zhǔn)確內(nèi)涵。在地方行政程序規(guī)定中涉及“行政決策”的規(guī)定有10多部，但大多數(shù)地方的規(guī)定都將行政決策作為除規(guī)章以外的抽象行政行為的上位概念進(jìn)行界定，而缺乏一致的共識(shí)。［5］“因此，要在法學(xué)體系中來(lái)精準(zhǔn)地界定一個(gè)非法學(xué)概念所描述的行為，本身就是一個(gè)難題。”［6］在學(xué)理上，行政決策更是一個(gè)眾說(shuō)紛紜的范疇。“行政決策專指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在其管轄權(quán)限內(nèi)所制定的決策，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)者在行政管理過(guò)程中，為履行自己的職能，依法處理行政事務(wù)而進(jìn)行的決策活動(dòng)。”［7］“行政決策以行政問題為起點(diǎn)，以具有法定行政權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)或合法權(quán)限的政府官員為行為主體，以合理性為主線，以公共責(zé)任為依歸，以謀求公共利益和社會(huì)效益為最終旨?xì)w。”［8］“行政決策可以被理解為是享有行政權(quán)力的行政行為主體，為達(dá)成特定的國(guó)家行政管理目標(biāo)，在綜合考慮各種需求和可能性的基礎(chǔ)上，所進(jìn)行的選擇性和定型化的創(chuàng)造思維的活動(dòng)過(guò)程。”［9］

鑒于行政決策本身的模糊與復(fù)雜，需要通過(guò)類型化的方法來(lái)彌補(bǔ)概念性思維的不足。因此，在行政決策中“類型化分析對(duì)于制度構(gòu)造乃至制度實(shí)施都具有重要意義”［10］。在我國(guó)權(quán)威性行政學(xué)或行政法學(xué)著作中，一般將行政決策行為分為以下基本類型：

根據(jù)行政決策的層次不同，行政決策分為國(guó)家決策、地方?jīng)Q策、基層決策。也可稱為高層決策、中層決策、基層決策。國(guó)家決策是指由中央行政機(jī)關(guān)制定的全國(guó)統(tǒng)一性的行政管理的方針、政策和法規(guī)、處理全國(guó)性的以及對(duì)國(guó)家具有戰(zhàn)略意義的問題和其它只適宜中央統(tǒng)一處理的行政管理問題的決策，地方?jīng)Q策是指由省、市、縣級(jí)行政機(jī)關(guān)處理各自管轄區(qū)范圍內(nèi)的地方性行政管理問題的決策。基層決策是指由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，根據(jù)法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)的行政管理問題的決策。［11］

根據(jù)行政決策目標(biāo)所涉及的規(guī)模和影響程度的不同，行政決策分為戰(zhàn)略決策、戰(zhàn)術(shù)決策。戰(zhàn)略決策又稱宏觀決策，指具有全局性、長(zhǎng)期性的重大決策，其影響深遠(yuǎn)、涉及范圍廣。戰(zhàn)術(shù)決策又稱微觀決策，指保證實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略決策的帶局部性、具體性的方法、步驟的決策。［12］依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，也有學(xué)者將行政決策分為重大決策、一般決策。重大決策指涉及人數(shù)較多、與人民群眾利益密切相關(guān)、社會(huì)面廣將產(chǎn)生全局性、綜合性、長(zhǎng)期性影響的決策。一般決策則指涉及人數(shù)較少、與人民群眾利益相關(guān)性不大、社會(huì)面較狹影響有限的決策。［13］

根據(jù)行政決策條件和決策目標(biāo)可實(shí)現(xiàn)的程度不同，行政決策分為確定型決策、風(fēng)險(xiǎn)型決策和不確定型決策。確定型決策指政府信息完備，只有一個(gè)確定的決策目標(biāo)，面對(duì)一種決策環(huán)境和條件，對(duì)各個(gè)不同實(shí)施方案的結(jié)果均可計(jì)算確定，按照要求從中選出最滿意的方案，就可獲得確切無(wú)誤的決策結(jié)果。風(fēng)險(xiǎn)型決策指政府有一個(gè)確定的決策目標(biāo)，面對(duì)兩種以上的決策環(huán)境和條件，備選方案產(chǎn)生的后果不止一種，決策者雖然能夠預(yù)先估計(jì)出其出現(xiàn)的概率，但仍要冒一定風(fēng)險(xiǎn)的決策。不確定型決策則指決策者不能預(yù)測(cè)環(huán)境條件出現(xiàn)的概率，對(duì)決策實(shí)施方案的結(jié)果也不確定，只能根據(jù)主觀判斷或推測(cè)較高。［14］

根據(jù)行政決策中發(fā)揮最終作用的主體角色和形式不同，行政決策分為個(gè)人型決策、集體型決策和個(gè)人與集體相結(jié)合型的決策。個(gè)人型決策依據(jù)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，一般由行政首長(zhǎng)起主導(dǎo)作用，由其進(jìn)行決定。集體型決策則基于民主集中制的原則，由行政機(jī)關(guān)集體討論進(jìn)行決定。個(gè)人與集體相結(jié)合的決策指既發(fā)揮行政首長(zhǎng)的作用，又兼顧集體智慧進(jìn)行決定。［15］

根據(jù)行政決策責(zé)任追究形式的不同，行政決策可分為無(wú)責(zé)任決策、有限責(zé)任決策和終身責(zé)任決策。長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺少相關(guān)的決策責(zé)任制度，決策實(shí)踐中無(wú)須承擔(dān)責(zé)任成為常態(tài)。2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確提出，要按照“誰(shuí)決策，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，建立健全決策責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一。“依據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，行政首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)為違法或者重大失誤的決策承擔(dān)一種主要責(zé)任，并且應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于其他責(zé)任人員進(jìn)行追責(zé)。”［16］因此，有限責(zé)任決策指的是當(dāng)出現(xiàn)決策失誤時(shí)追究直接責(zé)任人的責(zé)任，而不是直接追究行政首長(zhǎng)的責(zé)任。終身責(zé)任決策是指決策者應(yīng)當(dāng)對(duì)作出的行政決策承擔(dān)永久性的責(zé)任，該責(zé)任不因決策主體身份關(guān)系的變化而變化。［17］

根據(jù)行政決策的規(guī)律與理性程度，行政決策分為完全理性決策、有限理性決策、漸近決策。完全理性決策指行政決策者基于合理的選擇，選擇一種最大社會(huì)效益的公共政策方案。這是一種理想的行政決策模式，它以理性人為基本前提。有限理性決策指行政決策者基于最低限度目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，選擇一種令人滿意和可接受的公共政策方案。漸進(jìn)決策指行政決策者基于現(xiàn)有的公共政策，不斷修正以往公共政策，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策方案變遷優(yōu)化。［18］

根據(jù)行政決策中主體地位的不同，行政決策分為管理式?jīng)Q策、參與式?jīng)Q策。管理式?jīng)Q策指行政機(jī)關(guān)居于主體地位，公眾居于客體的地位，行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)決策議程設(shè)置、自主獲取決策信息，公眾處于被支配地位，沒有有效的影響力。參與式?jīng)Q策指行政機(jī)關(guān)與公眾都居于主體地位，行政機(jī)關(guān)與公眾共享議程設(shè)置、共享決策影響力與決策權(quán)力。［19］

“分類總是為了滿足某種目的和需要。”［20］由于行政決策面對(duì)的社會(huì)關(guān)系日新月異，需要解決的現(xiàn)實(shí)問題多種多樣，決策的目的、方法等不盡相同。因此，行政決策的分類標(biāo)準(zhǔn)很多。上述各種分類中，有的分類源于國(guó)外學(xué)說(shuō)的借鑒，有的分類源于理論的抽象，有的分類源于現(xiàn)實(shí)的觀察。盡管上述分類都能從一個(gè)側(cè)面或視角提示行政決策的特點(diǎn)與規(guī)律，但從現(xiàn)實(shí)需求來(lái)看是否完全有必要，則值得思考與推敲。作為科學(xué)的分類，必須來(lái)源于密切關(guān)注和長(zhǎng)期觀察決策現(xiàn)實(shí)，進(jìn)而對(duì)觀察對(duì)象進(jìn)行理論加工和總結(jié)提煉。從這個(gè)意義上講，這些分類都是對(duì)現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中存在的行政決策現(xiàn)象的概括、歸類和抽象，承載著反映和描述客觀現(xiàn)實(shí)的社會(huì)使命。情況果真如此嗎？現(xiàn)有的分類是否能夠滿足行政決策現(xiàn)實(shí)的需要嗎？下文將結(jié)合行政決策實(shí)踐進(jìn)行檢驗(yàn)，嘗試?yán)碚撆c實(shí)踐的對(duì)接。

二、行政決策的實(shí)證分析與現(xiàn)實(shí)困境

（一）分析框架

“法律若欲發(fā)揮規(guī)范效力，則必須針對(duì)現(xiàn)實(shí)情形。”［21］相較于行政決策規(guī)范，現(xiàn)實(shí)中的行政決策更加豐富多彩。在行政實(shí)踐中，會(huì)議紀(jì)要是行政決策的基本載體。政府常務(wù)會(huì)議紀(jì)要，作為具有法定效力的公文，體現(xiàn)了政府對(duì)日常工作中的重大事項(xiàng)進(jìn)行討論和決定的過(guò)程，是純粹意義上的行政決策行為，直接體現(xiàn)了決策的基本面貌。［22］故而，本部分選取政府常務(wù)會(huì)議紀(jì)要作為考察行政決策的基本樣本，這既是研究行政決策理論必須正視的素材，又是反思與改進(jìn)行政實(shí)踐的基點(diǎn)。以定量分析即文本分析為基本方法，主要針對(duì)收集到的100份市級(jí)人民政府（主要指設(shè)區(qū)的市，不包含縣級(jí)市）的常務(wù)會(huì)議紀(jì)要，進(jìn)行“解剖麻雀式”分析。圍繞決策什么和如何決策兩個(gè)核心問題，對(duì)100份會(huì)議紀(jì)要進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)。根據(jù)具體決策事項(xiàng)的不同，將行政決策工作分為服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作、提供公共服務(wù)工作、規(guī)范規(guī)則制定工作、部門重要工作以及其他工作等。按照決策主體、決策方法、決策程序、決策結(jié)果等要素分析決策的過(guò)程，解決如何決策的問題。為了體現(xiàn)代表性，主要選取湖北省5個(gè)市級(jí)政府2016年度連續(xù)性的會(huì)議紀(jì)要為樣本，覆蓋鄂東、鄂西、鄂南、鄂北、鄂中五個(gè)方位，完整地再現(xiàn)市級(jí)政府一年工作的全貌，以期體現(xiàn)行政決策的連續(xù)性和典型性。

（二）決策什么

市級(jí)政府通過(guò)常務(wù)會(huì)議形成一系列方針、政策、規(guī)定等具有普遍約束力的決定，以及針對(duì)特定事項(xiàng)、特定問題作出具體明確的安排。分析會(huì)議紀(jì)要樣本發(fā)現(xiàn)，決策的內(nèi)容極為廣泛，但主要涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、規(guī)則制定、部門工作研究和其他類等事項(xiàng)，占全部會(huì)議數(shù)比重分別為71%、67%、68%、26%、39%。具體情況分布如表1。

表1：行政決策事項(xiàng)分布情況統(tǒng)計(jì)表

服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能是市級(jí)政府的核心職能，是政府工作的重頭戲。在100次會(huì)議中，有71次會(huì)議涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的議題。為了促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展，市級(jí)政府對(duì)本地經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行管理。“因此，統(tǒng)籌和推動(dòng)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，就成為中國(guó)地方政府履行職能的重中之重。”［23］具體而言，包括以下基本內(nèi)容：一是經(jīng)濟(jì)規(guī)劃與引導(dǎo)工作。市級(jí)政府適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)，需要結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，制定與出臺(tái)相關(guān)細(xì)化規(guī)定，規(guī)劃與引導(dǎo)本地經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。一半以上的會(huì)議涉及經(jīng)濟(jì)規(guī)劃與指導(dǎo)引導(dǎo)，這是一個(gè)可喜的進(jìn)步，反映了市級(jí)政府更加重視宏觀引導(dǎo)，在方法上逐步從直接干預(yù)向間接調(diào)控轉(zhuǎn)變。二是招商引資與具體建設(shè)項(xiàng)目工作。招商引資和項(xiàng)目建設(shè)，是政府“一把手”工程，是市級(jí)政府工作的重點(diǎn)內(nèi)容。三分之一以上的會(huì)議涉及到招商引資與項(xiàng)目建設(shè)，足以說(shuō)明發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在于抓招商和項(xiàng)目。特別是在經(jīng)濟(jì)下行的背景下，抓投資、抓項(xiàng)目舊保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效方法。三是資源再配置工作。市級(jí)政府通過(guò)對(duì)土地、能源、資本等要素的配置，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)按照規(guī)劃目標(biāo)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益。四是簡(jiǎn)政放權(quán)，放松管制工作。簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合是當(dāng)下各級(jí)政府促進(jìn)發(fā)展、優(yōu)化服務(wù)的重要工作。五分之一的會(huì)議涉及簡(jiǎn)政放權(quán)、放松管制，這是激發(fā)市場(chǎng)活力、轉(zhuǎn)變政府職能的重要標(biāo)志。“一個(gè)政府同另一個(gè)政府的最大不同，在于市場(chǎng)取代政府或政府取代市場(chǎng)的程度。”［24］政府開始重視放權(quán)，表明政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系日益明晰。

表2：服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作統(tǒng)計(jì)表

提供公共服務(wù)是體現(xiàn)人民政府的本質(zhì)所在，是市級(jí)政府的重要職能。“提供廣義的公共服務(wù)是人民政府最主要的職能。”［25］具體而言，提供公共服務(wù)主要包括四大領(lǐng)域：“一是底線生存服務(wù)：包括就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、社會(huì)福利和社會(huì)救助，主要目標(biāo)是保障公民的生存權(quán)；二是公眾發(fā)展服務(wù)：包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化體育，主要目標(biāo)是保障公民的發(fā)展權(quán)；三是基本環(huán)境服務(wù)：包括居住服務(wù)、公共交通、公共通信、公用設(shè)施和環(huán)境保護(hù)，主要目標(biāo)是保障公民起碼的日常生活和自由；四是公共安全服務(wù)：包括食品藥品安全、消費(fèi)安全、社會(huì)治安和國(guó)防安全等領(lǐng)域，主要目標(biāo)是保障公民的生命財(cái)產(chǎn)安全。”［26］統(tǒng)計(jì)顯示，在提供公共服務(wù)方面，市級(jí)政府不僅關(guān)注底線生存服務(wù)、基本環(huán)境服務(wù)和公共安全服務(wù)，而且在提升公眾發(fā)展服務(wù)方面取得了很大進(jìn)展。在政府常務(wù)會(huì)議中，四分之一的會(huì)議涉及底線生存服務(wù)和公共安全服務(wù)，三分之一的會(huì)議涉及基本環(huán)境服務(wù)，近二分之一的會(huì)議涉及到公眾發(fā)展服務(wù)。

表3：提供公共服務(wù)工作統(tǒng)計(jì)表

制定規(guī)范性文件、行使公共管理職能是市級(jí)政府的本職工作。從常務(wù)會(huì)議紀(jì)要的統(tǒng)計(jì)分析，規(guī)范性文件是政府行政決策的重要內(nèi)容，是實(shí)施法律、法規(guī)不可或缺的重要手段。在100次會(huì)議中，68次會(huì)議涉及到規(guī)范規(guī)則制定就是一個(gè)明顯例證。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，五個(gè)市級(jí)政府在一年之內(nèi)通過(guò)常務(wù)會(huì)議議決的規(guī)范性文件最少的也有28份，最多則達(dá)66份。市級(jí)政府第年平均制定38份規(guī)范性文件。雖然規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，但在行政實(shí)踐中卻是行政和管理的重要依據(jù)。規(guī)范性文件由于具有規(guī)范性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性的特點(diǎn)，而受到市級(jí)政府的青睞。特別是在推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治政府的大背景下，市級(jí)政府越來(lái)越重視制度建設(shè)，規(guī)范性文件的制定得到極大加強(qiáng)。規(guī)范性文件仍然是貫徹落實(shí)上級(jí)方針、政策的重要渠道和法定載體，是市級(jí)政府治市理政的重要手段。

“21世紀(jì)的政府不應(yīng)該再放任政府各不同功能與專業(yè)部門間的單打獨(dú)斗，而應(yīng)推動(dòng)整體治理，通過(guò)制度化以落實(shí)政府各機(jī)關(guān)間的溝通協(xié)調(diào)。”［27］因此，研究政府部門重點(diǎn)工作，理順政府與部門之間的關(guān)系，使政府部門各司其職，各負(fù)其責(zé)，成為市級(jí)政府的基本職責(zé)。四分之一的會(huì)議涉及到政府部門的具體工作。政府部門工作中，雖然每年重點(diǎn)有些變化，但重者恒重，一些部門工作是比較重要的。每年必須研究的工作有：關(guān)于財(cái)政工作，編制財(cái)政預(yù)決算，重大財(cái)政資金的安排；關(guān)于教育工作，研究部署教育問題；關(guān)于農(nóng)業(yè)工作，推動(dòng)農(nóng)村改革；關(guān)于國(guó)土資源工作，做好節(jié)約集約用地；關(guān)于安全生產(chǎn)工作，積極預(yù)防和治理；關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作，適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)；關(guān)于民政工作，切實(shí)服務(wù)為民，等等。

其他類則指上述四種基本工作之外的，包括上級(jí)會(huì)議精神的傳達(dá)、重要文件的學(xué)習(xí)貫徹、重大活動(dòng)的部署、本級(jí)重要會(huì)議的籌備、上級(jí)試點(diǎn)工作的開展、重要的獎(jiǎng)懲決定等事項(xiàng)。相較于前述事項(xiàng)，此類事項(xiàng)政治性較強(qiáng)。作為單一制國(guó)家，市級(jí)政府必須接受上級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，服從和執(zhí)行上級(jí)政府的決定和命令，貫徹落實(shí)上級(jí)政府的政策。因此，市級(jí)政府在執(zhí)行上級(jí)決定、上傳下達(dá)方面發(fā)揮了重要作用。

（三）如何決策

行政決策“不單單是一個(gè)關(guān)于做什么事情的決定”［28］，即決策主體在特定的環(huán)境下如何制定決策的過(guò)程，而且是一個(gè)有目的的活動(dòng)過(guò)程，“更表現(xiàn)為一種動(dòng)態(tài)過(guò)程”。［29］如何決策反映的正是決策主體依據(jù)一定的決策信息、遵循決策方法與程序、作出決策決定的活動(dòng)和過(guò)程。決策主體既包括決策的確定者，又包括決策的參與者；既可以是個(gè)人，也可以是組織。信息是行為的基礎(chǔ)，理性決策必須依賴于信息。“信息的共享是走向決策權(quán)力共享的第一步。”［30］因此，行政決策就是信息的輸入、替換和使出的過(guò)程。［31］決策方法與程序是否科學(xué)與合理，直接決定和影響著行政決策的正當(dāng)性與科學(xué)性。“因此，行政決策程序的民主性、公開性和適當(dāng)性促進(jìn)了行政決策的合理性。”［32］“行政決策面向未來(lái)確定目標(biāo)”，［33］行政決策應(yīng)當(dāng)符合目標(biāo)預(yù)期，體現(xiàn)行政決策的效度。因此，完整的行政決策可以客觀地再現(xiàn)上述各種要素的基本情況，以期形成一個(gè)真實(shí)的行政決策圖景。囿于樣本的局限，因會(huì)議紀(jì)要只是一紙靜態(tài)的記載，無(wú)法生動(dòng)、客觀地展現(xiàn)行政決策中的決策主體針對(duì)決策事項(xiàng)是如何行為和形成的。故本部分只能列出決策要素的相關(guān)情況，而無(wú)法進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)。

表4：行政決策事項(xiàng)分布情況

盡管如此，在統(tǒng)計(jì)樣本的過(guò)程中還是發(fā)現(xiàn)了一些有價(jià)值的做法，對(duì)于認(rèn)識(shí)如何決策大有裨益。一是在行政決策時(shí)，開始注重定量分析，注意科學(xué)論證經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的可行性，防范潛在決策風(fēng)險(xiǎn)。部分政府在招商引資時(shí)，要求全面收集信息，分析產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)向，科學(xué)論證項(xiàng)目可行性，有針對(duì)性地制定招商方案，防范潛在的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。二是在行政決策時(shí)，更加注重傾聽人民的呼聲，密切保持同人民的良好關(guān)系，營(yíng)造和諧的官民關(guān)系。在每年市政府“十件實(shí)事”的決策中，市級(jí)政府通過(guò)當(dāng)?shù)孛襟w、官方網(wǎng)站等多種形式，廣泛征求社會(huì)意見和建設(shè)，將公眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的民生問題納入行政決策事項(xiàng)，認(rèn)真研究方案與對(duì)策，積極回應(yīng)社會(huì)公眾的需求，取得了良好的效果。三是在行政決策時(shí)，依法保障公眾的知情權(quán)，讓公眾明白政府在做什么、怎樣做。為了增強(qiáng)行政決策的透明度，部分政府在政府網(wǎng)站上全文公告每次政府常務(wù)會(huì)議紀(jì)要，部分政府出臺(tái)政府重大行政決策清單、年度重大行政決策目錄等文件，確保行政決策過(guò)程公開、程序合法。

（四）總體概況

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，市級(jí)政府每年一般召開政府常務(wù)會(huì)議20次左右，平均18天召開一次會(huì)議。每次政府常務(wù)會(huì)議上討論的決策事項(xiàng)平均達(dá)到五項(xiàng)以上。當(dāng)然，市級(jí)政府還會(huì)召開一些專題會(huì)議，針對(duì)特定議題進(jìn)行專門研究。這一部分不屬于本研究之范圍。總體而言，市級(jí)政府行政決策具有鮮明的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在如下方面：

第一，市級(jí)政府都出臺(tái)了行政決策方面的規(guī)定，但內(nèi)容過(guò)于抽象、原則，基本是照抄照搬上級(jí)文件規(guī)定，沒有結(jié)合本地實(shí)際，缺乏針對(duì)性和可操作性。如何將理想的規(guī)范轉(zhuǎn)化為具體的、可操作性的要求適用到行政決策實(shí)踐中，最終實(shí)現(xiàn)規(guī)范與現(xiàn)實(shí)的無(wú)縫對(duì)接，這是擺在面前的重大理論與實(shí)踐課題。

第二，市級(jí)政府的行政決策議題一般由政府部門以上報(bào)文件的方式正式啟動(dòng)，具體的事項(xiàng)從匯報(bào)、論證、承辦到執(zhí)行基本由政府部門負(fù)責(zé)，真正熟悉與了解相關(guān)事項(xiàng)的決策人員并不多。特別是在行政決策事項(xiàng)涵蓋較多領(lǐng)域的情況下，如何在短暫的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行科學(xué)決策、民主決策、依法決策是市級(jí)政府面臨的重大挑戰(zhàn)。

第三，從微觀層面看，市級(jí)政府行政決策在信息公開方面并不令人滿意，關(guān)門決策一定程度存在，公眾參與的渠道并不暢通，決策的方法與程序經(jīng)常流于形式，重定性分析，少定量分析，決策的效果也不很理想。

（五）現(xiàn)實(shí)反思

行政決策的分類向來(lái)是行政學(xué)領(lǐng)域的研究重點(diǎn)，是行政決策學(xué)理論研究不會(huì)遺忘的組成部分。從理論上講，將行政決策類型化后可以作為基本方法去涵射具體的行政決策事項(xiàng)，真正做到回應(yīng)并解釋現(xiàn)實(shí)的行政決策。但是，行政決策分類的功能如何，現(xiàn)有的分類是否能夠滿足決策的實(shí)際需求的實(shí)現(xiàn)？到目前為止的行政決策發(fā)展與行政決策分類的對(duì)應(yīng)關(guān)系是否合理？故而，實(shí)有必要結(jié)合上述決策樣本，給予一個(gè)客觀公正的評(píng)判。

第一種分類以行政決策層次的不同為標(biāo)準(zhǔn)，集中反映了行政決策的范圍與領(lǐng)域，體現(xiàn)了不同層級(jí)行政決策的差別。但僅僅是一個(gè)地域上的區(qū)分，具有抽象性與宏觀性，無(wú)法對(duì)現(xiàn)行實(shí)踐進(jìn)行個(gè)性化的指導(dǎo)。很顯然，本部分樣本中的行政決策都屬于地方?jīng)Q策，此種分類過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏現(xiàn)實(shí)意義。第二種分類，根據(jù)決策事項(xiàng)的影響為標(biāo)準(zhǔn)，易于區(qū)分，似乎可行。但戰(zhàn)略決策（重大決策）與戰(zhàn)術(shù)決策（一般決策）是相對(duì)而言的，兩者在一定條件下可以互相轉(zhuǎn)化。因此，兩者區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)到底是什么，如何在實(shí)踐中進(jìn)行把握，如何建立識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而進(jìn)行區(qū)別化的對(duì)待，尚存疑問。具體到100份會(huì)議紀(jì)要，有多少事項(xiàng)屬于戰(zhàn)略決策，有多少事項(xiàng)屬于戰(zhàn)術(shù)決策，顯然不易區(qū)分。第三種分類，確定型決策、風(fēng)險(xiǎn)型決策和不確定型決策，顯然具有現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)椋诰唧w的行政決策實(shí)踐中，大多數(shù)的決策屬于風(fēng)險(xiǎn)型決策或不確定型決策，特別是在服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中作出的經(jīng)濟(jì)類決策，明顯帶有風(fēng)險(xiǎn)性與不確定性。針對(duì)此種分類，如何進(jìn)行理性區(qū)別與對(duì)待，尚缺乏行之有效的成熟方案，需要進(jìn)行深入研究。第四種分類，在行政決策實(shí)踐中意義不大。從形式上講，當(dāng)下的行政決策基本實(shí)現(xiàn)了從個(gè)人型決策向集體型決策的轉(zhuǎn)變。雖然在決策實(shí)踐中，很多的行政決策都是由個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人意志決定的，但在形式上，行政決策事項(xiàng)都進(jìn)行了集體討論與研究，基本上屬于集體型決策。第六種分類，以理性程度的不同進(jìn)行的區(qū)分，客觀描述了行政決策的發(fā)展階段，具有理論價(jià)值，缺乏足夠的實(shí)踐價(jià)值。因?yàn)楫?dāng)下的行政決策基本處于由有限理性向漸近決策、完全理性階段過(guò)渡。第五種分類，基于責(zé)任的承擔(dān)方式而作的區(qū)分，具有理論性。當(dāng)下的行政決策都是要求嚴(yán)格遵循重大行政決策終身負(fù)責(zé)制。第七種分類，缺乏現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)椋妳⑴c已經(jīng)成為行政決策的基本要求，當(dāng)下的行政決策基本都可歸入?yún)⑴c式?jīng)Q策。

綜上，傳統(tǒng)分類“無(wú)法涵蓋一切特性，而是對(duì)已有的或歷史的形形色色之現(xiàn)象，給予個(gè)別化的處理”［34］，因此具有現(xiàn)實(shí)的困境。現(xiàn)有的分類標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于抽象，缺乏充分與深入的探討，無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)決策的需要。因此，現(xiàn)有的分類必須以行政決策事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重構(gòu)，同時(shí)保留少量分類。

三、行政決策的類型建構(gòu)與可能路徑

行政決策的類型重構(gòu)必須立足于中國(guó)的行政決策實(shí)際，認(rèn)真研究行政決策的理論與實(shí)踐，強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)代決策事項(xiàng)的梳理，改進(jìn)傳統(tǒng)決策分類，提高行政決策的適應(yīng)性與針對(duì)性。通過(guò)關(guān)注決策實(shí)踐，總結(jié)歸納決策類型，不僅深化對(duì)行政決策的理解，而且為同一類型的決策問題找到一個(gè)科學(xué)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

（一）科學(xué)分類決策事項(xiàng)，合理厘清決策重點(diǎn)

從理論上講，所有行政決策的要求和程序是同一的。特別是在重大決策中，應(yīng)當(dāng)將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定作為法定程序。“但實(shí)踐中，沒有任何一個(gè)國(guó)家的行政程序法，會(huì)同時(shí)將這些程序要求附加在所有的重大行政決策上。”［35］因此，意圖以一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)適用于所有的決策行為，既不可行，也不現(xiàn)實(shí)。針對(duì)不同的決策事項(xiàng)、面向不對(duì)的決策行為，決策的要求與程序理應(yīng)有所變化、有所側(cè)重。在此背景下，意欲改變行政決策的現(xiàn)狀，需要進(jìn)行針對(duì)性的設(shè)計(jì)，細(xì)化行政決策的分類。

針對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的決策事項(xiàng)以及專業(yè)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)注重科學(xué)決策，充分發(fā)揮專家智識(shí)的作用。“行政決策中有沒有專家參與是區(qū)別經(jīng)驗(yàn)決策和科學(xué)決策的主要標(biāo)志，也是傳統(tǒng)決策和現(xiàn)代決策的分水嶺。”［36］“隨著‘知識(shí)社會(huì)’的出現(xiàn)，政策專家起來(lái)越走向決策過(guò)程的中心。”［37］因此，科學(xué)決策成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展類事項(xiàng)的首要標(biāo)準(zhǔn)。“行政決策是一種科學(xué)的技藝，決策者的地位必須與適當(dāng)?shù)膶ｉL(zhǎng)相結(jié)合，行政決策的可接受性在于他們是與適當(dāng)?shù)目茖W(xué)知識(shí)和專業(yè)方法相一致。”［38］科學(xué)決策的本質(zhì)在于運(yùn)用科學(xué)的技術(shù)和方法，盡可能準(zhǔn)確地反映本地經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律，符合客觀實(shí)際，“指向一種決策的技術(shù)理性訴求”［39］。“具體到實(shí)踐層面，在地方政府作出重大決策過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)積極引導(dǎo)專家系統(tǒng)進(jìn)行決策論證、有效配合專家關(guān)于信息資料的收集整理工作、廣泛聽取專家系統(tǒng)的意見和建議、全面分析評(píng)估專家論證的成果，從而形成政府與專家有效互動(dòng)的良好局面。”［40］特別需要注意的是，當(dāng)決策涉及到化工項(xiàng)目的引進(jìn)、敏感設(shè)施的選址等事項(xiàng)時(shí)，必須兼顧決策的科學(xué)性與民主性，既不能以科學(xué)化替代民主化，也不能以民主化取消科學(xué)化。“如果不能消除公眾對(duì)化工項(xiàng)目的‘妖魔化’誤解，不能打消公眾對(duì)環(huán)境污染項(xiàng)目的疑慮，盡管決策在科學(xué)性方面均可挑剔，但決策必然會(huì)遭遇公眾的參與行為。”［41］因此，決策者需要在決策的科學(xué)性與民主性之間尋求平衡，合理處理科學(xué)性與民主性的關(guān)系。

公共服務(wù)類的事項(xiàng)，因與人民群眾的利益密切相關(guān)、社會(huì)關(guān)注度較高，應(yīng)當(dāng)積極擴(kuò)大公眾參與，體現(xiàn)人民的意志，實(shí)現(xiàn)由“為民決策”向“讓民決策”［42］的轉(zhuǎn)變。“行政決策的政治性越強(qiáng)……則意味著越會(huì)受到民眾高度關(guān)注，在合法性問題上更嚴(yán)峻和敏感，相應(yīng)決策過(guò)程中需要更多聽取社會(huì)意見建議并積極回應(yīng)，通過(guò)反復(fù)討論達(dá)成盡可能最大程度一致同意的決策結(jié)果。”［43］“行政決策必須在基于公共利益的基礎(chǔ)上廣泛、連貫地吸取民眾意見，擴(kuò)大民主參與，在知民情、懂民意的基礎(chǔ)上進(jìn)行決策。”［44］因此，此類事項(xiàng)凸現(xiàn)民主決策的重要性。民主決策的實(shí)質(zhì)在于體現(xiàn)民意，將民主程序?qū)霙Q策過(guò)程，充分反映民意，廣泛吸取民智，通過(guò)舉行座談會(huì)、聽證會(huì)等形式廣泛聽取群眾的意見。“參與不僅能夠有助于提高行政決策的質(zhì)量，使行政決定更好地回應(yīng)各種利益主體的需要，也增加了公民對(duì)政府決策公正性的信任。”［45］同時(shí)強(qiáng)化跟蹤反饋制度，定期或不定期對(duì)決策的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤與反饋，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正存在的問題，以期適時(shí)調(diào)整與完善。“因此，我們必須以各種方法和途徑實(shí)現(xiàn)公民的政策參與，在符合民主程序的前提下，讓公民的話語(yǔ)權(quán)在關(guān)乎切身利益的政策領(lǐng)域得以彰顯，從程序到實(shí)質(zhì)真正實(shí)現(xiàn)決策的民主化。”［46］

規(guī)范制定類事項(xiàng)，是以設(shè)定一定的權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)管理任務(wù)為目的，為公眾提供一定的行為模式、準(zhǔn)則與方向的抽象性規(guī)范。“在現(xiàn)代國(guó)家，幾乎所有的政府都有制定規(guī)則的立法性權(quán)力。”［47］相較于其他行政決策行為，規(guī)范制定類決策更帶有全局性，影響到社會(huì)公共利益和社會(huì)公眾的權(quán)益。鑒于“紅頭文件已經(jīng)成為規(guī)范性文件管理中最為混亂的領(lǐng)域乃至死角”［48］，為了減少和避免因決策不當(dāng)而造成的權(quán)益損害和惡劣影響，必須加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的合法性審查。在政府作出決策之前必須交由法制機(jī)構(gòu)或組織專家進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)合法性審查的不得出臺(tái)相關(guān)規(guī)范。如果規(guī)范性文件內(nèi)容涉及限制、剝奪行政相對(duì)人的權(quán)益或增加行政相對(duì)人負(fù)擔(dān)的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循“法律保留”和“上位法優(yōu)先適用”的原則，嚴(yán)格審查規(guī)范性文件是否超越權(quán)限、是否與上位法相抵觸。如果規(guī)范性文件內(nèi)容涉及提供教育醫(yī)療、社會(huì)保障、減免費(fèi)用等授益性的事項(xiàng)時(shí)，則應(yīng)當(dāng)遵循“公共利益本位”原則，只要利于社會(huì)發(fā)展，利于提高公眾權(quán)益，就是合法的。

部門重要工作類事項(xiàng)，主要涉及政府內(nèi)部的事務(wù)，與行政相對(duì)人生產(chǎn)、生活等沒有直接關(guān)系，屬于傳統(tǒng)的內(nèi)部行政范疇。“行政權(quán)具有明顯的傾向性，政府總是更關(guān)心自己的行政目標(biāo)和效率。”［49］因此，市級(jí)政府研究部門工作時(shí)帶有很強(qiáng)的權(quán)力導(dǎo)向性。通常情況下，市級(jí)政府在行政決策中扮演著指揮者、領(lǐng)導(dǎo)者的角色，它對(duì)部門事務(wù)擁有高度的決策權(quán)，在關(guān)鍵的公共事務(wù)中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用。即便如此，“政府也要守法，這是法治的真諦”。［50］故而市級(jí)政府在研究部門工作時(shí)必須嚴(yán)守職權(quán)法定原則，秉承行政決策的法治思維，“以法律確定上下級(jí)各自的職權(quán)域”［51］，實(shí)現(xiàn)由權(quán)力主導(dǎo)型向法治主導(dǎo)性轉(zhuǎn)變。

（二）理性構(gòu)建決策優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)提高決策質(zhì)量

“通過(guò)指標(biāo)體系來(lái)推動(dòng)法治建設(shè)的實(shí)踐是未來(lái)法治發(fā)展的基本方向。”［52］行政決策優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)正是通過(guò)變虛為實(shí)、變抽象為具體，把行政決策的基本原則和要求轉(zhuǎn)化為易于操作的具體標(biāo)準(zhǔn)，形成提高行政決策水平的優(yōu)化指標(biāo)。具體而言，行政決策優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)主要圍繞以下四個(gè)方面的一級(jí)指標(biāo)展開：

指標(biāo)一：行政決策在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的標(biāo)準(zhǔn)。這一指標(biāo)主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)類的決策事項(xiàng)，確保行政決策符合客觀規(guī)律，正確無(wú)失誤。該標(biāo)準(zhǔn)的具體指標(biāo)為：決策體制科學(xué)、決策程序科學(xué)、決策符合客觀實(shí)際、決策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展等。“科學(xué)的行政決策體制應(yīng)由信息機(jī)制、智囊機(jī)制和決策機(jī)制三大部分構(gòu)成。”［53］行政決策程序則指行政決策的步驟、順序、形式等，應(yīng)包括決策事項(xiàng)的確定、決策方案的論證、正式?jīng)Q策的作出等內(nèi)容。科學(xué)、合理的決策的制定，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)發(fā)現(xiàn)問題、設(shè)計(jì)方案、分析評(píng)估、方案選優(yōu)和方案實(shí)施等過(guò)程。［54］行政決策符合客觀實(shí)際則指決策的事項(xiàng)符合經(jīng)濟(jì)布局，適應(yīng)國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的需要，適應(yīng)本地客觀現(xiàn)實(shí)條件。決策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展是指行政決策達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)，發(fā)揮了實(shí)際的效應(yīng)。

表5：經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)類行政決策優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)

指標(biāo)二：行政決策在提升公共服務(wù)方面的標(biāo)準(zhǔn)。這一指標(biāo)主要針對(duì)公共服務(wù)類的決策事項(xiàng)，確保行政決策符合公共利益、公眾期待。政府有職責(zé)對(duì)通過(guò)各種方式表達(dá)出來(lái)的民意作出積極回應(yīng)，并合理引導(dǎo)公眾有序參與。該標(biāo)準(zhǔn)的具體指標(biāo)為：決策體現(xiàn)民意；民主參與渠道健全；公共服務(wù)事項(xiàng)定期公開制度等。行政決策體現(xiàn)民意強(qiáng)調(diào)決策應(yīng)當(dāng)回應(yīng)公眾的需求、體現(xiàn)民主精神。民主參與渠道健全突出決策過(guò)程的開放，正視多元利益，尊重利益相關(guān)人。公共服務(wù)事項(xiàng)公開意味著“政府應(yīng)按照一定審查程序，確定具體事項(xiàng)，實(shí)施目錄管理制度，編印重大行政決策事項(xiàng)年度目錄，并向社會(huì)公布，嚴(yán)格執(zhí)行。”［55］

表6：公共服務(wù)類行政決策優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)

指標(biāo)三：行政決策在規(guī)范制定方面的標(biāo)準(zhǔn)。這一指標(biāo)主要針對(duì)規(guī)范制定類的決策事項(xiàng)，確保行政決策的合法性。合法性審查應(yīng)當(dāng)從決策權(quán)限是否合法、決策程序是否依法、決策目的是否正當(dāng)、決策內(nèi)容是否協(xié)調(diào)等方面進(jìn)行。該標(biāo)準(zhǔn)的具體指標(biāo)為：決策形式合法、決策內(nèi)容合法、決策目的正當(dāng)、決策協(xié)調(diào)一致等。決策形式合法主要強(qiáng)調(diào)制定主體合法，屬于決策機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍；決策內(nèi)容合法是指規(guī)范性文件的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合上位法的規(guī)定，與上位法不相抵觸；目的正當(dāng)則突出規(guī)范性文件的制定不得謀取部門利益、特殊集團(tuán)利益，追求不正當(dāng)?shù)哪康模鲆暳松鐣?huì)公共利益；協(xié)調(diào)一致“主要是審查不同行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定是否協(xié)調(diào)一致、是否相互矛盾沖突”。［56］

表7：規(guī)范制定類行政決策優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)語(yǔ)

本文透過(guò)100份市級(jí)政府會(huì)議紀(jì)要的樣本，旨在表明：行政決策的研究不宜過(guò)于整體化，只有結(jié)合具體的、豐富的決策實(shí)踐，才能形成類型化的模式，進(jìn)而建構(gòu)理想的決策模型。鑒于樣本的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，行政決策宜根據(jù)決策事項(xiàng)的不同，分為服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展類、提供公共服務(wù)類、規(guī)范規(guī)則制定類、部門重要工作類以及其他等方面。通過(guò)強(qiáng)化對(duì)決策事項(xiàng)的分類，改進(jìn)傳統(tǒng)決策類型，提高行政決策的適應(yīng)性與針對(duì)性，或許是一種可行的路徑。

［1］ 袁曙宏：《〈全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要〉讀本》，法律出版社2004年版，第126頁(yè)。

［2］杜創(chuàng)國(guó)：《政府職能轉(zhuǎn)變論綱》，中央編譯出版社2008年版。

［3］ 梁存寧：《行政決策的譜系、標(biāo)準(zhǔn)及類型化規(guī)制》，《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期。

［4］應(yīng)松年：《社會(huì)管理創(chuàng)新要求加強(qiáng)行政決策程序建設(shè)》，《中國(guó)法學(xué)》2012年第2期；黃學(xué)賢：《行政法視野下的行政決策治理研究——以對(duì)＜重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案＞的檢視為例》，《政治與法律》2014年第3期；戚建剛：《我國(guó)行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度之反思》，《法學(xué)》2014年第10期；韓春暉：《行政決策的多元困局及其立法應(yīng)對(duì)》，《政法論壇》2016年第5期等，均未闡明何為行政決策。

［5］葉必豐：《行政決策的法律表達(dá)》，《法商研究》2016年第2期。

［6］韓春暉：《行政決策終身責(zé)任追究制的法律難題及其解決》，《中國(guó)法學(xué)》2015年第6期。

［7］賀善侃，黃德良：《現(xiàn)代行政決策》，上海大學(xué)出版社2001年版。

［8］劉峰，舒紹福：《中外行政決策體制比較》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2008年版。

［9］王珉：《現(xiàn)代行政決策學(xué)教程》，中國(guó)傳媒大學(xué)出版社2005年版。

［10］張志坡：《法律適用：類型讓概念更有力量》，《政法論叢》2015年第4期，

［11］劉士義、劉樹信：《行政決策學(xué)與應(yīng)用》，氣象出版社1992年版。

［12］賀善侃、黃德良：《現(xiàn)代行政決策》，上海大學(xué)出版社2001年版。

［13］肖北庚：《行政決策法治化研究》，法律出版社2015年版。

［14］楊寅：《行政決策程序、監(jiān)督與責(zé)任制度》，中國(guó)法制出版社2011年版。

［15］周實(shí)，齊寧：《行政決策的法制化研究》，東北大學(xué)出版社2014年版。

［16］韓春暉：《行政決策終身責(zé)任追究制的法律難題及其解決》，《中國(guó)法學(xué)》2015年第6期。

［17］關(guān)保英：《行政決策終身責(zé)任追究研究》，《江海學(xué)刊》2016年第5期。

［18］蔡樂渭：《行政決策機(jī)制的域外經(jīng)驗(yàn)：制度與實(shí)踐》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2013年6月中。

［19］王錫鋅，章永樂：《我國(guó)行政決策模式之轉(zhuǎn)型——從管理主義模式到參與治理模式》，《法商研究》2010年第5期。

［20］葉必豐：《行政行為的分類：概念重構(gòu)抑或正本清源》，《政法論壇》2005年第5期。

［21］黃錦堂：《行政法的產(chǎn)生與發(fā)展》，載翁岳生編：《行政法》上冊(cè)，中國(guó)法制出版社2009年版。

［22］沙奇志：《“會(huì)議紀(jì)要”的性質(zhì)及其可訴性研究》，《行政法學(xué)研究》2005年第1期。

［23］沈榮華，鐘偉軍：《中國(guó)地方政府體制創(chuàng)新路徑研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版。

［24］［美］查爾斯·林德布洛姆：《政治與市場(chǎng)：世界的政治—經(jīng)濟(jì)制度》，王逸舟，譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版。

［25］曹聞民：《政府職能論》，人民出版社2008年版，第127頁(yè)。

［26］陳海威：《中國(guó)基本公共服務(wù)體系研究》，《科學(xué)社會(huì)主義》2007年第3期。

［27］Perri,D.Leat,K.Seltzer and G.Stoker,Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda,Palgrave,2002:32.

［28］Anderson,James E..Public Policymaking.Wadsworth Cengage Learning，2010:6.

［29］楊寅：《行政決策程序、監(jiān)督與責(zé)任制度》，中國(guó)法制出版社2011年版。

［30］王錫鋅，章永樂：《我國(guó)行政決策模式之轉(zhuǎn)型——從管理主義模式到參與治理模式》，載《法商研究》2010年第5期。

［31］楊寅：《公共行政學(xué)》，北京大學(xué)出版社2005年版。

［32］盧劍峰：《行政決策法治化研究》，光明日?qǐng)?bào)出版社2011年版。

［33］栗燕杰：《行政決策法治化探究》，中國(guó)法制出版社2011年版。

［34］吳庚：《政法理論與法學(xué)方法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版。

［35］熊樟林：《重大行政決策概念證偽及其補(bǔ)正》，《中國(guó)法學(xué)》2015年第3期。

［36］魏建新：《理性的權(quán)力與權(quán)力的理性：專家參與行政決策研究》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第5期。

［37］［美］弗蘭克·費(fèi)希爾：《公共政策評(píng)估》，吳愛明等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第235頁(yè)。

［38］季衛(wèi)東：《法律程序的意義》，中國(guó)法制出版社2012年版，第20頁(yè)。

［39］王錫鋅：《行政決策正當(dāng)性要素的個(gè)案解讀——以北京市機(jī)動(dòng)車“尾號(hào)限行”政策為個(gè)案的分析》，載《行政法學(xué)研究》2009年第1期。

［40］李慧：《論地方政府重大行政決策專家論證制度的完善》，《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第7期。

［41］黃小勇：《決策科學(xué)化民主化的沖突、困境及操作策略》，《政治學(xué)研究》2013年第4期。

［42］劉峰，舒紹福：《中外行政決策體制比較》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2008年版。

［43］栗燕杰：《行政決策法治化探究》，中國(guó)法制出版社2011年版。

［44］石國(guó)亮：《發(fā)展中的行政決策：科學(xué)化與民主化之博弈關(guān)系之探析》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2011年第6期。

［45］［美］斯圖爾特：《美國(guó)行政法的重構(gòu)》，沈巋，譯，商務(wù)印書館2002年版。

［46］石國(guó)亮：《發(fā)展中的行政決策：科學(xué)化與民主化之博弈關(guān)系之探析》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2011年第6期。

［47］劉權(quán)：《論行政規(guī)范性文件的事前合法性審查》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2014年第2期。

［48］劉松山：《“紅頭文件”沖突法律的責(zé)任歸屬—兼評(píng)福州王凱鋒案》，《法學(xué)》2002年第3期。

［49］孫笑俠：《法律對(duì)行政的控制》，山東人民出版社2002年版。

［50］龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社2003年版。

［51］關(guān)保英：《論上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的法律關(guān)系》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第1期。

［52］戢浩飛：《法治政府指標(biāo)評(píng)估體系研究》，《行政法學(xué)研究》2012年第1期。

［53］余明永：《論行政決策的科學(xué)化》，《西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)》1988年第2期。

［54］胡象明：《公共部門決策的理論與方法》，高等教育出版社2003年版。

［55］朱海波：《地方政府重大行政決策程序立法及其完善》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2013年第4期。

［56］劉權(quán)：《論行政規(guī)范性文件的事前合法性審查》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2014年第2期。